民主党派民主监督的再思考

★ 杨爱珍

2月6日下午，中共在中南海邀请各民主党派中央、全国工商联新老领导人和无党派人士代表欢聚一堂时，习近平强调，同志们要充分认识肩负的重要责任和使命，坚定政治信念，坚持前进方向，多建睿智之言，多献务实之策，共同开创中国特色社会主义事业新局面。要继续加强民主监督。对中国共产党而言，要容得下尖锐批评，做到有则改之、无则加勉;对党外人士而言，要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。希望同志们积极建诤言、作批评，帮助我们查找问题、分析问题、解决问题，帮助我们克服工作中的不足。中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士监督，切实改进工作作风，不断提高工作水平。民主党派民主监督是中国多党合作制度的优势和特点之一，也是中国共产党始终保持政治优势的重要保障。

一、民主党派民主监督是国家治理的组成部分

中发［2005］5号文件(以下简称文件)指出:“中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位，更加需要自觉接受民主党派的监督。”。监督是一种普遍现象，而政治监督却有它的特殊性，属于国家的一种治理活动，是对权力的一种制约。民主党派民主监督是一种高层次的政治监督，是对权力的一种横向制约，是民主政治的基本实现机制。当然，在权力纵向配置，层层负责的国家中，发挥监督作用的主要自上而下的垂直监督系统，横向监督基本处在“春(草)色遥看近却无”的状态。因此，民主党派民主监督的作用发挥的成效在一定意义上是我国政治体制改革的风向标。

政治监督是政治体制的一个有机部分，而民主党派的民主监督属于政治监督的重要组成部分。民主党派民主监督作用发挥的效能，不但取决于国家政治体制和政治民主发展程度，也与党派的监督机制的完善、监督技能的熟练有一定关联。从理论上分析，政治过程主要是由政治决策、政治执行和政治监督构成的一个有机系统，民主党派的民主监督是政治行为的一种形式，是与目标管理相辅相成的政治管理方法。所谓目标管理，从大处讲，是国家长期目标的实现，从小处看，是国家每一项决策的实施。中国共产党是我国的执政党，因此，民主党派的民主监督就是协助共产党实现规划和计划，帮助共产党执好政，提升国家的综合国力，提升社会主义制度的活力，提升人民群众的生活水平。

(一)全景聚焦民主党派民主监督的效能

民主党派的民主监督是高层次的政治监督，它贯穿在政治的全过程，包括决策、执行等方面。［文件］指出，民主党派民主监督的内容主要是:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。可见，民主党派民主监督不但是政治体系的内在动力，而且还是一种压力。现在的问题是这种动力和压力能产生多大的能量?

首先，我们先要厘清一个观念。我们对民主党派民主监督存在一个误区，就是把民主党派的民主监督全部聚焦在“反腐败”方面。其实，控制腐败只是民主党派民主监督的一个方面。民主党派民主监督贯穿政治的全过程。所以，对民主党派民主监督的作用的考量，理应从四方面展开。第一，重要方案的选择和决策;第二，决策执行和民意的反馈;第三，政府依法执政和政府干部任用的情况;第四，政府官员的廉政情况。中国作为一个资源约束性的发展国家，关系国家发展、地方发展的规划制定和执行是相当重要的，这应当是民主党派民主监督的重要关注点。

(二)社会转型过程中更要呼唤民主党派民主监督

当下，民主党派民主监督的重要性引起社会的高度重视。因为社会发展中的种种状况使人们深感焦虑。

1、社会高速发展过程中产生政治陷阱。

政治发展理论认为，腐败是现代化进程中的政治陷阱，对社会的发展构成极大的危害。目前，我国处在社会经济高速发展之中，经济、政治、社会和价值观的急剧变化必然带来一系列的社会问题，特别是变革时期的腐败现象比在其他任何时期更为普遍和严重。比如党的十八届中央纪委二次全会公报提出，厉行勤俭节约，制止奢侈浪费，严肃整治公款大吃大喝和公款旅游行为。但近期有报道称，少数人员将公款吃喝转入“地下”，把国企食堂“变身”为“堪比五星级饭店的内部餐厅”、“把茅台酒倒进矿泉水瓶”。虽然表面上“轰轰烈烈”的吃喝风嘎然而止，但秘密吃喝风依旧“暗流汹涌”。现今的腐败出现了新的表现形式:在行动上趋于隐蔽，在行为上“高调依旧”;“风头”上有所遏制，“风源”上治理不力。如果说传统的腐败是“外伤”，那么这些“变种”的腐败则更像是“内伤”。它隐蔽、不易查处，却会对政府的公信力和人民的感情造成更大伤害。在这种背景下，客观上需要加强民主党派的民主监督。

2、社会转型引发各种忠诚冲突和选择。

在发展中国家，公职人员面临着互相冲突的忠诚选择。一方面对国家、对政府的忠诚，另一方面对家族的忠诚。在现代化程度较低的国家，普遍存在着紧密的血亲关系和浓厚的家族观念。当现代化过程中使得财富快速增长，权力持有者在没有制约的情况下，很难抵挡财富的诱惑，在两种忠诚中可能选择了对家族尽忠。尤其中国的“家文化”如同大酱缸，这种小生产意识很容易浸润我们的干部的心灵，使得“家”在“国”上变成一些干部的行为方式。发挥民主党派民主监督有利于官员对忠诚的选择。

3、地方“一把手崇拜”现象严重。

中国社会主义市场经济发展打破了中央一统的局面，地方有了更大的自主权。但我们也应该看到。中央与地方的民主发展的不平衡。朱光磊指出，从整体讲，中国民主政治发展依然存在着诸多问题，最值得注意的是地方政治发展低于中央层面，并且很不平衡。地方上的“一把手”崇拜的现象比较严重，脱离群众的现象很严重。这种民主发展不平衡的现象体现在多党合作方面，不但存在“上热、中温、下冷”的状态，而且也反映在民主党派民主监督的不易，监督存在着“虚监”和“失监”。研究党派监督，有利于克服“虚监”和“失监”现象。

二、发挥民主党派民主监督的条件

民主党派民主监督，其实是权利对权力的监督。要更好地发挥民主党派民主监督的作用，就要制约权力，强化权利。然而，民主党派民主监督职能的规制和发挥要与政治体制的整体功能保持协调，离开了政治体制这一宏观的制度环境，单方面的对民主党派民主监督作研究，是很难有大的突破的。因为要更好地发挥民主党派民主监督只有从政治体制的交互作用中来把握。单纯从理论上分析，可以从三方面思考。

(一)完善机制，提高制度效能

发挥民主党派的民主监督，就是要遏制政治权力的滥用，而其发挥作用又很大程度取决于监督机制的完善。政治监督机制的完善对于政治民主化的进程具有重要的推动作用。完善机制，提高制度效能，就要树立程序正义的观念。要从“领导本位”的总体思路转变到“制度本位”的轨道上来。从制度本位出发，梳理已有的规约，设置严密而系统的程序和规则。首先，要扩大知情渠道和信息。民主党派在履行监督职能时，往往感到知情不够，特别是在规划方案选择和执行中，党派同志感到迷茫和为难，找不到方向，很多都是表面的监督。其次，要完善四个机制:接受监督机制——这是民主监督的前提。接受监督机制主要针对共产党干部。现在中央很有姿态，问题是地方领导对于民主党派民主监督的重视度。主动监督机制——这是民主党派民主监督的基础。这要在赋予监督权、知情权外还要有豁免权。经常监督机制——监督不只是在座谈会，也不只是在两会时进行，要平时经常进行。平时经常进行，就要规范“四大员”的职责。监督反馈机制——反馈要真诚。

加强制度的建设，就要有具体配套的机制，否则制度建设也流于形式。机制建设一是要有细化的规定，要有完善的机制规范。没有完善的机制规范，制度只是一堆没有生命力的文字。二是权力运行要公开、透明。权力在阳光下运行是现代政治的特点，也是社会主义政治文明的要求。民主监督不是刚性监督，但必须是刚性操作。

(二)发展民主，提升权利对权力的监督力度

民主党派民主监督是一种民主权利。在民主的条件下，权利可以平视权力，权力可以向权利低头。但在缺乏民主的条件下，权力永远是高高地昂着骄傲的头颅，权利也只能像仆人般跟着权力，替权力整整衣衫，掸掸灰，还必须小心翼翼。所以要发挥民主党派的民主监督，就要发展民主。习近平在谈到民主党派时，强调要敢于讲真话，敢于讲逆耳之言，真实反映群众心声，做到知无不言、言无不尽。中共各级党委要主动接受，真心接受监督。没有民主的环境，没有和谐宽松的环境，民主党派在讲“逆耳”之言时，肯定要掂量掂量对方的承受度。同样，傲慢成性的权力拥有者也不可能真心接受监督。所以要发展民主，只有在发展的条件下，才能做实和做强权利，避免权力做空权利，避免民主党派民主监督成为“空虚公子”——监督内容的空，监督机制的虚。

(三)提高民主党派整体素养

民主党派民主监督的作用发挥的效能，不仅取决于监督机制的完善，也取决于民主党派主体的力量，取决于监督技能的娴熟程度。这里有两条进路可以讨论。首先，社会政治文化发展状况。民主党派履行政治监督的职能，我们并不能单纯地从监督者和被监督者之间的关系中来解读，把一些问题全部归结为“执政党”与“参政党”之间有“肚量”和“胆量”的关系。其实，民主党派民主监督发挥的效能如何与我国的社会政治文化的底蕴有很大关系。中国社会政治文化有“明君意识”、“清官意识”、“无为意识”等，而对规则、制度等价值的东西并没有内化在心中，成为行为的准则。这些封建的“官本位”与高度集权的体制相交缠，必然会影响民主党派民主监督的水平和力度。其次，民主党派的素质也与发挥监督作用有很大关联。我们说，民主党派党员加入组织的动机是多元的。笔者认为在多样化的社会中有多元的动机是很正常的。但是应该看到，由于确认性的选拔，“动机的多元”就有演绎的空间。有些抱着“曲线入仕”的人借助“天时和人和”很容易上位，他们熟谙官场之道，总是顺着上级说话。从表面上看，对地方政府是“帮忙不添乱”。从长远看，对地方建设和社会稳定是不利的。从目前民主党派监督机制来看，民主党派的民主监督以组织性为特点，其实真正起监督作用的只是民主党派的领导干部(作为组织性的代表)和党派身份的政协委员和人大代表等。所以，如果他们在发挥监督作用时，总是患得患失，无形中降低了党派监督的力量。我们说，“肝胆相照，荣辱与共”应体现在国家命运和政党前途上，而不是个人的仕途前程上。

三、发挥民主党派民主监督作用的突破点

从目前社会反响最大的问题看，地方党委和政府决策失误和官员的一些贪渎行为最易引起民愤和民怨。我们说，政治是地方的，百姓感受最为深切的是地方党委和政府的作风，并从他们的身上来了解执政党的宗旨、作风等。所以发挥民主党派民主监督的突破点首先在如何提升地方党派民主监督的整体力量。但地方“一把手崇拜”现象又比较严重，所以要提升地方民主党派民主监督的力量，就要转变观念，创新机制。

(一)建议地方民主党派组织采取纵向领导的体制

我们总是说，民主党派的民主监督很重要，因为体现的是社会主义国家人民当家作主的权利。又说，党派同志位置超脱，视野宽阔，能比较客观地提出批评和建议。然而，如果权力得不到制约，它就要做空权利。目前，地方党委对民主党派成员的选拔任用拥有相当的权力。如果地方党委没有民主意识，就很不容易听取批评的意见，党派的同志“不识趣”还要去批评地方党委的决策等，弄不好就要被边缘化，民主权利在傲慢的权力面前总是很弱小的。要更好地发挥地方民主党派民主监督的作用，建议民主党派组织可采取纵向领导的体制，上级领导机关对本党派成员的任用有确认权，或者说上级党派在这个方面的比重要扩大。这样，地方党派才有可能放开监督的胆量。同时，地方党派对本地党委和政府的行为有看法等，也可以上报本党派的领导，党派中央在接到地方党派的报告后，应该组织调研，并在确定其真实性后报中共中央。

(二)建议在民主监督形式上加入“质询”和“追究”的规则

民主党派的民主监督是以提意见、作批评的形式展开的，这是合作型政党制度的内在要求。但面对社会转型过程中腐败的高发状况，是否显得太温和些了?所以建议在批评、建议的基础上加上质询和追究的机制。同时在参与公共决策过程中，我们应该制定一些规则，如以差异性为前提，像“咬文嚼字”一样，全方位地对地方党委和政府提出的方案和规划多挑毛病，多听民意和反映社情。

(三)监督机制与政治体制整体功能协调前进

国际上有个通行的公式:腐败=垄断权力﹢任意决定权﹢责任心差。如果政治体制的整体功能作用不强，就无法对权力有效制约，进而导致权力的裁定权无边界，官员的责任心差而得不到处罚。从我国目前状况看，我国政治体制的整体功能有待提高。从提高民主党派民主监督的作用来看，在我国政治体制中，决策权、行政权、监督权三权要均衡，改变权力高度集中的现象。同时，监督体制应该是个动态的体制，应该与整个社会经济发展保持协调，所以监督的形式等都要有调整和改革。