基层政府信息主动公开的优化

李宏平，盛泽宇

(1.北京市朝阳区政府信息公开办公室，北京 100621;2.中国政法大学 研究生院，北京 100088)

基层政府信息主动公开的优化

李宏平1，盛泽宇2

(1.北京市朝阳区政府信息公开办公室，北京 100621;2.中国政法大学 研究生院，北京 100088)

基层政府信息公开的实践日新月异、突飞猛进，公民知情权也因此获得了更好保护。但与此同时，基层政府自身的局限性以及我国政府信息主动公开理论和运行机制尚未成熟，使得行政权与公民权的失衡在基层政府信息主动公开这一层面尤为突出，主动公开公共性缺失以及基层政府自利性在一定程度上仍然存在。通过对基层政府信息主动公开的特点、难点进行分析，提出了相应的优化措施，以期实现基层政府信息最大限度地服务于公众，为构建服务型政府打下坚实基础。

基层政府;主动公开;机制建设;公开路径

一、一根主线——行政权与公民权的平衡

根据我国行政法制建设的实践，一般认为，行政权既要受到控制，又要受到保障;公民权既要受到保护，也要受到约束;行政权与公民权之间应相互制约、相互平衡［1］。

在基层政府与公众的信息主动公开法律关系中，权利、义务在总体上应当是平衡的。它表现为基层政府与公民权利的平衡，也表现为双方义务的平衡;既表现为基层政府自身权利义务的平衡，也表现为公民权利义务的平衡。即在基层政府信息主动公开的实践中，应当兼顾公共利益与个人利益的协调统一①具体而言，必须指出，“平衡论”既不是“折中论”，也不是“调和论”。由于行政机关以国家强制力和强大的人力、物力为后盾，总是居于“强者“地位，而相对一方无论是个人还是组织均居于“弱者”地位。因此，正是考虑到这种“力量对比”，“平衡论”总是将监督行政权、保障公民权、以及为相对一方设置更多的权利补救措施放在更为突出的地位。同时，“平衡论”在强调行政机关与相对一方权利义务总体平衡的前提下，并不否认在特定的行政法律关系中存在着权利义务的不平衡。讲平衡，正是由于存在不平衡，存在不平衡，便要实现平衡。否则，便是无的放矢，毫无意义。。

二、两个“特色”——基层政府信息主动公开的特点

(一)与“上级”政府信息公开的区别

基层政府是政府层级的末端，在我国现行“中央、省、市(地区)、县(市)、乡(镇)”五级制中，基层政府通常指县、乡及相应级别的行政机关。作为最低一级行政机关，基层政府是国家政权的基础及其在基层的代表，它管理着国家和社会最基础的事务，因而它直接面对公众，与他们的日常生产生活息息相关，这说明了基层政府在协调与平衡各方面利益、提供基础设施的服务和保持社会稳定上的重要作用。故基层政府相较于“上级”政府具有直接性、执行性、服从性、权力有限性和区域局限性等特点。以上特点决定了基层政府主动公开的信息在内容上更加贴近基层公众的生活，在形式上也应更加丰富多元。

(二)与依申请公开的区别

从公开的内容来看，《中华人民共和国政府信息公开条例》(下文简称《条例》)以第9至12条的篇幅，列举了行政主体应当主动公开的范围和重点主动公开的领域;对于依申请公开，《条例》规定了除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以根据自身特殊需要，向行政机关申请获取相关政府信息，可见依申请公开的范围取决于申请人的要求，相较于主动公开具有一定的不确定性。从利益的归属来看，主动公开涉及公众利益，如果政府信息应当公开而未公开，直接受到侵犯的往往是公共利益，而公民个人对此通常不具有直接利益。从权利属性来看，在依申请公开制度下，公民、法人和其他组织享有直接诉权，故可被视为拥有积极权利;相反，在主动公开制度框架内，主动公开的信息需要通过申请的方式才可诉，表现出一定的消极性②《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第3条。。从公开的“动力”来看，主动公开的动力通常来自“法律”和“惯例”，前者是指法律、法规明文规定要求主动公开的，后者为在长期政府信息公开实践中，对信息公开申请的种类和数量的经验总结;而依申请公开的动力主要来源于申请人的制约①对于基层政府信息公开的动力，这里仅指的是“直接动力”。除此之外，外部的舆论压力、内部的考核压力都作为间接压力而存在。。

三、三大支柱——基层政府信息主动公开的理论基础

(一)人民主权与知情权

作为最高的宪法原则，《中华人民共和国宪法》第2条开宗明义:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”因此，基层政府应以“为人民服务”作为根本出发点，摒弃“牧民”、“法藏官府，威严莫测”、“民可使由之，不可使知之”的传统观念，完善政府信息主动公开，增强公共参与的可行性，提高行政决策的可接受性，使公民权利得到最大限度的保护。

知情权是人民主权的具体形式，是不可剥夺的政治权利和基本人权，其基本含义是有关主体有获知与他有关的情报信息的权利，公民知悉、获取政府信息的权利应最大限度地得到保障［2］。知情权以公民的法律人格为基础，认为作为独立权利义务主体的公民有权对了解并参与影响其权益的政府行政过程，在充分获取信息的条件下实现表达自由和言论自由，使其权利受到应有的保护。

(二)信息不对称

信息作为“资源”，并进一步成为“战略性”稀缺资源，是信息时代的产物。基层信息资源的建设与利用，对于基层建设“知识经济、信息经济”具有重要意义。基层市场的培育需要信息，基层政府作为信息的主要所有者，有义务防止因信息不充分、不对称而产生的“市场失灵”。从某种意义上说，政府可被视为“公共信息集散地”，信息通过各种渠道汇集于政府，并经过加工、处理再“交还”于社会。如此循环往复，政府的活动从该角度可以抽象为信息的“输入—输出”过程［3］。可见，基层政府单方面垄断信息引发的信息不对称，会导致市场主体交易成本增加，公民对政府监督能力不足，甚至诱使基层政府寻租的后果。

(三)公共产品理论

该理论认为，消费者对公共产品的消费无须付出代价，故公共产品的供给者因无法将生产成本转嫁给消费者而导致其对公共产品的提供缺乏积极性。基于此，基层政府信息主动公开应进一步完善动力机制，以克服其主动公开动力不足的缺陷［4］。

四、四块短板—现阶段难点管窥

(一)信息源头不畅

尽管《条例》对政府信息主动公开的范围做了明确规定，但基层政府自由裁量权的滥用导致界定模糊使基层政府主动公开范围与公众期望尚存距离。②例如《条例》第14条第四款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”即行政机关认为不公开信息的时候会对公共利益造成一般影响或者轻微影响的都不公开，只有在存在重大影响的时候才有公开的可能性存在。此条使用了“可以”这一法律用语，可见行政机关享有自由裁量权，这就产生了对公共利益与隐私权保护关系的理解问题。主动公开的信息中，以基层政府制定的规范性文件、职能、决定为主要内容，而过程性信息和负面信息较少［3］。基层“信息化”是多领域、多层次的复杂系统工程，实践中高素质的基层信息服务队伍难以建立，特别缺乏对信息技术和政府信息同时了解的复合型专业技术人才，这导致基层政府收集信息、处理信息和分析信息的能力不足。

(二)资源整合匮乏

信息资源的整合，是指强化信息资源的全面管理，将离散的、多元的、异构的信息资源通过逻辑的或物理的方式组织为一个整体，使之有利于管理、利用和服务［5］。对于基层政府主动公开，应将无序的基层政府信息资源有序化，进而实现信息的集中、可控，以便满足基层公众对信息日益增长的需求。对于基层政府信息，其涉及面广、信息资源分散的特点是基层政府信息整合的主要客观瓶颈。基层政府及各部门彼此相对独立，政府信息主动公开“各自为政”，甚至深受部门利益影响。公务员素质、专业技术水平、业务规范程度、专门管理部门权威、信息资源的欠缺等问题，反映出基层政府在信息资源整合上投入的不足，也导致了政府信息资源处于未深层次开发的“闲散”、“粗放”状态，政府信息质量与公众知情权的完全实现尚存距离。

(三)服务模式单一

当前，基层政府已经开始拓展不同的信息服务模式，但多元化的信息服务体系尚未建立，不能完全适应基层市场和公众的需要的全面性与多样性，这也影响了基层政府信息的利用效率，给基层政府实现基层信息化带来了困难。因此，基层政府应当将“传统”政府公共信息服务模式与“电子”政府信息服务模式结合，将“大众化”政府公共信息服务模式与“个性化”政府公共信息服务模式结合，使具有多种工作特点、服务方法、途径和样式的公共信息服务模式综合适用于基层政府信息主动公开工作中［6］。

(四)反馈机制缺位

反馈是体现应用效果的最佳途径，如果基层政府信息主动公开没有一种机制了解其实施效果，就无法视不同情况对不合理行为及时进行纠正。在基层政府信息主动公开中，基层政府与公众之间的沟通非常重要，公众的反馈有利于政府使现有工作状态朝着让公众更满意的方向发展。但是，基层政府普遍未能建立良好的反馈系统，作为其信息主动公开有效实施的必要环节，应当受到更大的重视。

五、五项建设——全方位体制机制的构建

(一)协同的管理体制建设

基层政府信息主动公开是一个涉及多部门的系统工程。集中统一的领导和组织是基层政府信息主动公开高效运作的基础。从各基层政府的实践来看，可加强政务公开工作领导小组的建设，建立专门负责基层政府信息公开的办公室。要实现“多部门的分工协作”，应当进一步完善基层政府内部的沟通机制，制定信息传递的途径和规则，保证专人专职负责，并将分散的职能如保密审查、信息公开类别认定、行政复议、行政诉讼进行统一管理，将信息公开与公文办理、保密审查与主动公开等程序紧密结合，以保障基层政府信息公开的有序进行［7］。此外，基层政府信息公开硬件设施上的依赖对充足的运行经费提出了较高要求。

(二)信息服务体系建设

正如前面已经提到的，基层政府的权力行使具有直接性，在社会分层日益显著的当下，公众需求呈现出多样化的特点，这决定了基层政府信息主动公开应根据公众的不同需要，确定信息主动公开的领域和范围，以系统化、动态化为原则，构建具有针对性、效益性的基层信息服务体系，实现“有侧重的服务”［8］。

(三)全面监督机制建设

基层政府在信息主动公开上，相对于公众而言，毫无疑问处于“主动”地位。因此，内部监督是保证基层政府履行主动公开义务的“第一道关卡”。基层政府应建立科学的自我评估体系，定期开展主动公开的自我评估，依法及时公布信息公开工作年度报告。并且，应当加强政府信息工作主管部门和上级机关对各基层政府信息公开的监督，并在明确政府信息公开工作人员义务和责任的基础上建立健全责任追究机制。

对于外部监督，主要由权力机关、司法机关、新闻媒体和公众舆论的监督构成。对于权力机关的监督，可以通过听取政府信息公开工作汇报、人大代表的调研以及质询和询问等方式全面、准确的了解政府信息公开工作进展情况，及时提出相应的意见和建议。以公众批评建议、信息反馈和媒体监督为主要内容的社会监督体系建设，乃至具备专业素质的第三方机构评估都是外部监督的主要途径。

(四)信息公开理念建设

将政府信息资源视为“私有财产”，以期获取不当利益的“官本位”思想仍然存在，任意性、封闭性极大减缓了基层政府信息公开工作建设的步伐。基层政府应合理把握“保密”与“公开”的关系，不得“以合法形式掩盖非法目的”，将主动公开落到实处。知情权是基层政府信息公开的重要动力，公众应改变传统的思维模式，认真对待权利。

(五)公众参与机制建设

从秩序行政向服务行政的转变，意味着政府与公众“服从与命令”的传统关系被“服务与合作”取代。政府与公民之间关系的重构在二者间架起了沟通桥梁，对实现双方积极的协商、交流与对话，促进相互间的信任与合作奠定了基础［9］。因此，基层政府应有序推进网络问政，健全听证会与建立专家咨询制度，营造公众参与的良好氛围，完善批评、建议、申诉、控告、检举、信访和监督等制度基础。

六、六条“出路”——主动公开路径选择

(一)基层政府公报及其他政府出版物

政府公报是《条例》第15条明确规定的信息公开途径。其作为政府规范性文件及其他重要政府信息公开的法定方法，可以对规章、人事任免、机构设置、表彰、决定等政府信息进行定期公开。对于基层政府公报，应尽可能增大其覆盖范围，信息公开阅览室、街道社区办公地点应对其及时更新。基于政府公报的法定性和严肃性，政府报纸杂志、档案和文件的索引性出版物、政府信息公开手册等通常以其他政府出版物形式出现。其他政府出版物，是除政府公报法定形式外，由政府机关负责编制，用以发布政府相关信息并体现其思想和状态的物质载体，同时也是政府思想的主要传播媒介，通常以行政类出版物和科学技术类出版物形式出现。

(二)新闻发布会

新闻发布会是通过新闻发言人制度实现的。新闻发言人制度是指通过定期举行新闻发布会，或者在发生突发事件(重大自然灾害以及其他重大事故等)的条件下临时召开新闻发布会，发布有关新闻、阐述政府的观点立场，并代表政府回答记者提问的制度。对于基层政府而言，政府新闻发言人制度可以消除其与公众之间的沟通不充分问题，形成双向信息沟通渠道，带给公众更及时、更具针对性、更详尽的基层政府信息。

(三)门户网站

随着通信和网络技术的高速发展，门户网站日益成为基层政府信息公开的首要渠道。通过门户网站，基层政府能够对政府新闻、机关职能、人事任免、政策法规、公务员信息、政务信息和政府采购等信息进行更及时的公开，并可以设立网站导航和查询功能，方便公众政府信息查询。此外，基层政府门户网站应充分体现服务行政的理念，提供网上登记、网上申报和审批、在线政务、相关表格下载等方便基层群众的网上服务。

不难发现，门户网站的完善使基层政府信息公开更具有权威性、及时性、便捷性、互动性、平等获取性和广泛性。作为技术创新与现代行政理念整合的产物，其实现了物质、时间和沟通三方面成本的降低，为公民提供高质量的公共服务打下了坚实的基础［10］。门户网站对于提高基层政府对基层事务的回应能力、决策能力、办事效率都具有重要的推动作用，是实现基础政府民主、廉洁、透明的重要路径［11］。

(四)公共查阅点

基层政府与公众联系密切，具有设置公共查阅点的便利条件。对于该途径，基层政府大多在其办公地设立了公共查阅室、资料索取点、政府信息公告栏、电子屏幕等设施［12］。除此之外，基层政府已普遍建立了政府信息服务中心，在档案馆、图书馆设立了信息查询专区，有的尝试在人流密集的公交车站和火车站等场所设置信息查询点，方便公众获得政府信息。

(五)手机媒体

随着移动通信技术的发展，手机的普及化意味着通过短信的形式向公众发布政府信息具有了更大可能性。手机媒体在基层政府信息公开中已成为不可忽视的途径之一。手机媒体是以手机为视听终端的个性化信息传播载体，它以公众为对象，具有公开对象确定性、便捷性和互动性，并被公认是继报刊、广播、电视、互联网之后的“第五媒体”［13］。通过此途径，公众可以通过政府网站定制需要的政府信息类别，政府信息平台根据公民的需要，定期向其手机发送相关政府信息的内容摘要，公众根据相关的内容摘要，可进一步通过政府网站或前往信息公开阅览室查看政府信息［14］。

不难看出，以手机媒体为路径的基层政府信息公开，顺应了公众的民主意识、权利意识以及参政议政意愿不断提高的潮流，更大程度地满足了公众参与国家管理的需要。对于基层政府的管理和营造和谐的基层氛围将具有重要意义。

(六)基层媒体

基层媒体是指与公众关系密切的地方性媒体，比如基层政府主管的电视、广播、报纸和杂志等。以基层媒体为政府信息公开平台最大优势在于信息的及时性和受众的广泛性，并能以此树立基层政府的公信力。基层媒体及时发布公众迫切需要的政府信息，特别是与公共利益密切相关的政府信息，并及时接受公众的反馈，可以对政府行为形成良性的舆论压力。当然，基层媒体应当保持中立、全面、准确和真实，以此真正保障公民知情权的实现。

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［责任编辑:李 莹］

On the Active Disclosure of the Information of the Basic Level Government

LI Hong-ping1，SHENG Ze-yu2

Information disclosure practice of the basic level government is developing rapidly，the citizens＇right to know is also under a better protection.But at the same time，the basic level government＇s own limitations and the immaturity of information disclosure theory and operation mechanism of the government are making the imbalance between administrative power and the civil rights.Through analyzing features and difficulties in information disclosure of the basic level government，this article puts forward corresponding measures，so as to maximize government information services to the public，and lay a solid foundation for the construction of service government.

basic level government;active disclosure;mechanism construction;open path

DF31

A

1008-7966(2013)01-0042-04

2012-11-04

李宏平(1980-)，男，内蒙古乌兰察布人，工商管理硕士，主任;盛泽宇(1989-)，男，湖北荆门人，2011级宪法学与行政法学专业学位等级研究生。