机遇与挑战：新疆在向西开放战略中的SWOT分析

徐海燕

（中国社科院政治学研究所，北京 100028）

一、新疆是向西开放战略的桥头堡

改革开放以来，对外开放在中国首先由东部沿海起航，继而实施沿江、沿边开放，逐步形成了陆海统筹的全方位对外开放格局。虽然我国早在12年前就开启了西部大开发的历程，西部地区开放程度不断扩大，开放水平不断提高，但是从总体来看，西部的开放水平仍然落后于东部，落后于沿海地区。鉴于我国对外开放总体上呈现出“东强西弱、海强边弱”的状况。在新形势下，深入参与世界分工与合作、保持经济社会持续健康稳定发展的现实选择，是完善我国全方位对外开放格局的战略举措。这是推动新时期我国形成“陆上开放”与“海上开放”并重新格局的有力举措。

特别是在当前金融危机下，西部开放战略是中国经济升级的重点。国际金融危机和欧洲主权债务危机的爆发及其影响，抑制了美欧日等发达国家的经济增长和市场扩大，东部的发展亟需走出低谷。为此，大力实施向西开放，有利于促进生产要素向西流动和聚集，加快改善西部地区发展环境，推动西部地区经济社会又好又快发展，形成西部大开发与西部大开放相互促进的良好局面。

综上所述，向西开放就是要发挥整个国家的综合优势，以西部地区为前沿和桥头堡，面向与我国陆路接壤的中亚、南亚、西亚等国家和地区的交流与合作。据此，西部开放战略中要有一个强有力的功能区统领，这个统领区就是新疆。

新疆是中国能源资源战略基地，是西部地区经济增长的重要支点，是中国向西开放的重要门户，是中国西北的战略屏障，在全国发展和稳定大局中具有特殊重要的战略地位。早在2007年国务院下发的《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》［1］268中就对新疆在向西开放中应发挥的作用提出了厚望，提出要把新疆建设成中国向西出口商品加工基地和中转集散地、进口能源和紧缺矿产资源的国际大通道、中国开拓国际市场的“新亚欧大陆桥”以及区域性国际商贸中心。而2010年，随着中央新疆工作座谈会的召开，新疆的战略地位稳步提升，发挥我国向西开放的桥头堡作用日益明显。

二、向西开放战略中的“新疆优势”

向东开放是为了获取我国发展不可或缺的资金、市场和技术，向西开放与向东开放不同，是为了更好地获取我国经济社会发展必不可少的油气、矿产资源，与周边及有关国家优势互补，共同发展。为此，新疆在国家向西开放战略中具有以下优势。

（一）地缘优势

新疆地处中国的西北边陲，疆域面积占陆地领土总面积的1／6，具有其他省份无可比拟的对外开放地缘优势。整个西部地区共与周边14个国家和地区接壤，新疆就占10个。

不仅如此，新疆地处上合组织成员国与观察员国的核心位置，距中亚中心城市、中心市场阿拉木图378公里，距哈萨克斯坦最近的城市雅尔肯特仅35公里。新疆与上合组织成员国的3个中亚国家接壤，是中国与中亚国家接壤最多的地区。特别值得一提的是，新疆与中亚的哈萨克斯坦共和国有3000多公里的边界线，是中哈两国贸易往来的主要中转站。在一定程度上，承载着睦邻友好文化交流、实现中哈两国合作共赢的希望。当前，新疆在中国与哈萨克斯坦双边交流中正发挥着重要作用。正如在2012年12月8日中国和哈萨克斯坦合作委员会第六次会议［2］指出的那样，当前，中国已成为哈萨克斯坦第二大贸易伙伴、第二大进口国和最大出口市场。双方在原油管道建设、天然气管道建设、天然铀开发和贸易合作方面稳步推进。在此，新疆发挥着极其重要的作用。

这意味着，新疆作为国际中转枢纽，与周边国家地区建立互通有无的战略合作伙伴关系，具有优势地位。

（二）基础设施的保障

从向西开放的重点来看，基础设施的互联互通是向西开放的重要前提和基本保障。为配合向西开放的战略，新疆基础设施正在以下几个方面不断优化：

1.区域内道路交通设施建设步伐加快

当前，中国中央和新疆地方两级政府加快了国际道路运输通道的建设。目前初步形成以乌鲁木齐市为中心，以南北疆中心城市和边境口岸为依托，向周边及中亚国家辐射的多层次、全方位的过境运输网络。其中，“十一五”期间，中国中央政府和中国新疆地方财政共同投资23亿元，改进中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦相连的802公里口岸公路［3］。“十二五”期间，新疆又投入了1200亿元，规划新建改建公路里程7.5万公里，使交通运输条件得到全面改善。特别是建设乌鲁木齐、伊宁（霍尔果斯）、喀什、哈密、库尔勒、石河子、奎屯七大国家级公路运输枢纽，4条东联内地和8条西出中亚、南亚的国际通道正在建设和完善。把新疆西部的霍尔果斯、巴克图等口岸与全国高速公路网相连，实现首次让新疆的高速公路联网西南地区。［4］

2.口岸基础设施建设加快，口岸管理效率逐步提高

目前，国务院批准了新疆17个开放口岸。其中，航空口岸2个（乌鲁木齐航空口岸、喀什航空口岸），陆地边境口岸15个（与蒙古的边境口岸4个，与哈萨克斯坦相邻的边境口岸7个，与吉尔吉斯斯坦相邻的边境口岸2个，与巴基斯坦相邻的边境口岸1个，与塔吉克斯坦相邻的边境口岸1个）。中国新疆从2004年起启动了以“电子口岸”为核心的口岸信息化建设，并在主要口岸试点“大通关”制度，全面改革作业流程，简化手续，提高了进出口货物的通关能力，降低了外贸企业通关成本，提高口岸管理的工作效率。

随着口岸建设的加快，地处西部边陲的新疆，已变成通往中亚、西亚、南亚、欧洲的重要门户，为新疆实现跨越式发展和长治久安，构筑起了坚实的基础。

3.经济开发区建设成为新疆向西开放的重要窗口

2013年5月，《喀什经济开发区总体发展规划》、《霍尔果斯经济开发区总体发展规划》获得国家批复［5］，明确了 “把喀什、霍尔果斯经济开发区建设成为我国向西开放的重要窗口、推动新疆跨越式发展新的经济增长点”两大战略定位，加快推进经济开发区建设。在两个经济开发区总体发展规划中，进一步明确了财政扶持、税收优惠、基础建设、金融保险、海关边检等一系列政策。

（三）产业优势

沿海开放主要是通过引进外资与先进技术，扩大出口和吸收外汇能力来发展经济；向西开放则更主要的是依托我国经济、产业、科技、人才等方面的综合优势，拓展与亚欧国家的合作空间，推动新兴市场与发展中国家合作不断迈上新台阶。因此，产业合作是推动贸易与投资合作可持续发展的重要支撑。

新疆地区与向西开放国家发展阶段相近，产业结构既有交叉也有互补，产业合作具有广阔空间，在实现双边互利互惠、共同发展方面，具有较强的比较优势。特别与周边自然资源禀赋较为丰富的国家合作，在能源与技术、原材料工业、装备制造业和农业、服务业等领域更加有利于整合、延长产业链条，推进国家整体产业结构转型升级。

上述表明，新疆独特的区位优势和国家给予的各项政策支持，使得新疆的向西开放中发挥的作用日益明显，这对进一步推动形成“陆上开放”与“海上开放”并重的对外开放新格局具有重要意义。

三、新疆在向西战略中面临的挑战

当前，向西开放战略有着难得的历史机遇和良好开端，新疆应紧跟战略、紧抓趋势，积极践行国家向西开放战略，为西部地区持续稳定发展发挥作用。据此，新疆要创新向西开放机制，扩大开放领域，优化开放结构，提高开放质量。但与此同时，在向西开放的过程中也充满风险，不可避免地充满着挑战。主要体现在三个方面：

（一）美国的“亚太大战略”对新疆稳定的影响

新疆地处多民族、多宗教、多种文化融汇的地区，构建新疆向西开发的战略应该把握新疆地区特殊的民情区情。由于境内外“三股势力”的分裂破坏活动，新疆的一项重要工作就是维护社会的安全稳定。又由于境内外分裂势力将会长期存在，新疆与境内外分裂势力的斗争也将长期存在。在这种情况下，新疆要在向西开发战略中发挥更大的作用，保障新疆的安全稳定就是重要内容之一。

自7.5事件以来，新疆暴力恐怖案件有增多，并有向全疆蔓延之势。暴力恐怖事件的发生有各种诱发因素。特别是近几年来，作为国际恐怖主义的组成部分，破坏新疆稳定的主要势力——“东突”恐怖势力的活动形式和手段方式不断变化，在全球网络化的影响下，中国的恐怖分子依托境外恐怖组织建立了密切的人员链、资金链和技术链，对维护新疆安定团结的稳定局面带来消极影响。

此外，由于国际格局变化，美国在西亚南亚地区面临的困境，使奥巴马政府不断调整美国的国际战略。美国国际战略调整的重点有两个，一个在亚太，一个在中东。这些地区大都与我国向西开放的地区相邻。在亚太，美国实行所谓“亚太再平衡战略”，正在着力挑动中东伊斯兰世界的内部冲突和教派矛盾，形成美国在一定程度军事撤离后继续控制该地区的战略抓手，以减少美国军事存在和直接干预的条件下继续保持在该地区的影响力。

逊尼派与什叶派教派矛盾与冲突是中东地区长期存在的问题。美国根据当前形势与自身战略需要，着力强化两派的冲突。其策略之一就是美国在阿富汗支持、资助宗教学校，培养宗教极端分子，支持萨拉菲教派中塔克菲力（Takfiri）分支，用其宗教极端武装派别推翻什叶派现政权。利用我国以及俄罗斯在叙利亚、伊朗问题上的立场，营造美国支持逊尼派，中国、俄罗斯支持什叶派的氛围，试图把我与俄罗斯塑造成中东教派冲突的“参与方”，煽动、挑拨逊尼派群众以及某些宗教极端势力对中、俄的不满。因为我国新疆维吾尔穆斯林信众基本上属于逊尼派，这在客观上制造了国家与新疆穆斯林群众之间的宗教对立。境外敌对势力和美国因素的影响，对新疆的稳定产生的消极影响，是新疆向西开发战略必须面临的挑战之一。

（二）俄罗斯对向西开放战略的态度

新疆在向西开放战略中，新疆与中亚国家的交流与联系无疑是最为重要的组成部分。自1991年独立后，虽然中亚地区仍然处在政治经济体制的艰难转轨中，但由于其重要的地缘政治地位和极丰富的能源资源，逐渐成为世界各大国关注的焦点。这必然会引起将中亚地区视为自己“传统后院”的俄罗斯的关注。因为在俄罗斯的眼里，“将整个原苏联空间看作是克里姆林宫特殊地缘战略利益的区域，并且认为应该把任何外来政治的甚至是经济的影响排除出这一地区。”［6］180是俄罗斯的一贯态度。

俄罗斯对中亚地区各国与邻国展开多方位多领域的合作的反应，反映出俄罗斯在对待中亚问题的矛盾心态。一方面，俄罗斯与中亚各国的利益重点虽有不同，但都存在着战略性的利益关系。对中亚各国参与由俄罗斯作为主导方之一的地区合作机制，如上海合作组织，独联体集体安全组织表示支持，以期与俄罗斯建立不同领域的合作共赢关系。特别是随着俄罗斯近几年大国地位的逐步恢复，俄罗斯正在从政治、经济、安全等方面快速、全面地重返中亚，强化在中亚的经济和军事存在，力图维护俄罗斯在中亚的战略存在、战略利益、战略目标。

另一方面，苏联解体后，俄罗斯虽然抛弃帝国的野心，但实际上新欧亚主义的“大国论”思想一直在影响着俄罗斯执政者，使其在处理与中亚国家之间的关系时，以自身利益为中心，常常利用其在中亚各国的强势影响力，以大国主义的姿态左右中亚国家对外交往的战略，特别是对中亚地区参与与其他国家的经济军事合作心存芥蒂，设置障碍。其新欧亚主义的地缘政治理论和“实用主义”的外交理念，在一定程度上影响了向西开放战略中，新疆地区与中亚各国的合作与交流。

实际上，中国向西开放的战略启动了中亚各国与中国之间在能源、交通、信息和农业等领域的合作，从经贸合作便利化入手，促进双方商品、技术、金融和劳动力流通，进一步拓宽了双边合作的广度和深度。这与谋求在中亚的地缘政治地位，提高自己在大国政治角力竞争中的地位无关；也与抢先占据这个能源宝库，争取能源开发及贸易主导权无关，只是中国与中亚各国继续深化合作的表现。

（三）新疆自身发展的瓶颈

近十年来，得益于新疆独特的区位优势和国家给予的各项政策支持，使得新疆的经济发展取得了令人瞩目的巨大成就。新疆的“桥头堡”战略、亚欧大陆桥战略、大通道建设战略、霍尔果斯和喀什两大特区建设等，都为新疆的改革开放插上翅膀。连续两届亚欧博览会的高规格、高水平成功举办，也成为新疆走出国门走向世界的一张名片。依托国家西部大开发和向西开放战略实施，新疆与周边国家在政治、经济、社会与文化等各领域交流正在全方位展开。

但与此同时，我们不应该否认，新疆南部的大部分地区的县域经济仍处于传统的农牧业阶段，县域市场经济不发达、基础设施落后，与北疆的其他地区仍然存在较大差距。这对于缩小与东中部地区的差异、向西开放战略有一定的消极影响。

通过以上国内外宏观环境分析可以看出，新形势下新疆构筑对外开放新格局，要充分发挥自身优势，把握可能及潜在的有利因素，克服劣势和不利影响。要站在一个新的高度，把握世界政治、经济发展格局及趋势，充分认识新疆所处的地位，真正发挥新疆在西部战略中桥头堡的作用。

［1］国务院关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见（二〇〇七年九月二十八日）［G］／／新疆工作文献选编（1949-2010）.北京：中央文献出版社，2010.

［2］王岐山与哈萨克斯坦副总理克林别托夫共同主持中哈合作委员会第六次会议［N］.人民日报，2012-12-09.

［3］新疆年内铁路建设投资将达168.76亿 打通南北通道［N］.新疆日报，2013-03-29.

［4］十二五"新疆投入1200亿改扩建公路7.5万公里［EB／OL］.（2010-10-21）http：／／xj.people.com.cn／GB／188514／13016785.html.

［5］新疆喀什、霍尔果斯经济开发区将建成我国向西开放重要窗口［EB／OL］.（2013-06-14）http：／／www.xj.xinhuanet.com／2013-06／14／c＿116147359.htm.

［6］［美］兹·布热津斯基.大棋局［M］.上海：上海人民出版社，1998.