公共管理视阈下的网络公众参与:意义、困境与破解

★ 毛维军

随着信息技术的愈发成熟与广泛使用，互联网不仅开发出了公众参政议政的新平台，提高了他们参与民主政治生活的积极性，而且还提升了参与的效果。对于政府部门来说，互联网促进了电子政务的发展，同样大大提高了行政效率。因此，对公民网络参与公共管理活动开展研究无疑具有重大的理论价值与现实意义。

一

伴随着计算机信息技术的快速进步，公民参与政府公共事务管理有了全新的平台，拓宽了参与渠道，互联网络成为公众与政府沟通对话以及信息交流的重要途径。优于传统的模式的是，将互联网络引入这种政府公共事务管理的新兴模式大大提高了政府公共政策制定的科学性和政府公共服务的质量。

(一)网络公众参与能科学引导政府公共管理决策行为

保证所有受决策影响的普通老百姓都享有充分的机会去参与政府处理公共事务的决策过程，并且拥有相等的权利来选择是否同意执行最终的决策并监督决策实施过程，这是政府实现决策民主化需要努力的方向。

公众参与可以使政策的制定变得更加透明，政府对公众的利益诉求更加了解和重视，并予以更多的反馈，使政府政策的制定更有针对性、更合理，同时在一定程度上避免了暗箱操作。［1］目前，普通百姓通过互联网这个平台参政议政的机会越来越多、热情越来越高、能力也越来越强，这种政府公共管理的网络公众参与行为使得我们国家一些公共政策的制定更加科学民主，公众的话语权也得到了相当大的提升。通过互联网利用各种合法方式参政议政不仅有为普通民众进入到公共领域生活开启了新的大门，给公共决策施加影响;而且有利于构建政府与民众之间相互信任、和谐互动的新型关系。在此基础上，政府在决策时秉承“去其糟粕、取其精华”的原则积极主动地听取、鉴别并采纳公众建设性的意见或建议也有助于提高加强和创新社会管理的科学化水平。

(二)网络公众参与能有效监督政府行为，提高政策制定质量

网络公众参与政府公共管理具有平等、快捷、全匿名和高度的透明性等特点，我们不能忽视它对于社会不满情绪合理宣泄的引导作用，但同时也要求承认它是一种行之有效的社会监督。离开了公众的参与和监督，决策有可能变成某些群体谋取利益的工具。由于匿名性的存在，进行网络参政议政的普通民众能够顺理成章地成为社会监督的主体，在监督政府公共事务管理行为中起到了中流砥柱的作用。为了使政府决策科学、可行、有效和符合广大群众的诉求，必须坚持而且最重要的一点是广泛收集民意。基于政务公开和网络公众参与公开性的共同特性，不仅使得政府的决策过程与结果能被下级组织所理解，而且能让公众熟悉。如此，公众在政府决策面前不再是“盲人”，能主动给政府反馈信息，政府及时地对这些“反馈信息”进行归纳整理，消化吸收，并在一定程度上以此作为公共政策制定、调整的依据，大大提高公共政策的“含金量”。

(三)网络公众参与能保障民众话语权提高行政效率

网络的匿名性、互动性、快捷性和社群性以及政府政务公开的全面推行使普通民众对于政府公共管理决策和方案制定等话语权限得到了极大保障。不过，任何新技术新思想都是一把“双刃剑”，网络公众参与同样不例外，正是由于它的匿名性、传播快速性的存在，使得网民在网络上不但能提出一些正面的有积极意义的政策建议，同样也可能会被一些负面信息所蛊惑。所以，在政府的公共事务管理当中，怎样使网络公众参与扬长避短，最大限度的发挥正能量、规避其消极影响是我们政府和民众必须认真面对的重大课题。在保障公众的网络参政议政权限的基础上，要避免一些负面效果的产生或者把这些影响降到最低程度，主要是对公众的评论和意见等进行过滤，删除掉那些反动的、负面的言论等。由此我们可以看到，公众网络参与政府公共管理能有效提高政府行政效率，同时对于政府电子政务公开的建设、推进政府职能转变改革有重要促进作用。

二

网络公众参与公共管理利用现代信息技术推动了政治领域中政府与公民交流方式的变革，原有的民主制度结构出现一定程度的调整，各种制度内外的公民网络政治参与遇到的困境如公民参与有序性不理想、参与渠道不够畅通、政府回应能力不高等，都降低了公民网络参与的预期。

(一)秩序缺乏规范

改革开放以来，特别是近年来，随着经济社会的不断发展，公众的民主权利意识也愈来愈浓。普通民众参政议政的热情空前高涨，希望通过各种途径向政府组织表达自己的政治主张，使政府组织在制定有关社会利益分配政策的时候能够充分考虑公众的利益需求，从而制定出使公众满意的科学合理的政策。互联网具有传播自由性、交互性和开放性等天然特征，众多的参与主体瞬间集聚，大大激发了公众的参与冲动。首先，受众在网络上可以自行选择新闻传播和政务网站的内容，余地很大;其次，网络媒体通过开开设QQ、微博、微信、电子邮件、民意调查、设置论坛等手段，提供互动信息的场所。如此，受众能直接参与社会公共事务管理，畅所欲言地表达自己的意见或建议，传受双方的沟通与交流的程度大大提高。然而，在网络公众参与的繁荣局面之下也呈现出一些无序、混乱的情况。由于互联网络自由性和匿名性的存在，使得网络上的发言者身份隐蔽且缺少规则限制，自然也就不可避免成为一些不理性的民众宣泄不满情绪的空间。一些人不负责任地散布或传播一些虚假政策信息甚至是谣言，导致社会舆论出现短期或长期的偏差，影响到社会秩序的稳定甚至是国家安全。

(二)渠道略显堵塞

目前，我国公众要在官方渠道同政府进行公共管理决策方面的互动交流主要还是依托政府开办的官方网站中的一些履行政务公开功能的栏目。［2］政府网站的开放程度还没有跟上社会发展的步伐，少部分领导者在权力运作公开化、透明化等方面做得不是很到位，信息不对称的现象时有出现，普通民众的知情权这一基本权利保障的力度不够。此外，一些公众能够在线同政府高层领导交流的机会，也只是由公众提问官员回答这种比较简单的方式，虽然经常涉及到一些关系民生问题和比较敏感的话题，但往往流于表面形式。公众没有真正进入政策制定的核心决策层，决策的“制定前”、“制定中”这两个关键环节，政府并没有提供相应的官方渠道让公众来参与。许多政府网站设置的“留言板”、“意见箱”由于功能较弱且没有受到很好的重视，没有发挥出网络公众参与渠道的作用。

(三)互动不够及时

互联网一个最大的特性就是互动性，在网络空间里，人们互相进行信息的交流往往具有即时交换、实时共享的特点。无论是较早的BBS论坛、网站跟帖，还是当今最流行的微博等交流方式，都大大扩展了民众的生活空间，丰富了他们的精神生活。网民们在互相进行互相回应的同时交换了对共同关注的公共事务的看法、凝聚了思维。然而，在网络参与决策领域内，政府的回应能力是不能与普通公众的互动相提并论的。传统的决策支持仅仅局限于基层调研和统计调查结果，互动性缺失严重。这种传统的回应机制的弊端如果延续到互联网，必然导致政府对公众网络参与的回应能力较低，从而严重影响公共政策的预期。

总的来说，在我国网络公众参与做为一种新生事物才刚刚起步，相比于欧美发达国家，虽然起步晚，但是发展速度比较迅猛。在其发展过程中必然会产生这样或那样的问题，我们要高度重视，建立起一些促其健康发展的约束机制已经提上日程。

三

互联网的出现，改变了公民单一化的参与路径，使政府与公众之间协调互动由理想转变成了现实，为公民参政议政创造了最佳场所，同时也为政府政策的制定、执行与评估提供了良好契机，有力助推了社会主义民主政治建设的进程。摆在我国的政府公共管理者和公众面前的难题是，既要继续发挥网络参政议政的优势，也要深刻分析网络参政议政过程中遇到的典型问题的原因，从而不断提升网络公众的参与的科学化水平，最大限度的发挥公众网络参与对政府公共管理的积极作用，使政府的工作效率不断提高，服务质量不断提升。那么，到底要如何才能使公民网络参与更加科学、完善、效率更高?

(一)科学整合媒体，搭建强势平台

在现代社会的发展中，信息化的高速发展大大加快了人们的生活节奏，方便、快捷、平等、直接的互联网空间使得工作、生活、学习更加有效率。信息化的出现加快了政府部门电子政务建设的步伐，在提高政府行政效率和公共服务质量的同时也给普通民众提供了一个更广泛、更自由的参与政府公共管理的平台。但是，网络在公民参政议政中体现出优势的同时也暴露出了不少问题，其中一个很重要的缺陷就是“数字鸿沟”的存在。

许多公民因为“数字鸿沟”的存在，对于网络参政议政有心无力，他们无法从网上正常了解到关乎自己切身利益的公共事务，当然也就无法发表意见，这就使得网络公众参与并不是完全平等，民主监督等大打折扣。因此，只有加大电视、报纸、杂志等其他传统媒介的辅助宣传作用，才能使民意尽可能得到充分表达。对于那些没有网络的偏远山区和没有条件使用网络的弱势群体，我们可以在报纸、杂志等传统媒体上设置更多的政府和民众的互动环节来增加他们参政议政的途径用以消除“数字鸿沟”的影响。把网络和其他媒介有机整合起来，凝聚成合力，让多方利益诉求能够得到更充分、更清晰、更完整的表达。

(二)加强网络监管，保障有序参与

互联网作为公民交流的崭新平台，其互动性为网民参政议政提供了方便，人们可以通过发帖、回帖的方式讨论公共事件、达成某种共识;网络的传播性能够使公共事件能够使更多的受众了解到关乎他们切身利益的事情;网络的匿名性也使公民能够大胆的在网上发表言论、建言献策，降低被打击报复的风险。网络的这些特点都保证了公众网络参与能有效促进公共政策的制定和执行，从而民主的实施得到了有效保障。

不容乐观的是，网络这个民主的“麦克风”在给予广大网民发表正能量的言论、意见的机会同时，也给了一些别有用心的人传播负能量的机会。公民能否在健康、有序的环境下以积极的态度参与公共管理活动已经严峻地摆在了我们面前。为了推进民主政治建设的进程，开展健康有序的网络公众参与，政府和媒体都应加大网络的监管力度已经刻不容缓:一是政府和媒体严格把关，对上网信息内容的审核与控制，以此来端正国家社会的网络舆情朝着健康的方向发展;二是建立一支业务能力强、具有高度责任感的网络巡视员队伍，以更好的净化网络空气;三是严格控制网站的数量和质量。

(三)推行网络实名，阳光参政议政

互联网带来的信息革命，在促进中国经济社会发展的同时，也伴随着种种问题和困扰。例如网络匿名性的存在，就使网民能够在毫无法律约束、道德谴责的过于宽松自由的环境下不负责任的发表一些非理性的、负面的言论来参与公共问题的讨论，从而混淆视听，影响网络公众参与的效率。更有甚者，某些心怀叵测的极端分子会在网络上肆无忌惮地发动反面宣传，把公共舆论引向对立面。因此，推行网络实名制以此来限制和约束网民的一些不负责任、非理性的发泄行为和言论势在必行。完全实行网络实名制可能会矫枉过正，但借鉴韩国的网络实名制的方法，实行所谓的“有限实名制”，即在前台匿名，后台实名却很有必要。这样就可以在保证网络言论自由的基础上监督网民的一些非理性行为。

(四)科学引导舆情，凝聚社会共识

舆论导向正确，是党和人民之福;舆论导向错误，是党和人民之祸。当前，随着我国社会转型的加快，社会矛盾、社会冲突、社会失范日益增多，一些谣言、杂音和噪音在网络上频频出现在所难免，广大公众、甚至部分领导干部在潮水般网络舆论下感到困惑和彷徨。网络舆论来源于现实，又和现实生活之间相互叠加影响，如果我们在引导网络舆论时稍有疏忽，“蝴蝶效应”就可能会引发，进而造成重大的社会影响。在这种复杂局面下，迫切需要我们及时回应，对重大问题不回避、说明问题不含糊、关键时刻不失语。以实事求是、公开公平公正的态度，以有理有据有节的方式围绕网络公众关注的热点、难点和焦点问题，积极回应，答疑解惑，澄清事努力在“多元”中寻求“一元”，在“多变”中把握“不变”，在“存异”中“求同”，以此科学引导网络热点、疏导网络公众情绪，广泛凝聚社会共识。不断提高网络舆论引导的能力，牢牢把握网络舆论主动权，为促进科学发展、助推加强和创新社会管理、保持社会的民主、文明、和谐源源不断地输送新鲜血液，提供强有力的舆论支撑。

(五)完善法律法规，规范网络环境

网络虚拟世界既让人感觉魅力无穷，同时又鱼目混珠。网络公众的数量众多，并非每个网民都能注重规范自己的言行，辨明真伪信息的能力也有很大的差异。为了营造健康有序、积极进取、团结和谐的网络环境，仅仅依靠简单行政管理手段是远远不够的，国家必须出台相关的法律法规来规范网络运营商、企业、组织、网民的言行，让公众参与公共事务管理活动的话语权进一步发挥，使政府和公民之间的关系朝着更为良性的方向发展。

［1］马慧茹.试论网络民意的形成及特征［J］.湖南文理学院学报(社会科学版).2010，(5):16.

［2］韩兆柱，王磊.网络环境下政策制定与公民参与分析与对策［J］.人大研究 .2006，(1):27.