我国农村中小学布局调整政策:历程与影响

张晓阳

（华东师范大学 教育学系，上海 200062）

自2001年开始，我国农村中小学布局结构经历了一场“运动式”变革，有意无意地朝着“小学进乡镇，中学进县城”的战略预期大踏步前进。据统计:“2000年到2010年，我国农村小学减少22.94万所，减少了52.1%；教学点减少11.1万个，减少了6成；农村初中减少1.06万所，减幅超过1/4。也就是说，平均每一天，就要消失63所小学、30个教学点、3所初中，几乎每过1小时，就要消失4所农村学校。”[1]即便在“校车事故”频发并引起全国反思的2011年，学校撤并数量依然在快速增加。这种大规模、快速度的学校布局结构调整在过去的中国，甚至世界范围内都是罕见的。而“大变革”的背后是毁誉参半、一度处于风头浪尖的国家自2001年始至2012年暂时中止的农村中小学布局调整政策。所以，客观记录这项“事关7亿多农民、1.27亿农村义务教育在校生、752万农村专任教师”[2]的政策历程，归纳总结政策实施的积极与消极影响是一件很有意义的工作。

一、农村中小学布局调整的政策历程

本文意义上的“农村中小学布局调整”，指的是自20世纪90年代末已经存在、2001年正式开始的一场对我国农村中小学重新布局的“教育改革”，特指我国为了优化农村教育资源配置，对农村教育资源进行整合，对临近的学校进行资源合并所采取的一系列措施。具体说来，就是大量撤并农村原有的中小学，使学生集中到小部分城镇学校，即民间所谓的“撤点并校”。同时，农村中小学布局调整政策不是一项单行、明确、具体的公共政策，而是涉及农村学校布局调整的一系列措施和相关政策的概括与统称，该政策大概经历了“酝酿——启动——调整——中止”四个阶段。

1.农村中小学布局调整的政策酝酿

1986年，我国颁布实施了《中华人民共和国义务教育法》，其中规定:“义务教育事业在国务院领导下，实行地方负责，分级管理。地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”基于此项规定，我国针对农村中小学进行了第一次成规模的布局调整，期间撤并了一批“麻雀学校”和“教学点”。然而，此后由于面对沉重的“扫盲”和“普九”任务，以“撤并学校”来提高教学质量并没有成为当时的教育工作重点。况且，当时计划生育政策处于初期阶段，国民生育观念的变迁也才刚刚开始，长期形成的这种人口负担并没能马上得到缓解，所以当时我国农村中小学要承担的生源数量非常之大。由此，1980年代后期到农村中小学布局调整开始以前，我国农村中小学校的数量事实上一直在增长，以适应人口以及生源压力[3]。在国家、社会各界的努力之下，“镇办初中，村办小学”的地方分管体制由此而生，甚至一些大的村落拥有自己的九年一贯制学校。在这个基础上，90年代中后期，我国基本完成了“扫盲”和“普及九年义务教育”的任务。

也正是在这个过程中，我国社会结构发生了深刻的转型。农村城镇化水平迅猛提高，计划生育政策和生育观念发生变迁，适龄儿童数量急剧减少；农村税费制度改革下，乡村学校办学经费持续紧张；农民在实现“有学上”的基础上，出现了“上好学”的强烈需要。这些都催促着地方政府和国家着手新一轮的农村学校布局调整。事实上，“从1998年起，大多数省份都陆续开展以‘并乡、并村、并校’和‘减人、减事、减支’为核心内容的乡镇机构改革”[4]。并且，在教育部1998年出台的《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》中已经明确提到了要“合理调整中小学校布局”。1999年颁布了《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，为加速农村地区教育的改革与发展，农村地区要优化自己的学校结构，合理地调整学校的布局结构，在注意适度的情况下，要采取集中办学的策略。

2001年，发布了《国务院关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》，在将农村教育财政与管理体制改为“以县为主”的同时，提出合理调整农村中小学校布局，以便在原来基础上优化我国农村的教育资源。因此，对于规模比较小的学校和零星的教学点，要根据当地的实际情况进行适度的撤并，从而提高农村办学效益。这对于财政吃紧的地方政府来说无疑是一个巨大的驱动力。因此，全国范围内的农村中小学布局调整政策呼之欲出。

2.农村中小学布局调整的政策启动

2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》得以颁布，其中规定，因地制宜调整农村义务教育学校布局，针对我国农村地区规模较小的小学和一些零星的教学点，各个地方要在学生方便就近入学条件下进行适度的合并，当然，在个别交通不便的地区仍然需保留一些必要的教学点，这样才能防止出现因为学校布局调整而造成的隐性辍学现象。这标志着我国农村新一轮大规模中小学布局调整政策的正式启动。可以看出，此政策启动之初，便考虑到了布局调整的一些基本标准，但是，当时没有给出具体的“督导条例”与“撤并程序”，导致出现了一系列本可避免的问题。2002年4月，国务院发布《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确规定地方要从实际出发，循序渐进地调整农村学校的布局结构，并且布局调整所在地的县级人民政府，要切实负责制订出适合本辖区的农村义务教育发展规划。但是随着农村税费改革试点的逐步扩大，县级财政的压力日增，大批撤并村小和教学点，优化教育投资效益成为许多地方政府的不二选择。

2003年6月，财政部发布《中小学布局调整专项资金管理办法》，中央财政为促进和引导全国基础教育事业的改革和发展，推动、支持和鼓励中小学布局调整，设立“中小学布局调整专项资金”，补助范围中提到要重点支持农村地区中小学。专项资金对于捉襟见肘的县级财政无疑是“雪中送炭”，更加快地方政府制定农村中小学布局调整规划。2004年，教育部、财政部发出《关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》，要求稳步推进农村学校布局结构调整工作，提高办学规模和效益，中央财政将视各地中小学布局调整工作的开展情况，给予适当的奖励和支持。

2005年，教育部通过了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，要求各地统一思想，把推进义务教育均衡发展摆上重要位置，积极采取措施，逐步缩小学校发展中的差距。“义务教育均衡发展”成为继“双基”之后的全新战略目标。面对区域、城乡、校际，尤其是城乡之间的巨大差距，许多地区对农村学校，尤其是农村薄弱学校进行大规模撤并，并把其作为“促进义务教育均衡发展”的重要措施。

3.农村中小学布局调整的政策调整

在2001～2005年农村学校布局调整的过程中，有些地区采取“一刀切”的方式，盲目撤并农村中小学，以致各种问题相继暴露出来，其中最主要的便是造成很多地区学生“上学难，上学远”现象的发生。“从2006年起，农村学校布局调整带来的系列问题已经引起了中央和教育部的重视，并先后发出通知、意见、工作要点等，对此进行有意识的政策纠偏。”[5]

2006年，教育部先后发出《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题有关事项的通知》和《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》。指出要对本地区的实际情况进行细致统计与分析，“避免因决策的失误、工作简单化和‘一刀切’造成新的学生上学远的问题发生”。同时，又一次严令各地方教育部门在切实做到因地制宜、合理撤并农村中小学的同时，要保留一些必要的小学和教学点，不能因为学校布局调整出现一些隐性辍学现象。这说明，2006年国家对农村中小学布局调整政策进行了反思，试图对其进行完善，但强大的撤并惯性依然促使农村中小学不断消失。

“2007年，就部分网友反映布局调整导致部分学生上学难的问题，教育部在回复中要求……在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点，防止因过度调整造成学生失学、辍学和上学难问题。这被舆论解读为，国家在叫停‘强行撤并’。”[6]由此，虽然没有正式宣布，农村学校布局调整逐渐进入了中止阶段。

4.农村中小学布局调整的政策中止

2010年，教育部颁发《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》，要求地方各级教育行政部门在调整中小学布局时，“对条件尚不成熟的农村地区，要‘暂缓’实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并”。2011年，甘肃校车事件，使社会对于这项政策的反思达到一个高潮，温家宝总理在国务院常务会议以及在各地调研教育状况时，多次对规范农村义务教育学校布局调整提出意见要求。

2012年4月，为减轻农村学生上下学的交通风险，国务院签发了《校车安全管理条例》。7月，教育部出台《规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿）》，明确要求:“各地要根据实际条件合理确定学校覆盖范围，一般应使学生每天上学单程步行时间不超过40分钟；具备公共交通或校车服务条件的，学生每天上学单程乘车时间应不超过40分钟。”8月，国务院下发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，要求合理确定县域内教学点、村小、中心小学、初中学校布局，以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例。严格规范农村义务教育学校撤并程序，已经撤并的学校或教学点，确有必要的应重新规划，按程序予以恢复。

同年9月，国务院出台了正式的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校”，“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并”，“已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划，按程序予以恢复”。至此，自2001年始，持续了10余年的农村学校布局调整，即“撤点并校”政策“暂时”落下帷幕，宣告中止。

二、农村中小学布局调整的政策影响

新世纪以来，这场大规模的学校布局调整给农村基础教育带来了深远的影响。作为一项公共政策，发挥其导向作用十分重要，因为它能为各种客观与主观因素所促发的行为提供合法依据，而这种合法依据又会放大种种自发行为，由此带来的正面与负面冲击力都是无比巨大的。

1.农村中小学布局调整的积极影响

从1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，到2001年政府正式宣布实现“双基”的战略任务，我国基本形成的是“村村办小学，乡乡办初中”的布局形态。自2001年开始的这场农村学校布局调整改革，虽然存在种种问题，但是不能否认其所取得的一系列积极成效。

（1）提高了教育城镇化与农村城镇化水平

我国农村的快速城镇化是促发教育城镇化的重要因素，但是教育城镇化反过来又会加快农村城镇化的水平。农村城镇化是国家现代化的重要趋势和标志。2011年末，我国城镇人口占总人口比重达到了51.27%，首次超过了农村人口。这标志着我国从此进入以城市社会为主的新的发展阶段。我国人口规模巨大，所以在城镇化上与发达国家还有很大的差距，但差距就是潜力。农村城镇化是一个复杂的工程，必须有效地引导相关产业进行合理的布局调整，以促使农村人口实现城镇化转移，而农村教育布局调整所带来的教育城镇化无疑是农村城镇化的一个重要动力。

根据“推拉理论”也可以解释农村中小学布局调整，对于教育城镇化以及农村城镇化的影响。“人口迁徙的目的是为了改善生活条件，由此，流入地的那些使移民改善生活条件的因素就成为拉力，而流出地的那些不利的社会经济条件就成为推力。人口迁徙的发生就是因为流出地的推力和流入地的拉力两种强力造成的。”[7]无论是“学生流”导致的父母陪读甚至举家搬迁，还是主动追求优质教育资源所导致的教育移民，都是教育城镇化带动农村城镇化的重要表现。新世纪以来的农村中小学布局调整无疑会促使教育资源的城镇化集聚，而教育资源的城镇化集聚，无疑会在客观上“推拉”农村的城镇化，虽然在这个过程中伴随着许多有待解决的困难与问题。

（2）促进了教育资源的优化配置

实现教育资源的合理配置本来就是农村中小学布局调整的重要目标。资源的优化配置是指在原来资源总量的基础上，实现学校硬件和软件质量的提升。而教育资源的硬件指的是学校的基础设施建设，软件指的就是师资队伍建设。首先是学校基础设施建设。通过农村学校布局调整，大部分农村地区新布点的学校在硬件设施上都有所提高。通过撤并一大批薄弱的“麻雀学校”，地方会节省下一大批教育资金，可以直接用来改善新学校的办学条件，更新教学设备。在这个过程中，可以把撤并学校的很多可以移动资源即动产，向乡镇或者其他村落中心学校进行靠拢集中。与此同时，通过撤并学校可以让部分资质较差的教师下岗，从而节约部分的教育财政支出，统筹这些财政资源又可以吸引更好的师资[8]。其次是师资队伍建设。师资是教育资源中最为宝贵的财富。但是农村很多中小学存在严重的师资问题，这主要表现在两个方面:一是师资紧缺，很多偏远地区学校只有一两个教师，导致这些教师同时教授许多自己力有不逮的课程；二是师资结构不合理，很多学校语文、数学教师比较富裕，但是严重缺乏英语、美术、体育教师，所以出现大量的非专业教师代课或者直接取消某科目的现象。通过学校布局调整，有效合理地优化了师资队伍，解决了师资存在的两大难题[9]。可见，农村学校布局调整对于师资的优化配置十分重要。

（3）形成了集中办学的规模效益

农村学校布局调整不仅可以促进教育资源的优化配置，而且有利于形成规模办学的效益。通过撤并部分规模较小、教学条件相对落后的村小和教学点，使农村学校的校均规模扩大，从而对教育资源进行重新整合，形成农村中小学校的规模效益。只有学校达到一定的规模，才能更加充分地集中和利用各种教育资源”。

（4）推动了区域教育的均衡发展

2001年，我国政府正式宣布实现了“双基”任务之后，“义务教育均衡发展”便成为我国基础教育发展的新目标。义务教育均衡指的是义务教育在教育机构、教育群体、教育区域之间，公平地配置教育资源，以达到教育需求与教育供给的相对均衡。在农村学校布局调整之后，一些基础设施较好、教学质量较高的农村中心校，由于投入加大、资源集中，使其办学条件在当地农村学校处于一流水平，农村学龄儿童可就近接受高质量、高水平的教育，从长远来看，对缩小区域内、城乡之间的教育差距，对推进区域内、城乡间的教育均衡起到了积极作用。

2.农村中小学布局调整的消极影响

2012年9月，国务院《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》中提出:“在完成农村义务教育学校布局专项规划备案之前，暂停农村义务教育学校撤并。”“叫停”的原因就是在布局调整过程中，很多地区存在“一刀切”和“盲目撤并”的现象，从而给农村基础教育造成了许多消极影响，并且涉及对象众多，尤其是农村学生、学校以及家庭。

（1）布局调整对于学生的消极影响

根据华中师范大学课题组2008年对中西部6省区农村中小学的调研，“收集针对各类人员的问卷共109 598份，结果显示，74.0%的行政人员、77.5%的学校校长、70.5%的学校中层干部、69.8%的教师和62.1%的教辅人员认为，学生上学路程太远是当地农村中小学布局调整后存在的最主要问题”[10]。学生“上学远”本身就是一个问题，但因为“上学远”导致的问题更多。

首先是安全问题。以交通安全为例，“因为增加了上学距离，所以交通工具迫在眉睫。上海一家评估机构曾按美国校车案例测算，中国专用校车需求空间约为80万～100万辆；按单个省需求量推导，全国专用校车需求量大约为70万辆左右。而现实情况是，中国在校中小学生约2.33亿人，保守按1.5亿中小学生计算，当前符合标准的专用校车仅为1万辆左右，学生千人保有量仅为0.12辆”[11]。结果是儿童上下学路上的事故频发，迫使国家出台了《校车安全管理条例》。另外，远离家庭的寄宿生活也让学生缺乏来自父母的情感关怀，心理问题日益增多。具体表现为有些学生产生厌学情绪，早恋现象比较普遍，学生打架斗殴现象时有发生。其次是辍学率。河北省教育厅巡视员韩清林透露:“从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99%，到2011年辍学生已经达到88.3万人，辍学率8.8%，这与1997年、1998年、1999年的辍学水平大体相当。”[12]大规模地持续不断地撤并教学点不仅使大量的小学低年级孩子辍学，更为可怕的是还会使大量的儿童不能入学，每年可能产生新文盲上百万。30年普及九年义务教育的辉煌成就大打折扣。农村学校布局调整的初衷是提高农村教育质量，但是如果导致大量学生辍学那就违背初衷，得不偿失了。

（2）布局调整对于学校的消极影响

农村中小学布局调整的本意是通过合理的撤并，提高中心学校的办学质量。但是，由于部分地方政府不顾实际情况，盲目撤并，导致出现各种问题，学校的教育质量也就难以保障。具体表现有三点:一是班额严重超标。通过撤并大批的村小和教学点，学生大量集中在一些城镇或中心学校，但城镇学校或中心学校的扩建或新建往往跟不上撤并的速度，导致学校班额严重超标，教学设备也因此显得捉襟见肘。许多撤并后的学生在超大班额下，学习成绩反而出现下降。二是教师工作任务繁重，自身素质无法得到提高。“撤点并校”后，班额的陡增不仅加重了教师的教育教学工作负担，同时也加大了教师的身心压力。三是大部分学校寄宿条件差，配套设施滞后，管理比较混乱。大部分农村学校的学生宿舍不附带卫生间和浴室，有的农村学校学生住的是大通铺，许多学校无力配备合格食堂。大多数学校专职管理人员偏少，由班主任和科任教师来兼职担任学生的住宿管理工作，他们缺乏必要的培训和经验，住宿管理比较混乱，存在一定的安全隐患[13]。

（3）布局调整对于家庭的消极影响

目前，一些地方不合理的“撤点并校”，与广大农民子女接受优质教育的愿望形成了鲜明的对比，使这些地区的农民家庭对农村中小学布局调整产生了怀疑、不满，导致当地干群关系紧张。具体影响为:一是家庭教育成本增加，经济负担加重。因为不合理的“撤点并校”，离学校相对较近的农村家长只能让孩子搭车上学，离学校较远的学生不得不寄宿在学校，这都使原来就不宽裕的家庭经济情况更加拮据，尤其是农村多子女家庭的教育开支骤增，极大地增加了经济负担。二是“陪读”现象普遍存在。中小学生的安全意识和自我保护能力都相对欠缺，出于对孩子的安全考虑，很多父母不得不背井离乡，陪同孩子到中心学校所在地租房陪孩子读书，这种“陪读”现象在一些偏远山区比较突出。这样的家庭一般是男主人在外面打工，而母亲则在学校所在地陪孩子就读，这些都对农村家庭造成了极大的困扰。

[1]齐国艳.21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评价报告》[N].社会科学报，2012-12-11（3）.

[2]邬志辉，史宁中.农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J].教育研究，2011，（7）:22-30.

[3]王晓慧.农村中小学布局调整的三个问题[J].长春市委党校学报，2011，（1）:28-31.

[4]崔多立.应重新评估农村“撤点并校”的实效[J].教育探索，2012，（3）:86-87.

[5]胡 荣.农村学校布局调整的政策过程[J].生活教育，2013，（1）:16-19.

[6]王宏旺.农村中小学“撤点并校”的八年之痛[EB/OL].http://news.ifeng.com/society/5/200904/0402_2579_1088958_3.shtml，2009-04-02.

[7]胡俊生.农村教育城镇化:动因，目标及策略探讨[J].教育研究，2010，（2）:89-93.

[8]郭清扬.我国农村中小学布局调整的具体成效[J].教育与经济，2007，（2）:45-49.

[9]范先佐.农村学校布局调整与教育的均衡发展[J].教育发展研究，2008，（7）:55-60.

[10]范先佐，郭清扬.我国农村中小学布局调整的成效、问题及对策[J].教育研究，2009，（1）:31-38.

[11]申银万国.国内校车需求存在大量缺口[N].东方早报，2011-11-22（A26）.

[12]庄庆鸿，刘 丹.十年“中国式撤点并校”，农村教育出路何在[N].中国青年报，2013-01-04（3）.

[13]储卫中，张玉慧.农村义务教育“撤点并校”负面影响分析[J].教学与管理，2012，（3）:10-12.