善治视角下我国公民评议地方政府绩效的有效性问题*——以杭州市政府为例

★ 韦晓蓓 位欢欢

一、善治视角下公民评议地方政府绩效的理论模型

(一)理论模型构建

“善治”就是使公共利益最大化社会管理过程，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，［1］其中包含合法、透明、责任、法治、回应、有效六个要素。这一理论倡导公共管理领域的权力主体应强调政府与公民社会间良好协作，而不应该仅仅是政府一方，政府应该鼓励和激励公民参与政府管理，推动政府绩效的提高，其模型架构主要有“一中心”和“四要素”。

一中心是以善治理念为中心，即将善治内容作为公民评议政府绩效的最终衡量指标，它能最直接地反映民意，影响政府决策，从而实现“善治”的最终目标——公共利益的最大化。

四要素指公民评议政府活动三环节(指评估前、评估中和评估后)中的四要素:评估前公民认可此次评估包括评估的对象及指标、评估中评估信息采集的客观公正和评估过程程序化要素、评估后政府对评估结果的反馈和回应要素、评估结果运用的及时有效性要素。这四要素与善治的基本要素具有紧密联系，并在善治理念下形成持续的评估动力和循环。

(二)影响因素分析

1.评估前政府与公民的互动程度

评估前公民对于评估的对象、指标、内容和方式不甚了解，需要政府与公民互动。奥尔森教授认为政府可以把社区中的每个成员看成独特的个体，对这些个体来分别实施正强化的奖励和负强化的惩罚。另一方面，公民的参与意识和参与水平也影响善治目标的实现。因此，必须着重培养公民的参与意识，通过评估前的知识培训来改善公民参与的水平。

2.公民评议政府绩效的程序化

通过法定的形式将公民纳入公共行政过程之中就是程序民主价值的体现，程序的实施可以使公民的角色发生很大转变，从单一的被管理对象，转变为可以制约管理者的参与性力量，为公民评议政府绩效提供了制度化渠道。虽然对政府机关来说，程序化使得运行成本增大，但是却在一定程度上促进了评估的客观公正性，减少了公民对政府的不满。这就需要保证公民参与评估的制度化和政府信息公开性以及公众监督渠道的畅通性。将公民参与监督政府绩效评估与善治的合法性、透明性有机结合，可以尝试构建一个与以往不同的参与型政治文化。

3.政府公共服务中的顾客意识

善治的责任性直接体现在提倡“以顾客为导向”。在顾客导向的作用下，政府会主动调查并倾听顾客的意见，设定明确的公共服务标准，对赋予公民的权利做出承诺。政府呈现一种服务的姿态，而非领导者的姿态，拉近公民与政府的距离，使政府与公民之间的交流与沟通成为一种时代潮流。通过政府与公民之间的交流与沟通，实现两者之间的互信合作，是善治的回应性的体现，要求公民参与评估成本的节约性，以及政府服务网络信息化。

4.公民参与地方政府绩效评估的组织性

组织是公共治理的中介和渠道。作为一种公民团体，组织在参与政府绩效评估时有显著优势:其一，能把公民的愿望、对政府服务的要求和意见集中起来，并通过一定的方式传递给政府，监督和促使政府对其合理的要求进行采纳与办理。其二，当政府的政策对于一些公民的传递出现中断或者不为之接受时，可以组织论坛对公民进行疏导，使其更容易理解并接受政府的合理决策。民间组织的健康发展既有助于促进政府绩效评估的有效性，也有助于我国实现善治。

二、杭州市公民评议地方政府绩效模式及其成效

(一)杭州市公民评议地方政府绩效模式——综合考评机制

2005年开始，杭州市逐步形成目标考核、社会评价、领导考评和创新创优四个维度相结合的综合考评机制(即“3+1”考评模式)，成立全国首家正局级常设考评机构——杭州市综合考评委员会办公室，对市直单位实行综合考核评价。为进一步拓宽人民群众参与评议和监督市直单位工作的渠道，杭州2007年还推出网上评议工作，通过网络广泛收集意见和建议。虽然网上评议结果暂不计入社会评价总分，但经过梳理汇总后也会一并纳入社会评价意见整改范围，并由媒体对评估过程和结果进行跟踪报道，实行舆论监督。

在评议主体的选择上，杭州市政府按照代表性、广泛性、适合性、公正性以及经济上的合理性五大要素，根据权重配置必须体现人民群众的主体地位，适宜性原则(了解情况比较多的人，其选票的分值适当赋予较高的权重)，党政部门、窗口服务单位和非窗口服务单位适度区分这三项原则，把参评人员确定为九个层面，并通过专家咨询、问卷调查和领导决策，最终形成新的“以公民为导向，通过公众来评议政府”的社会评价工作实施方案。

(二)杭州市公民评议地方政府绩效的有效性

第一，公民评议政府绩效，改善公共服务的水平和质量，提高政府公共服务的质量和效率，切实解决民众最关心的食品药品安全、生态环境保护、物价、安全生产监管等“七难问题”，通过信息公开和对评估结果的反馈运用，提高了公民参与公民管理的积极性，增强了公民对于政府的公信度。

《2012年杭州市市直单位综合考评社会评价意见报告》共收到9个层面15000余名参评代表各类意见建议9578条，其中市民代表的比例占了74.93%。这些意见建议中许多涉及民生问题。杭州市考评办对其进行分解并下达给市直各相关单位进行办理。根据杭州市委、市政府的整改要求，市直各单位从社会评价意见中确定一批群众意见较突出的问题，制定出重点整改目标;同时，相关牵头单位制定2013年市考评办跟踪督办社会评价意见整改目标。

综合考评的成效是显著的。根据2012调查结果显示，有94.96%的代表对杭州市直单位过去一年工作表示满意、比较满意和基本满意。参评代表在回答“您对市直单位今年以来的总体工作成效是否满意(任选一项)”问卷调查时，表示“满意”的达 35.81%，比上年度提高了5.59个百分点;表示“基本满意”的达43.05%，比上年度提高了14.61个百分点;总体满意率(满意率、比较满意、基本满意三者相加)保持稳步上升的态势。同时，群众对改善民生的总体满意率持续上升，对公共服务质量和生活环境更加关注。从2010年以来，各层面代表对改善民生的总体满意率平均每年提高1.36个百分点。

第二，公民评议政府绩效促进杭州市直机关工作作风的转变，鼓励政府积极探索绩效考核新理念、新体制、新方法，加快政府治理模式的转变，促使政府全面建立以“公众为导向”的治理模式，为杭州经济发展和和谐社会构建注入了新动力。

通过社会评价，杭州市直单位以往“门难进、脸难看、话难听”的现象已从根本上得到改观，不少代表在社会评价意见中也给予了充分肯定。但同时，一些触及机关作风效能的深层次问题日渐暴露出来，群众意见反映突出。2012年，各个层面的代表对改进机关作风效能提的意见建议共计985条，占社会评价意见总量的13.61%，仅次于公共服务类、城市管理类。这在一定程度上也反映了广大群众对当前机关作风效能建设的新要求。在政府绩效管理方面主要存在“办事效率不高，办事难、办事烦”，“重集中整治、轻日常管理，缺乏长效机制”，“部门职责不清或交叉重复”等问题。矛盾在基层、源头在上面，根本原因还是行政体制改革没到位。通过调查结果，发现政府管理中存在的问题，利用网络平台每年定期公布社会评价意见报告、创新创优目标、绩效考核目标、年度考评结果等内容，可以促进政府办公的科学化化和民主化，提高政府的办事效率。

三、善治视角下杭州市综合考评成功因素分析

(一)政府与公民的良性互动

杭州市综合考评模式形成政府主导公民参与的完整公共政策过程，包括政策议题的认定、备选方案的规划与评估、政策的确立、政策实施后的绩效评估，建立“评价—整改—反馈”循环模式，构成了政府绩效持续改进的工作机制。政府作为公共政策制定的组织者，承担在信息、资源、协调、规制等方面的责任，及时听取和吸纳民意，实行民主决策，约束自身行为。政府与公民之间这种良性的互动，成为杭州市政府开展工作和权力运行的基本方式。

评估的有效性实际上是一个信息传输过程和政府与公民的互动过程，它的效率在很大程度上取决于信息传播的数量和质量以及信息本身。“契约理论认为，由于委托人和代理人之间关于代理人行为的信息不对称，代理人在最大程度上增加自身效用的同时会做出损害委托人利益的行为。”［2］。由于信息不对称使得公民参与和监督流于形式，更引发政府的信任危机。而杭州公民评议政府绩效则正是因为信息的公开才保证了其实践的有效性和公民参与政府活动的积极性。

(二)公民评议程序化

在善治因素模型中，公民评议的程序化程度是影响有效性的关键因素。学者卓越［3］认为，“传统的管理体制即科层制治理的政治控制手段就是通过垄断和封锁信息，来阻止那些不利于政治稳定或统治的信息流入社会……使得公众只了解部分的有限信息。”然而随着我国政府行政方式从权威型管理向服务型政府转变，公民与政府之间的信息交流和沟通逐渐频繁，公民通过公开的信息了解政府的政策和官员的行为，通过合法的渠道表达自己的期望与利益需求。

与以往的公民参与实践相比，杭州在政府绩效评估的法制化、评估程序和方法的规范化及对公众参与导向的重视上更胜一筹。杭州市综合考评创建了一套以公民参与解决公共事务为基础、政府绩效考评为主线的民主工作体制。每年开展的政府绩效评价为社会各界评价政府工作、参与公共治理提供了一个制度化的平台，并公开发布年度社会评价意见报告，建立“绩效信息库”，形成专项测评报告，继而借此作出决策。通过这种政府、社会、个人三方共同治理的制度化方式，公民向政府公开表达利益诉求，政府通过民主方式维护公民权利。

(三)“民本位”价值导向

公共选择理论认为政府在绩效评估中通常会限制公民的作用，并抵制公民的活动，因为在分配社会价值的过程中，政府经常会从自身利益出发优先满足政府部门和政府官员的利益需求。如果政府部门不改变行政理念，公民参与绩效评估将很难实现。杭州综合考评是以政府为主导的公民介入式参与，假如政府仍然受传统“官本位”价值取向的影响，那么考评就可能忽视群众的需要和利益，挫伤公民参与的主动性与热情，改革实践也将流于形式。

因此，杭州综合考评以“创一流业绩、让人民满意”为宗旨，以“让人民评判、让人民满意”为核心价值观。在解决民生问题上，杭州政府坚持“民有所呼，我有所应”的原则与价值导向，围绕民众的利益诉求去开展工作，帮助民众克服生存、生活、生计中的困难，把解决群众关注的热点难点问题作为各地各单位工作的根本出发点和落脚点，把解决“七难”问题确定为政府工作“重中之重”，落实人民的“知情权、参与权、选择权、监督权”，保障公民有序参与。［4］

(四)公民参与组织化

一般情况下，公民集体有组织的参与是较为合理的，它能在公民参与不足和参与过度零散之间求得适度的平衡。如果公民参与没有形成一个稳定的参与群体，也缺乏正规合法的专业民间组织，忽视社会组织的介入，那么参与将仅仅局限于“个人”参与。由于认识有限，民众个体对问题的看法也容易片面化和分散化，更难得到政府的重视。杭州市政府成立市考评办，建立以体制机制融合、方法手段综合为鲜明特征的考评模式，成立杭州市绩效评估中心，专门从事政府绩效评估工作，整合组织考核(目标考核、领导考评)与社会评价，实现了考评主体的多元化，形成了“内外结合”的考评机制。［5］考评办的成立提高了公民参与的组织化程度，有效促进了公民的行政参与。

四、继续改进公民评议政府绩效有效性的发展思路

(一)制度层面:改善公民评议政府绩效的制度环境

1.完善公民评议地方政府绩效的程序和方法

首先，规范公民参与绩效评估的程序。法治是善治的基本要求。当前我国公民评议政府的实践没有统一的法律法规和制度条款，所以建立健全公民评议政府绩效的法律法规尤为重要。用法律的程序将公民参与的内容、途径、程序等方面规范下来，使公民评议有法可依，有章可循，从而降低公民参与的主观性、随意性，通过有序的政治参与来表达和实现自身的利益诉求。

其次，拓展公民参与的途径。现阶段我国公民评价政府绩效方式还不够多样化，因此我国政府要积极拓展公民参与的路径，公民可以通过与政府交流互动，将对政府公共服务的直接意见主动传递给政府，来改变现在被动参与的状态。综合考评要更加注重发挥导向助推作用，更加注重社会评价意见整改，更加注重考评的综合协调，更加注重推进绩效管理，更加注重提升政府服务质量。

2.完善公民评议地方政府绩效的责任制度

责任性也是善治的基本内容之一，建立健全公民参与绩效评估的责任制度，使公民评议政府绩效实现制度化、规范化，就必须使地方政府承担自身在组织、帮助公民参与绩效评估的责任，制定并明确追究责任的刚性标准，追究地方政府对权力的滥用和不作为行为，强化激励和约束功能。努力提高部门工作绩效贯彻落实科学发展观的要求，针对社会各层面代表在社会评价意见中反映的问题，需要我们在关注发展速度的同时，更加注重发展的质量。另外，目前我国的预算编制与部门绩效并无多大关系。［6］因此要确立以绩效为基础的预算制度，将绩效评估结果与预算安排相挂钩，强化政府部门的压力。

(二)政府层面:树立顾客意识转变管理理念

1.转变政府执政理念，建立服务型政府

公民评议地方政府的深层结构是由理念构成的，只有树立“民本位”的绩效观，才能把地方政府绩效评估工作落到实处。我国政府一再强调要牢固树立科学发展观和正确绩效观。因此，政府要摆脱传统价值观念的制约，树立科学的地方政府绩效评估理念，就必须明确政府的服务职能，强化政府的服务意识，提高政府的服务能力，树立和践行公民评议地方政府绩效的理念。此外，还要建立一支高素质、廉洁奉公的政府公务员队伍，加强对公务员的管理和培训力度，从各方面提高政府管理人员的综合素质，变“官本位”为“民本位”。

2.畅通信息沟通渠道，建立政府与公民的良性互动机制

首先，拓宽信息公开的渠道，加大信息公开的力度。要使得公民评议地方政府绩效活动持续有效的进行，地方政府就应主动公开行政活动的信息，推行阳光行政，实行政务公开化、透明化。运用电子政府，借助网络技术来实现政府管理。在这一个过程中，公民可以不受时间和空间的限制浏览政府网站信息，政府部门则能将其政务信息随时公开、更新，使公众及时了解政府的政府活动。

其次，加强政府对公众的回应。回应性要求政府管理人员必须对公民的要求做出及时回应，不得没有下文或无故拖延。政府在必要时还应当主动地、定期地向公民征询意见、回答问题和解释政策。增强政府内部回应，促进政府部门的学习与交流，形成针对各个部门绩效评估结果的反馈报告，并根据各部门的实际情况加以改善。增强政府外部回应，加强与公众的沟通，政府要利用媒体以及召开新闻发布会等方式向公众展示评估结果，以表示政府改善管理的决心。还需要和群众进行针对性的沟通，选择民众乐于接受的沟通方式，使政府可以快速有效的收集满足民众需求的必要措施，同时进一步提高公民评议政府绩效的积极性。

(三)公民层面:提高公民参与意识与能力

1.培养公民的参与意识和能力

公民参与意识和参与能力的高低一定程度上决定了公民参与的积极性，也必定影响到公民对评议活动的重视程度。政府绩效评估要加强公民的主体意识，必须建立和完善公民主体地位的法律制度。公民参与能力除了受参与意识的影响，还受其自身职业、受教育程度、外部的客观条件如政府的政务公开等因素的影响。这就要求地方政府注重对教育事业的财政投入力度;通过公开政务信息，增强公民对政府政务的了解;通过宣传和培训，使得公民了解绩效评估的流程、技术、指标和程结果等知识。

2.培育公民组织

当前各国公民参与政府绩效管理的一个重要发展趋势就是公民参与政府绩效管理通过政府对各个利益团体的整合来实现。然而在国内，实际操作层面的民间组织很少。培育公民组织需要加强非政府组织的建设，集中各个利益主体的建议，形成更大的参与力量，使政府更加重视绩效评估。同时发展那较为专业的公共评估组织。由专业的中介机构来进行绩效评估，不仅能够为政府节约大量行政方面的开支，还能鼓励民间组织的孕育、发展和壮大，而且还为公民参与提供了一个新的切入点，是政府取信于民走向成熟的新的尝试。

［1］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000:8－11.

［2］［美］戈登·塔洛克.寻租——对寻租活动的经济学分析［M］.成都:西南财经大学出版社，1999:69－70.

［3］卓越.比较公共行政［M］.福州:福建人民出版社，2003:301.

［4］余逊达.公民参与与公共民生问题的解决:对杭州实践的研究和思考［J］.浙江社会科学，2010，(9):34－51.

［5］伍彬.杭州政府绩效综合考评的实践与探索［J］.行政管理改革，2010，(12):66－69.

［6］包国宪，鲍静.政府绩效评价与行政管理体制改革［M］.北京:中国社会科学出版社，2008:236.