高校问责制的国际比较及对我国高校评价模式改革的启示

李 芳，袁连生

（北京师范大学 经济与工商管理学院，北京 100875）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）中明确提出要建立现代大学制度，改革高校评价模式，可见政府和民众对学校教育问责（accountability）的力度不断加大。问责的实质就是监督和评估高校的资源利用情况，促进其不断提高办学质量，提高综合竞争能力，从而保持良性循环的发展。而客观真实的评价结果是开展有效问责的前提和基础。“从本质上来说，评价是一种价值判断的活动，是对客体满足主体需要程度的判断。教育评价是对教育活动满足社会与个体需要的程度做出判断的活动，是对教育活动现实的（已经取得的）或潜在的（还未取得，但有可能取得的）价值做出判断，以期达到教育价值增值的过程。”［1］因此，要切实施行高校问责制，正确判断高等教育的价值，优化教育资源配置，实现教育价值增值，就必须对高校进行科学、全面的评价。

一、研究缘起：《纲要》对中国高校评价模式的新要求

2010年，中共中央制定并颁布的《纲要》为我国教育事业提出了全面、清晰的发展要求，在对高等教育的论述中明确要求建立现代大学制度，多次提到要对高校评估模式进行改革。例如：在第七章第十九条关于“提高人才培养质量”的表述中，要求“健全教学质量保障体系，改进高校教学评估”；在第十三章第四十条“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构”中提出，要“推进专业评价。鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。建立高等学校质量年度报告发布制度”［2］；在第十五章第四十七条“转变政府教育管理职能”中提出“整合国家教育质量监测评估机构及资源，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。加强教育监督检查，完善教育问责机制”［2］；第十八章第五十八条“加强经费管理”中要求“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评”［2］。以上章节条款从不同的角度对我国大学评价模式提出了明晰的要求。同时也意味着建立、健全科学有效的高校评价模式是构建现代大学制度不容忽视和或缺的重要内容。因此，改革我国大学评价模式，建立并完善高等教育问责制已成为当务之急，必须尽快着手，全面推进。

二、我国高等教育问责制的实施现状

我国的高等教育问责制与国外相比，起步较晚。从1993年开始，教育部组织对我国自1976年以来建立的以本科人才培养为主的普通高等院校进行了合格评估；从1995年开始，对“211”高校开展优秀评估；1999年和2001年，教育部又先后对处于这两类之间的26所其他高校开展随机性水平评估。2002年6月，教育部高教司函［2002］152号文件将这3种评估统称为“高等学校本科教学工作水平评估”。

为进一步推动高等教育教学水平和人才培养质量的提高，教育部于2003年制定并公布了《2003～2007年教育振兴行动计划》。《行动计划》提出要健全高等学校教学质量保障体系，建立高等学校教学质量评估和咨询机构。2003年11月教育部高教司［2003］9号文件明确提出：从2003年起，建立五年一轮的普通高等学校评估制度。同时，为了让社会各界更加全面了解我国高等学校教育教学和人才培养工作，决定实施高校教学动态数据采集和发布制度。

由以上实施路线可以看出，我国目前现行的高等教育问责制主要以对教学水平进行评估的方式呈现，以政府为问责主体，高校为对象，问责内容涉及高校教育教学水平及人才培养质量的多个方面，同时规定把评估结果作为对高校进行奖惩的依据。不难看出，我国教学评估的目的、要素、结果运用及奖惩措施共同构成了问责制所必需的权威性、惩罚性、外在性、强制性和高利害性，其实质就是一种对高校的问责。

高校评估工作的开展对推动我国高等院校转变办学理念，明确指导思想和办学思路起到了积极的作用；同时促进了高校加大教学投入，优化办学条件，规范教学管理，强化师资队伍和专业、课程建设，对提升高校本科教学水平和提高人才培养质量产生了比较明显的影响。

随着评估的进行，评估中存在的一些问题也逐渐在人们的视野中显现出来。

一是行政主导，一体审评。我国2004年成立教育部高等教育教学评估中心作为教育部主管评估工作的职能部门，直接组织实施本轮大学评估。对全国所有高校按照统一评估标准，安排时间批次，调派评估专家，进行一体化的检查评估，最后统一由教育部评估中心发布结论。这种方式是典型的行政主导、集中统一的评估模式。

二是评价标准缺乏分类指导。用同一套指标体系对全国不同类型、不同层次、不同地区和不同隶属关系的高校进行评估，违背了“分类评价、分类指导”的基本评价原则。众所周知，我国的高校分布在不同的学科领域和地区，具有不同的隶属关系，其目标定位、社会职能和服务行业等都有所不同，简单用一套指标体系来衡量和评价所有的高校，对可能导致的“千校一面”结局有不可推卸的责任。

三是突击应付，缺乏长效机制。有些高校在平时的管理中缺乏制度性和规范性，为吻合指标要求而在评估前突击造假，这种行为既增加了师生的额外负担，也造成了恶劣的社会影响。同时由于评估缺乏长效机制，使得有些学校在评估后不能固化应对评估所建立的制度和规范，导致大量“一次性”材料的产生，造成资源的极大浪费。

除此以外，评估中只看表面的数据忽略内在隐患，只看量化指标忽略系统分析，只看评估结果忽略持续发展，只看校方数据忽略学生满意等。这些问题都引来了社会舆论和专家学者的热议，并引起了国家教育主管部门的重视。据此，笔者认为我国应充分理解《纲要》精神，借鉴他国经验，建立一种更加完善的评价模式。

三、教育发达国家高校问责制的特点

国外对于高校的监管常常使用问责制，其问责制的基础来自于主管机构、同行、学生等多方面评价。高等教育问责制最先在英国出现并在美国、巴西、荷兰等国家得到快速发展，这些国家的问责制对我国高校评价模式的改革提供了很多值得借鉴的研究成果。

高等教育问责制于20世纪60年代兴起于英国，伴随着相关利益主体对大学资金利用效益的关注，在20世纪80年代得到进一步强化。当时正在进行的一系列高等教育改革，特别是高等教育拨款机构的改革直接促进了问责制度的实行。英国高等教育问责主体众多，问责所涉及的领域也十分广泛，主要集中在财政、教育政策、经济政策、社会政策、政治和国际政策6个方面，多主体的共同参与和监管使得高校的资金利用效率得到了明显的提高，问责制也由此得到了民众比较充分的肯定。

但是英国高校问责制也产生一些不利的影响。主要表现在以下几个方面：要求教育机构反复提交报告书，浪费了不必要的时间和精力；问责时间安排得不够恰当；缺乏后续指导使问责变成了检查；问责主体对教育模式的假设没有考虑到高等教育机构的多样性与进步性，导致报表的认定模式与高校运行模式不一致；高等教育机构不明白索要数据的正当性和目的，而且也很少得到反馈，使得有些问责流于形式，达不到预期的目标。

美国高等教育问责制主要包括审查高校的课程和教学质量、研究与学术质量、教师和学生质量以及学校组织结构的管理质量。其中值得一提的是在对学生质量的考查中更看重学生的综合素质和发展潜能，对学生进行多水平的评估，而不是仅仅考查学生的课业成绩。问责制在美国的实施主要是依靠高校内部的审查和评估。所有高校都建立了5年到7年就要对教学和研究进行周期性内部评估的体制，这是高校内部质量保障体系的主要组成部分，在高等教育评估中有着重要的地位。美国的这种内部问责制重视高校的自我学习与内部改革，使高校能更加认识到自身的优势和劣势，从而做到扬长避短，不断完善和改进。同时，美国的高等教育问责制关注高校的教学质量，重视师生的共同参与，把对教师的教学评价与教师的任命和晋升挂钩，使教师在进行科研的同时注重教学，但需要强化的是外部监督在问责制度中的作用。

1996年巴西教育部开创了国家课程考试（National Exam of Courses，后均用NEC简称），NEC是一年一度的对于每一名不同专业的大四学生强制性参加的考试。对于每一门学科来说，所有大学都要根据他们的学生在一年一度的强制性考试NEC上的成绩被划分到指定的等级，排名由A到E。之后所有的等级都会由教育部向社会公开并通过媒体广而告之，众多大学也会因此而得到奖惩；同时也为申请人提供了该校教学质量的信息。

NEC的实质就是一种问责制，根据院校的表现对其进行奖惩。取得好成绩的院校将被允许招收更多的学生而那些成绩糟糕的院校会暂时禁止吸纳新的学生。因此，NEC被认为是主要的一项强制性信息披露政策。

荷兰的高等教育问责制确立于20世纪80年代，90年代由国家控制转变为国家监督，在西欧国家具有一定的代表性。其问责制主要采取评估的形式，通过专家小组实地访问并撰写报告、学校自我评估、同行小组评估等方式形成最终评估报告，该报告指出所存在的问题并提出建议，并向公众公布。荷兰对高等教育的问责主要集中在教学和科研两个领域。特别值得关注的是除了政府这一决定因素之外，市场和院校因素也在荷兰的高等教育问责制度中发挥了非常重要的作用，这3种因素的共同作用使得荷兰的高等教育在高校自治与绩效责任、政府干预与市场调节之间找到了较好的平衡。

四、对我国高校评价模式改革的借鉴和启示

他山之石，可以攻玉。上文提到的4个国家在开展高校问责的过程中各具特色，例如英国引入多个问责主体参与问责，美国的周期性内部评估，巴西利用考试量化结果，荷兰由政府、市场和高校三者共同制衡。如何在总结和借鉴其他国家高校问责制特点的基础上，改革我国的高校评价模式值得每位教育工作者和学者深入思考。如同企业年度报告制度对上市公司、投资者和监管机构的意义一样，要想构建有中国特色的现代大学制度，完善高校问责制，就一定要以真实、客观的评价结果为依据，以科学、可行的评价方式为前提，推动高校评价模式的改革。

1．评价机构独立化

如上文提到的以荷兰为代表的许多西欧国家，就由独立于政府的中介性评估组织和研究机构来实施，评估结果主要为参评机构改进教学方式、促进学生学习成长之用。评估机构与参评院校是合作关系，评估机构在评估过程中充当的是咨询顾问的角色，相对参评对象而言，管理上不存在隶属关系，对参评院校并不具有强制性压力，政府不直接参与整个评估过程［3］。评估结果的优劣不会强行影响到学校后期的办学。这种评估方式使得评估中介在评估过程中能够最大限度地避免受到政府和教育界等因素的影响，所做的评估结论在信度上更具可靠性。全国政协委员、暨南大学副校长周天鸿也曾建议以独立的社会力量进行可量化的数据目标评估，提议聘请独立的会计事务所对硬性指标和社会影响力等进行评估，降低教育评估专家的工作量，同时提高评估真实性。

建立一个更科学、更合理、更公正的独立评估机构，既需要在实践中探索和完善，也需要理论界给予更多的关注与支持。只有一个值得信赖的评估机构，才会有可靠的评估结论。教育改革，尤其是大规模教育改革，需要有相应的舆论支持。迄今为止，我们还未发现有哪一项教育改革是在缺少舆论支持的情况下取得成功的［4］。因此，社会的舆论支持对于我国建立和推行真正的高等教育问责制有着不可忽视的作用。

2．评价指标差异化

对高校进行分类评估既是国际惯例，也是评估科学化的要求。我国高校不论所处地区、学科类型、隶属关系还是在面向定位等方面都存在很大差异，但目前仍然没有科学而又权威的分类标准，因此必须制定差异化的评价指标。唯有如此，才能做到分类评价，有效指导。北京师范大学钟秉林校长曾经提出，加强分类指导，即分类制定评估的标准、指标体系和相应的评估方式。如基于人才培养的分类方法，分为高水平的、一般的以及新建的，应用不同标准，进行不同性质的评估，等等［5］。又比如，根据面向定位的差异，对面向国际办学的高校采用与国际对接的指标体系，便于留学生在择校时进行国际比较，从而吸引国际留学生；对于立足国内办学的高校则可以考虑与其服务行业对接的指标体系，便于强化服务职能，提高行业贡献度；同样，对于教育部直属和地方所属的高校也可以分别从中央财政支持的增长性和地方财政的充足性等方面进行区分；对存在导向差异的高校分别从社会声誉、学生满意度、行业贡献度、创新能力等方面体现差别。

3．评价过程动态化

不少学者抱怨在我国已经结束的最近一轮教学水平评估中存在着临时应付甚至造假的情况，这与评估工作的突击性是分不开的。为了把质量和效率意识固化，应该以动态评估来逐渐代替面板评估。如同美国所有高校实施的内部质量保障体系一样，建立周期性的内部评估体制，对教学过程进行动态评价。建立完整的数据库和电子档案，并通过报表、调研、走访等多种方式进行数据更新；同时，评价机构可随时调阅和分析，并形成时点评价报告，实现实时评价，动态掌握。

4．评价结果等级化

可以参照巴西的划分等级方式，在高校评估的结果中引入评级制度。特别需要注意的是，对评价指标中的子项目，例如学生满意度、资产负债率等财务指标、捐赠资金的项目设计等内容都进行等级评定。这样可以为不同的使用者提供全面的信息服务，为各方决策提供依据。例如很多捐资助学者都非常需要了解学校的资金运用状况和捐助资金的项目设计等情况，以便做出更加符合个人意愿的捐助决策。子项指标的全面评级，可以满足不同观测角度的需要。

5．评价报告公开化

在建立的评估指标数据库中，至少指标构成和评级结果应该面向社会开放，并定期更新公布，这样有助于社会监督。同时，也可为政府决策者提供依据，也可为学者进行理论研究提供参考。

我国高校问责工作起步较晚，再加上独立、公正、完善的大学评价模式对构建现代大学制度具有重要的基础性作用，因此，我们必须尽快建立具有科学性和可行性的高校评价模式，切实把《纲要》要求落到实处，以推进我国高等教育的持续、健康发展。

［1］刘 莉.大学排行对大学发展的价值分析［J］.科学学与科学技术管理，2004，（1）：56-58.

［2］教育部门户网站.国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020 年）［EB/OL］.http：//www.moe.edu.cn/publi cfiles/business/htmlfiles/moe/moe_838/201008/93704.html，2010-07-29.

［3］吴丽华.以学生学习成效为主的美国高校评估模式之借鉴［J］.教育探索，2009，（5）：136-137.

［4］吴康宁.反思我国教育改革的舆论支持［J］.湖南师范大学教育科学学报，2012，（2）：5-9.

［5］龙宗智.高校本科教学水平评估反思［J］.四川大学学报（哲学社会科学版），2009，（1）：5-11.