工伤预防的新形势与机制创新难点及思路

赵永生

（人社部国际劳动保障研究所 北京 100029）

据国际劳工组织统计，在全世界，每15秒就有1名劳动者死于工伤事故和职业病，有160名劳动者在遭遇工伤事故，每年因工伤事故和职业病以及职业安全卫生所造成的经济负担约占全球总GDP的4%。

以美国著名安全工程师名字命名的“海因里希法则”指出，在一件重大的事故背后必有29件轻度的事故，还有300件潜在的隐患。任何事故的发生都有主观和客观两个方面的原因，不可能由单一因素引起。可怕的是对潜在性事故毫无觉察，或是麻木不仁，结果导致无法挽回的损失。美国经济学家艾里克•拉斯穆森也认为，任何失误都可归因于人的行为、感觉、认知以及技术经验等。99%以上的职业伤害事故都是可以预防的，事前预防是处理工伤事故的最好方式。

1 工伤预防的新形势

1.1 安全生产形势依然严峻

2013年全国安全生产工作会议数据显示， 2012年全国亿元GDP事故死亡率降幅18%，安全生产取得一定成效。但事故总量仍很大，全年发生33万起事故，平均每天接近1千起；死亡7.2万人，平均每天200人在事故中丧生。此外，重特大事故时有发生，全年共发生59起，平均6天左右1起，频率较高。而且，生产力水平较低的小煤矿数量仍占全国煤矿总数的80%以上，全国乡镇煤矿产量仅占总产量的34.6%，但事故起数和死亡人数分别占65.0%和69.7%。

今年1-6月，全国各类事故总起数和死亡人数虽然继续保持“双下降”的态势，但重特大事故却未得到有效遏制，安全生产形势依然严峻。如，5月20日，保利民爆公司爆炸造成33人死亡；6月3日，湖南邵东某煤矿瓦斯爆炸造成10人死亡；6月3日，吉林禽业公司大火造成121人遇难；6月11日，苏州燃气集团食堂爆炸造成11人死亡；6月18日，新疆昌吉某大巴坠入深沟造成15人死亡。

1.2 工伤保险基金结余较大

图1 2012年人口年龄构成

图2 2002-2011年个体企业、私营企业就业人口增长趋势

2013年6月19日，人力资源社会保障部发布的《2012年全国社会保险情况》显示，去年全国工伤保险基金收入527亿元，比上年增加60亿元；基金支出406亿元。年末基金累计结存737亿元，储备金结存125亿元。其中，工伤保险财政专户存款798亿元，债券投资2.9亿元，工伤保险基金资产总额高达869亿元。虽然工伤保险基金资产总额在公布的7个社会保险险种中位列倒数第3位，仅高于居民基本医疗保险和生育保险，但从《工伤保险条例》第八条规定的“工伤保险费根据以支定收、收支平衡的原则”来看，基金结余仍过多。基金累积较多，除了地区不平衡以外，也可能是费率不够科学或者待遇、项目过低、过少。

1.3 人口老龄化愈发严重

人口结构的变化给我国劳动力带来了数量和结构的双重影响。根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，15-59岁劳动年龄人口为93727万人，比上年减少345万人，占总人口比重的69.2%，比上年末下降0.6个百分点（图1），劳动年龄人口在相当长时期里第一次出现了绝对下降。

在人口老龄化的背景下，越来越多年龄大的劳动者选择继续工作。年龄大的劳动者通常有一种或多种慢性病，高血压、慢性肺炎、心脏病、糖尿病、老年肥胖、癌症、神经错乱、肾脏以及肝脏的发病率进而提高。不过，从另一方面来看，年龄大的劳动者知识、经验和技能都很丰富，如果能对其职业安全和健康给予适当关注，他们也是用人单位的宝贵财富。

1.4 女性劳动参与率较高

2011年英国《经济学人》杂志指出，从1970年起，经济合作组织（OECD）国家中职业女性的平均比例已从48.1%升至64%，但同期中国有近70%的女性参与就业，职业女性的比例为全球最高。全国妇联、国家统计局发布的《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》终期统计监测报告也显示，2010年全国女性就业人员约为3.5亿，比2000年增加近2000万人，女性占全社会就业人员的比重保持在46%左右。

伴随越来越多的女性进入工作场所，鉴于职业女性特有的更年期、月经不调、妊娠、生育以及家庭环境等可能遇到的疾病和困难，出现了很多与男性劳动者不一样的职业安全卫生问题，如暴露于危险物质中，生物药剂，生殖健康，重体力劳动，工作场所的人机工程学设计，工作时间长等。又如纳米技术的兴起及长时间暴露在纳米物质中会对人的身体造成伤害，但是，对男性和女性造成的伤害程度却可能不同。

1.5 民营经济等非正规经济的增加

党的十八大报告指出“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护”。近年来，民营经济在国民经济中的比重不断提高，就业人数逐年迅速增加（图2）。

民营经济的最大优势在于提高效率，但其最大的缺陷也在于对效率的追求。对高利润的渴求决定了民营经济常常为实现成本最低、收益最大化，简化安全管理、减少劳动保护投入。随着非正规经济的增加，越来越多的劳动者从事非正规就业，在不稳定、不安全的工作环境中谋生。2002年，国际劳工大会“体面劳动与非正规经济的决议”就强调了这样一个事实：从事非正规经济的劳动者正面临着严峻的体面工作危机，工作环境既不安全也不健康。将职业安全卫生工作拓展到灵活就业以及非正规就业劳动者是未来面临的一大重要挑战。

1.6 工伤预防得到重视，试点工作稳步推进

2004年实施的《工伤保险条例》仅在第一条中提及“促进工伤预防”工作，2010年12月20日修订的《工伤保险条例》在第十二条中增加工伤保险基金可用于“工伤预防的宣传、培训等费用”的表述，并规定“工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法，由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定”。

此后，《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》指出，工伤保险事业要基本形成覆盖城乡所有用人单位和劳动者的工伤预防、工伤补偿、工伤康复相结合的制度体系。《社会保障“十二五”规划纲要》强调，加强工伤预防工作，深入推进以职业康复为重点的工伤康复工作，预防工伤和职业病的发生，努力让更多工伤职工重返工作岗位。

为探索建立工伤预防的工作模式，完善工伤预防的相关政策，2010年人力资源社会保障部发布《关于开展工伤预防试点工作有关问题的通知》，决定结合河南、广东和海南3省工伤预防工作实际，选择郑州、广州、海口等12个城市作为试点城市，开展为期2年的工伤预防试点工作。2013年4月22日人力资源社会保障部又发布《关于进一步做好工伤预防试点工作的通知》，决定在2009年初步试点的基础上，再选择一部分具备条件的城市在全国进行试点，并首次对工伤预防基金的提取比例（2%）和使用项目（宣传、培训及法律、法规规定的其他项目）进行了明确规定。

2 工伤预防机制创新的难点

2.1 现行管理体制下与安全生产的区分

根据《关于印发人力资源和社会保障部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国发[2008]11号），第十七条有关工伤保险司职责中指出“完善工伤预防、认定和康复政策”。而根据《关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]91号），国家安全生产监督管理总局承担拟订安全生产政策和规划，指导协调全国安全生产工作、承担国家安全生产综合监督管理责任，其有关安全生产及职业安全的职责多达17项。在其内设机构中，除了安全监督管理4个司外，还单独设立职业安全健康监督管理司。在2013年国家安全生产监督管理总局部门预算中，用于“资源勘探电力信息等事务（类）安全生产监管（款）”的预算为107822.48万元，占当年财政拨款预算的58.23%。无论是安全生产的培训还是宣传，在国家安监总局的预算中均有所体现。所以，在现行管理体制下，工伤预防工作的开展，难点不在工伤保险行政部门与安全生产监管部门的协同，而在于如何区分。深层次来看，则是财政资金与社会保险基金两种不同要求及性质的资金在使用中的区分。

2.2 工伤预防与康复协同推进

虽然构建预防、补偿、康复“三位一体”的工伤保险体系已为各方所接受，但是大多数的理解还局限于预防减少补偿和康复，康复也为降低补偿等三者间的互促关系。在工伤保险实践中，依然孤立的看待三者，预防还只是预防，如何真正实现预防、补偿、康复三者的协同推进仍是一个难点。

如《工伤保险条例》第十五条“视同工伤”情形的第一款“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的”，因其争议不断而饱受诟病。根据中国心律失常联盟最新的心脏性猝死流行病学调查结果显示，我国心脏猝死的发生率为41.84/10万，以13亿人口推算，我国每年发生心脏猝死的人数高达54.4万，居全球之首。据心内科专家介绍，发生猝死后的几分钟内，早按压、早除颤，是抢救成功的最佳时机。但由于国民普遍缺乏猝死急救知识和基本技能，心脏性猝死的抢救成功率极低，能够抢救过来的患者不足1%。在日本，工伤康复中的产业保健促进事业，通过产业保健咨询、研究和演习实施、信息提供、地区产业保健卫生、产业保健调查研究、中小企业保健活动补助、讲师和咨询员信息提供等措施，在劳动者过劳疾病的预防、促进雇员身心健康及职业女性健康管理方面发挥了积极的作用。

2.3 工伤预防与工伤保险费率的联动

长期以来谈到工伤预防，都会提到以行业差别费率及行业内浮动费率发挥工伤保险在预防上的经济杠杆作用。然而，目前我国仍在沿用2003年原劳动保障部《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发[2003]29号），粗放的将国民经济行业划分为3类，行业基准费率的浮动范围也局限于50%-150%。

过粗的行业划分及较窄的费率浮动，风险高、低企业体现在费率上并没有太大差别，保费差异不显著必然导致无法充分发挥工伤保险的经济杠杆作用。相比日本，其工伤保险行业差别费率划分细密，以2012年最新修订的劳灾保险费率表为例，全部产业被划分为9大类55个行业，最高行业费率为99‰（金属或非金属矿业或煤矿），最低行业为2.5‰（通信业、传媒业、新闻及出版业等）。当然，细密费率的制定需要多年的精准数据、高度信息化及精算技术作为支撑，这对《工伤保险条例》颁布才10年的中国来说，无疑是个不小的难题。

2.4 省级统筹的推进

《工伤保险条例》第十一条规定“工伤保险基金逐步实行省级统筹”。不过，目前工伤保险仍处在夯实市级统筹、各地分散管理阶段。地市统筹的现实往往带来一些问题，一是基金“跑、冒、滴、漏”，二是基金形不成规模效应，各地之间难以互济。很多地市反对提高统筹层次，是因为省级统筹意味着市际互济，工伤保险基金有结余的地市要把自己账上的钱拿去补贴有缺口的地市。不过，实现不了省级统筹，对于一些资源型城市来说，连年工伤保险基金的捉襟见肘乃至赤字，工伤保险待遇给付尚存危机，更不用说工伤预防及工伤康复工作的积极开展，这对于劳动者平等的工伤保险权益来说无疑是莫大的损害。

而之所以难以提高统筹层次，是因为现行社会保险制度隶属于1994年分税制改革“分灶吃饭”的财政体制，当时并未对中央和地方政府在社会保险事业上的责任划分做出清晰界定，形成“中央点菜、市长埋单”的体制，即中央政府制定社会保险缴存和给付费率水平，地方政府自己收支平衡。实现省级统筹，意味着省级政府负责收支平衡，牵涉到不同层级政府间财权的调整，其复杂程度可想而知。

当然，在继续推进省级统筹的过程中，有必要设计有约束机制的工伤保险制度，因为地市管理的时候，由于最终由其承担给付责任，所以地市总是想办法控制成本，但当省级统筹管理的时候，地市就有了扩大成本的动力。

3 工伤预防机制创新的思考

3.1 工伤预防的精确定位

在现行管理体制下，要实现工伤预防事业的持续发展，就必须在与安全生产监督管理部门协同的前提下，尽量发挥工伤保险作为社会保险险种，在职业安全卫生等预防工作中的特色。对工伤预防的精确定位，应更多强调预防工作的制度安排而非安全生产监督管理部门一直擅长的技术安排。如日本，虽然安全生产及工伤预防都是由厚生劳动省管理，除厚生劳动省劳动基准局外，日本仍设置了中央劳动灾害防止协会专司负责工伤预防工作，并在调查研究、宣传、教育、各种安全生产活动中发挥着积极作用。

3.2 注重试点经验的总结与推广

2010年开始的3省12城市的工伤预防试点，至今已经3年。试点积累了丰富的经验，但也存在种种不足。2013年新试点之前，有必要深入、系统的对此前3省12城市的工伤预防试点情况进行相应评估，并加以梳理、归纳，为即将开始的新试点提供一定的借鉴，尽量降低后来者的弯路。此外，新试点原则要求每个省份确定2个地市开展，在试点的过程中，有必要点面结合，与工伤预防的长期规划发展紧密结合，抓住某些典型试点地区，有的放矢的试点，上下联动，为今后试点经验的总结和推广提供最大的可能。

3.3 加强工伤预防科学研究

安全生产及职业卫生的科学研究，安全生产监督管理部门和卫生部门已经开展了几十年。但对于工伤预防制度的科学研究，在国内仍不多。鉴于工伤预防的定位，工伤预防的科学研究应更多服务于制度设计及制度安排，如工伤预防机构准入机制、标准体系、绩效评估体系等研究，可以直接为工伤预防工作提供决策依据，为工伤预防事业科学发展提供支撑。

3.4 与企业社会责任有机结合

企业社会责任（Corporate social responsibility，CSR），指企业在创造利润、对股东承担法律责任的同时，还要承担对员工、消费者、社区和环境的责任。企业的社会责任要求企业必须超越把利润作为唯一目标的传统理念，强调要在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、对环境、对社会的贡献。国务院参事任玉岭建议的我国企业的8个社会责任标准中，就包括保护职工健康、做好劳动保护。将工伤预防工作与当前愈发引起众多国内企业重视的企业社会责任有机结合起来，可以实现工伤保险管理部门、企业、劳动者及社会的多赢。

3.5 进一步扩大国际合作

2012年5月，国际劳工组织与中国政府、雇主和工会三方代表探讨了新的体面劳动国别计划（2012-2015年），其3个合作计划之一就是“改进社会保障体制并促进安全生产”。截至目前，中国政府已经批准了3个有关职业安全卫生的国际劳工公约：《第170号化学品公约》、《第167号建筑业安全和卫生公约》及《第155号职业安全和卫生公约》。在此基础上，工伤保险管理部门应积极参与国际组织有关工伤预防规则、标准的制定和修订，切实履行相应工伤预防义务。加大中国工伤预防法律法规与实践的对外宣传力度，为工伤预防的发展营造有利的外部环境。进一步在人员培训、项目合作和学术研究等领域拓宽对外交流合作渠道，借鉴工伤预防发达国家的先进技术和经验。

[1]赵永生,郝玉玲.日本工伤预防的发展与现状（下）[J].中国医疗保险.2012,47(8):57-60.

[2]李晓军.工伤预防的突破进展新思路[J].劳动保护.2011（7):12-14.

[3]黄晓鹏.企业社会责任：理论与中国实践[M].北京:社会科学文献出版社，2010.