村治背景下乡镇政府与村民委员会结合问题探讨

徐大兵

（华南农业大学 思想政治理论课教学部，广东广州 510642）

村民自治后，我国乡村治理结构发生变革，农村民主化程度不断提升，但是，我国不少地区乡镇政府管理与基层民主时有冲突，影响政府依法行政和农村基层民主政治建设，也不利于构建和谐的乡村关系。鉴于此，党的十八大报告提出在乡村治理中要完善基层民主制度，“发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”。[1]笔者就乡镇政府管理与基层民主结合现状进行了调研，对其衔接和互动进行学理分析，在此基础上，提出二者有机结合的措施。

一、村治背景下乡镇政府与村民委员会结合现状分析

据笔者调查，村民自治后，乡镇政府与村民委员会结合大致可以分为以下三种状况：

1.有效对接、良性互动。

根据国家相关法律制度安排，乡镇政府是我国基层行政机关，村民委员会是农村基层群众自治组织，乡镇政府与村民委员会不是“领导与被领导”关系，而是一种“指导与协助”的关系，其关系图如下：

这种乡镇政府和村民委员会结合的状态是：乡镇政府作为国家基层政权机关，在涉及到全乡镇的公共事务、公益事业中发挥组织、协调作用，对村委会的工作给予指导、支持和帮助，但不干预依法属于村民自治范围的事项；村民委员会依照《中华人民共和国村民委员会组织法》开展村民自治活动，办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护治安，向人民政府反映村民意见、要求和提出建议等，与此同时，积极协助乡镇政府开展工作。这种模式既保证了乡镇政府的行政管理权又保障了村民委员会的自治权，二者依法履行职责、良性运行又相互配合、相互支持，实现了“乡政”和“村治”的结合。政府管理代表着国家权威在基层的存在和延伸，执行国家所制定的各项制度安排和政策措施，体现国家对基层的控制、动员和整合力，有利于农村地区的稳定和经济社会的发展。基层民主是人民群众直接行使民主权利、依法进行自我管理、自我服务和自我发展的主要形式，是人民当家作主的有效途径，已成为中国农村提高治理水平的一种有效方式。“乡政村治”格局的形成意味着国家对农村的治理方式，由直接管理转变为间接管理，由依靠国家机关的集中统一管理转变为政府与社会共同管理。换句话说，就是国家用立法的形式把基础性权力结构“一分为二”，承认国家与社会相分离，促进公民社会的成长，推进基层民主政治的发展，以建立良性的国家与社会的互动关系，实现广大农村的长治久安。政府管理与基层民主必须在这一框架内互动，既不能“缺位”也不能“越位”。这种结合模式是村民自治背景下乡镇政府与村民委员会的“应然”状态，是真正适合新时期中国乡村的民主化和现代化发展要求的，也是我们期望看到的。但目前符合这种状况的还为数不多，“尚不足农村总数的三分之一”。[2](p86)

2.对接脱节、互动失败。

这种状态是指乡镇政府和村民委员会两者之间出现了“对立”或“空隙”，“乡政”和“村治”脱节，互动失败。村民自治后，特别是取消农业税后，乡镇政府向农民征收税收的“目标考核”的压力消除，再加上政府财政本已捉襟见肘，一些乡镇政府怕惹“麻烦”，对村委会工作不给予必要的指导、支持和帮助，放任自流。一些村委会干部认为自己是村民选举出来的，对村民负责而不是对政府负责，拒绝乡镇政府的指导、支持和帮助，不协助乡镇政府开展工作，在工作中消极应付，甚至“抗上”。我国一些农村地区出现“瘫痪村”和“失控村”就是对接脱节、互动失败的表现。村民委员会是基层群众自治组织，具有一定自主性和相对独立性，但其要完成村民自治职责，离不开乡镇政府的指导。“特别是取消农业税后，乡村办公经费以及干部补贴等部分或全部都由政府承担，乡镇政府的支持和帮助更为重要。乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助是一项法定职责，不能不给予指导、支持和帮助；同时，村民委员会有义务接受乡镇政府的指导、支持和帮助，不能拒绝乡镇政府符合法律规定的指导、支持和帮助”。[3](p26)没有这种指导、支持和帮助，村里的工作就难以搞好，村民自治就难以实现。此外，乡镇政府承担管理乡镇范围内经济社会事务的职责，村委会是基层政府实现和完成其各项任务的重要助手，是人民政府加强与群众联系的桥梁和纽带，离不开村民委员会的协助，乡镇政府无法履行自己的职责。

“乡政”和“村治”对接脱节、互动失败导致乡镇政府依法行政在村庄的“迷失”、造成基层政权在农村社区“悬浮”，严重削弱了国家权力对乡村的管理和服务职能，也不利于村民自治的健康发展。乡镇政府对村民委员会的“指导、支持和帮助”和村民委员会对乡镇政府工作的“协助”是“乡政”与“村治”结合的重要条件，如果把两者对立起来，或者片面强调某一方面，必然导致有效互动失败。从总体上讲，这种情况并不多见，但绝不能掉以轻心。

3.对接扭曲、互动异常。

这种状况是乡镇政府不是把村委会作为村民自治组织对待，而是当作其下属行政机构，沿用传统的管理方式，以行政命令代替指导、支持和帮助，过多干涉村民委员会自治事务，村民委员会只得顺从和依附乡镇政府，在村级事务中缺乏应有的自治权，从而导致行政权力过度扩张和行政行为失范，《中华人民共和国村民委员会组织法》所规定的乡镇政府和村民委员会的“指导和协助”关系被虚置和扭曲，互动异常。这种乡村关系在我国普遍存在，“全国大约有75%村庄的‘村治’都受到‘乡政’的干预和挤压”。[2](p96)

在现实生活中，许多乡镇政府采取各种手段支配村民委员会，通过各种方式介入村委会选举，左右选举结果，干涉或直接垄断村务管理权，以“行政式”管理方式代替村民的民主自治管理，以“村财乡监”的名义控制村民委员会的财政权。乡镇政府强势介入村民委员会的工作，导致“实际运行‘村治’被嵌入了大量的‘乡政’因素，因而乡镇政府与村庄之间‘指导——协助’关系和‘命令——服从’关系同时并存，在村庄治理中共同发挥作用。实际运作中的乡村互动关系表现为‘命令、指导、服从、协助’关系”。[2](p89)乡镇政府支配“村务”这种关系尽管能够保证政令的畅通，但造成村民自治权的萎缩，违反我国推行村民自治运动的初衷，不符合村民自治的性质，也不利于农村民主政治的长远发展。

二、实现乡镇政府与村民委员会有机结合的着力点

乡镇政府与村民委员会有机结合不仅是和谐乡村关系的重要标志，也是发展农村基层民主的客观要求。如何实现乡镇政府与村民委员会“无缝”对接、政府管理与基层民主有机结合，笔者认为着力点如下：

1.规范政府行为，保障基层群众自治组织权利。

如上分析，在乡村结合与互动中，绝大多数是乡镇政府凭借组织地位、权威关系等优势，常借“指导”之名，以各种方式不合理或者违法介入“村治”事务，导致对接扭曲、互动异常。因此，要确保乡镇政府行政权不侵犯村民自治权，必须防止乡镇政府指导权运用中的非制度化现象，规范乡镇政府对村民委员会的指导、支持和帮助。为了实现乡镇政府更好地对村民自治工作的指导，首先，乡镇政府必须转换职能，致力于建设服务型政府。政府职能转变是政府管理与基层民主有机结合的前提和基础。在压力型体制下，基层政府为完成上级任务疲于奔命，因而有必要进行政治体制改革，促使政府管理转换职能，真正成为服务型政府。服务型政府要求政府管理要“问政于民、决策于共、行政于合、监政于公”。“问政于民”是指政府管理该做什么、怎么做、何时做，首先要向村民请教，这是决策的前提。“决策于共”是指重大问题的最终决定，一定要在政府与村民的反复讨论和协商中做出，经过几上几下，把政府和公务员的专业知识、精英分子的政策主张与社会实际、村民需要最大限度地结合起来。“行政于合”是指决策执行过程中政府必须与村民和社会共同来做，政府要充分利用各种社会资源，处理好各种利益关系，达到整个社会的合心、合力、和谐。“监政于公”是指政府管理要实行阳光行政，广泛接受公民监督，对重要公共政策的执行进行公开评议，对政府和公务员日常工作绩效的评估也要引入村民评议，把村民是否满意作为考核政府执行结果的主要标准。其次，规范乡镇政府需村民委员会协助的政务。对需要村民委员会协助政府办理的行政事务，实行项目准入制度。细化村委会协助政府办理的具体行政事务，乡镇政府要确保完成法律规定和上级政府明确规定的事项，逐步减轻基层群众自治组织负担。再次，实行委托购买服务。对需要村委会协助政府办理的具体行政事务，按“权随责走、费随事转”的原则，实行委托和购买服务的方式。村委会受乡镇政府委托办理的政府事宜，属于政府的行政行为，应由委托办理的政府承担责任，乡镇政府要提供必要的条件和经费。最后，加强对乡镇行政行为的监督。对乡镇政府违反法律规定，干预村民委员会内部事务、侵犯基层群众自治组织权利的，要依照有关规定追究责任。

2.以协商民主为主要形式，推进政府管理和基层民主有机结合。

在现阶段，我国乡镇级政权很大程度上仍然是向上负责的政治机构。从当今的现实和政治发展的角度来看，民众参与和责任政府已是乡镇等基层政府的发展方向与迫切要求。就乡镇治理机制的建立而言，其目标就是努力实现乡镇政府既要向上级负责更要向乡村农民负责的机制，通过各种民主制度和民主协商，使广大村民成为乡镇治理的主体和基础。

“协商民主”的实质，就是要实现公民有序的政治参与。凡是涉及到重要的村务、重大问题和农民群众密切相关的事务，如村庄规划、土地承包、集体资产处理和农村住宅宅基地发放等事务，乡镇政府、村民委员会和村民要广泛协商，充分讨论。“协商民主”为政府、村民委员会和公民之间的沟通、互信建立了有效的平台，扩大群众参与政治生活的范围和渠道，使政府行为的民意基础更为广泛。与此同时，乡镇干部与群众通过协商、对话、沟通和交流，释疑解惑，实现政府管理与基层民主的结合，也拉近了双方的距离，保证决策的科学性。

如何进一步开展协商民主，具体来说，在政治层面上，乡镇政府要充分尊重村民委员会的自治权，维护公民的表达权，建立和健全民意表达机制，让民众通过正式的渠道和场域来表达公平正义。由于乡镇政策议题的性质与全国性议题不同，通过村委会、当地农民参与解决事务的可行性更高，因此农民政治参与应该成为乡镇治理机制的核心课题。在行政管理层面上，要强化议事协商制度，凡涉及居民的公共事务和公益性事业，都要开展议事协商，尽可能地达成一致性意见，妥善处理好各种不同意见和利益关系，维护社区和谐稳定。基层政府通过公报及乡镇政府的网络向农民传递信息，建立村民对乡镇政府及其公务人员提出建议、批评、检举、申诉和控告的运行机制，保证村民享有参与乡村管理的民主权力，邀请农民代表参与乡镇决策过程并表达其诉求与观点。要逐步建立起制度化协商民主形式，如民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听（议）证会等。通过协商民主，“一方面扩大公众参与，把农民的诉求直接输送给乡镇政府或村民自治组织；另一方面，乡镇政府或村委会把意图当面传输给农民，达到双方沟通和互动，促进了乡镇、村公共决策的民主化和科学化”。[4](p21)

3.增强自治功能，充分发挥基层群众自治组织作用。

在我国，由于一些村经济基础薄弱，村民自治缺乏必要的财力支持，青壮年劳动力大量外出务工，基层民主后备干部短缺，村民委员会不得不被动地依附乡镇政府，在乡村衔接与互动中处于弱势地位。为了增强村民委员会自治功能，提高其对接和互动能力，首先，要强化村民委员会组织建设。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，建立和完善民主选举与竞争上岗相结合的选人用人机制，拓宽选人用人渠道，加强对村委会成员的教育和培训，提升自治素养，使其有能力、懂法律，能自治、会自治。其次，村委会要贯彻落实科学发展观，积极带领群众发展经济，推动农村经济社会又好又快发展。经济是基础，只有把经济发展好，村民委员会才能真正走出政府的“束缚”和干预，实现自治。村委会要依法履行职责，在带领全村人民在全面建设小康社会中发挥组织协调作用，使本辖区真正成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。再次，强化村民委员会“自治”和“协助”意识。协助与自治并不矛盾，自治和协助是基层社会建设和农村经济发展的重要手段，如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可，共同推动农村治理发展。与此同时，协助是村委会的法定职责。乡镇政府是国家依法设立的基层政权组织，代表国家意志落实农村发展任务，村委会无正当理由拒绝协助属违法行为。村民委员会只有搞好自治、协助双重角色，才能更好地得到乡镇政府的支持和帮助，促使乡镇政府与村民委员会良性衔接与互动。

4.完善制度，逐步实现乡镇政府与村民委员会良性衔接与互动制度程序化和公开化。

现有的法律制度关于乡镇政府和村民委员会两者的关系的规定过于原则和抽象，特别是乡镇政府与村民委员会衔接和互动程序法缺失导致乡村关系失范。“对于乡镇政府来说，不仅需要维护基层社会的公共秩序、组织提供基层社会所需的公共产品和公共服务，也需要设置沟通渠道以便社会公众表达其利益诉求，通过制度整合和吸纳基层社会的政治参与，实现国家与社会之间的良性互动”。[5](p6)各地有必要根据实际，建立健全乡镇政府与村民委员会的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度、社会矛盾调处制度等，使乡镇政府与村民委员会良性衔接与互动有完善的制度保障。

首先，健全乡镇政府与村委会工作联系制度。乡镇政府与村民委员会的联系和沟通，建立健全联席会议制度，定期交流工作情况。乡镇政府在行政决策的过程中注重广泛征求村委会和社会公众的意见，真正做到集中民智，使决策充分发扬民主，切实体现民意。对涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，要组织公开听证。其次，完善听取意见制度。乡镇政府要广泛听取人民群众的意见，及时解决基层群众反映的困难和矛盾，加强群众信访的处理，及时依法受理群众投诉。政府及其部门制定的规范性文件，要采取多种方式广泛听取意见。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的决定，要通过政府网站、新闻媒体等向外公布。再次，完善群众监督制度。要完善村民利益诉求表达机制、权益保障机制、举报投诉机制，畅通村民监督渠道，依法保障人民群众对乡镇政府行政行为实施监督的权利。要通过不同形式、载体，让广大村民对政府机关工作发表意见、质询和投诉，有效监督政府工作，及时解决群众的困难和问题。

5.发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。

从社会实践来看，农村社会组织缺位造成农民组织程度较低，在村庄公共建设中缺乏社会动员能力，一事一议难以进行；农村社会利益缺乏有效的组织整合和表达机制，群众利益难以得到合理表达；国家的强农、惠农政策，缺乏农村社会组织的适当衔接，难以落实到农户中。所以，要在农村大力发展社会组织，促进其社会协同作用，实现社会管理创新。

村民委员会、基层工会、共青团、妇联等团体以及各类社会组织是基层群众自治的重要依托。基层各类组织在维护群众利益、反映基层群众诉求、管理基层事务、扩大群众参与等方面的积极作用，也有利于村民与政府形成磋商对话机制。托克维尔在讨论美国的民主时指出，美国人真是通过结社和组织来表达见解和实现平等的。“相对而言，中国社会内部缺乏自组织力量，也缺乏通过社会参与来缓解矛盾的机制。没有制度化的参与渠道，基层政府既缺乏体制上的约束，同时来自社会的监督和挑战也微乎其微，因而难以在基层政府与社会需求之间形成有效互动”。[5](p310)在农村地区，要积极培育和完善各种有利于促进社会公共利益、基层民主和社会自治功能的社会组织，各个社会组织既独立向村民提供公共服务，又相互配合、相互支持，实现政府管理和基层民主的有机结合。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报，2012-11-18.

[2]卢福营.冲突域协调——乡村治理中的博弈[M].上海：上海交通大学出版社，2006.

[3]李飞.中华人民共和国村民委员会组织法释义[M].北京：法律出版社，2010.

[4]陈荣卓,杨正喜.农村民主管理的扩展：乡镇治理中的政府与民众互动机制建构[J].当代世界与社会主义，2010,（3）.

[5]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010.