我国行政复议委员会制的理论研究

李延超

（哈尔滨市人民政府法制办公室，哈尔滨 150021）

探索行政复议委员会制度改革，突出行政复议在化解行政纠纷的主渠道作用，是新形势下党中央和国务院明确提出的要求，我国理论界和实务界都对完善行政复议制度、发挥行政复议优势进行了积极的探索。法学理论和法治实践是法治发展的两个轮子，任何一个轮子的颠簸和缺失都会导致法治运行的失衡[1]，虽然我国行政复议制度建立时吸收和借鉴很多司法领域和国外的理论及经验，构成了行政复议理论体系的基础，但是我国的行政复议制度不可能按照法院的司法理论审理案件，也不可能照搬国外行政复议理论和经验，它必须建立起符合我国实际的理论体系，来支撑行政复议的改革和发展。国务院法制办在2008年就启动行政复议法修改的有关工作，其中一个核心工作就是在部分省市开展行政复议委员会试点，试点工作目前已经取得预期的效果，形成了初步经验①郜风涛《在行政复议委员会试点工作现场会上的讲话》（2010年）http://www．zjfzb．govcn/il．htm?a=si＆key=main/xzfy＆id=5c3f755b2b483ac5012ba89c704604a0。，但对我国行政复议委员会制度的理论研究还不够深入，认识也不够深刻。因此，建立科学、完善的行政复议委员会理论体系是行政复议委员会制度立身之本，也是进行制度设计和创新的前提，对于我国行政复议制度的发展有着重大的现实意义。

一、我国行政复议委员会制的理论基础

1．行政组织学理论与行政复议委员会。按照行政法上决策权和负责体制类型划分，可以将行政机关分为首长制和委员制，委员制又称合议制，它是首长制的对称。首长制行政机关最终决策权归于行政首长，行政首长对整个行政机关的行为负责;委员制行政机关的决策权归于一个由若干委员组成的委员会，委员会对所有决策性问题均集体讨论，根据少数服从多数原则作出决策，并由集体共同对其决策负责。二战后国外发展起来的独立管理机构，尤其是裁决机构，大多数设立委员会作为决策机构，而较少实行首长个人负责制[2]。我国现行的《行政复议法》规定行政复议机关就是行政首长负责制的行政机关，行政复议机构在承担行政复议工作时不是独立的机构，只能以复议机关的名义受理、调查和作出复议决定，这种模式不同于具有独立资格和能够独立承担义务的授权行政主体。由行政复议机构承担复议工作，在当时的立法环境下是有其合理性和实践性的，但为顺应现代社会权利救济和争议解决机制改革、完善的需要，建立行政复议委员会来行使行政复议职能，委员会实行集体领导，独立决策行政复议案件，其决策更为民主、科学，避免了首长制权力过于集中和个人专权等现象出现，也能够广地的反映各方面的利益。

2．政府职能分离理论与行政复议委员会。职能分离，也称职能分立，它是指在行政机关内部运用分权原则，将行政机关内部的某些相关职能加以分离使之分属于不同的机构或不同的工作人员掌管或行使。职能分离使政府行政管理更加专业化，是社会化分工的必然结果，也是政治文明的一项重要标志[3]。行政复议是与司法裁决的性质相近的准司法性行政争议裁决机制，不同于一般行政管理工作，也不宜沿袭通常的行政工作模式，但有很多行政机关没有认识到行政复议“居中裁断”的特质，将复议工作混同于一般的行政公务。建立专门的行政复议委员会，将政府的行政管理职能与行政争议解决职能分离，两者各司其职，扬长避短，同时，委员会内部也可以形成有效的职能分工，更能提高行政争议解决的公正性和效率，从而实现管理的科学化，作出的决策更加权威和专业，符合现代政府管理体制改革的方向和价值取向，也能使政府和政府部门从行政复议工作中解放出来，更专注于经济和社会发展事务。

3．相对集中复议权与行政复议委员会。根据精简、统一和效能的原则，集中行政复议权是深化行政复议体制改革的重要任务和发展方向，其实质是对国家现行的行政复议权力的重构，使权力的配置更加科学合理。我国在行政处罚和行政许可领域进行了权力配置改革，如《行政处罚法》第16条提出了“相对集中行政处罚权”，在此基础上《行政许可法》第25条提出了“相对集中行政许可权”，行政处罚权和行政审批权制度改革是对权力运行体制和机制的创新。目前的行政复议管辖体制是条条管辖、块块管辖、垂直管辖、复议前置、复议终局等混合管辖体制，管辖混乱往往造成老百姓不知如何选择复议机关，同时，行政复议机关林立，也违背了行政机关精简效能原则，造成机构臃肿和行政资源的浪费。因此，在现有的《行政复议法》的框架下，参考相对集中行政处罚权和行政许可权制度，整合行政复议资源，由行政复议委员会统一受理和审理行政复议案件，再由法定复议机关作出行政复议决定。

4．行政司法理论与行政复议委员会。有权利就有救济，行政争议不可能自生自灭、化解于无形，进入20世纪以来，国家对社会生活的干预不断深入，传统的法院诉讼途径已不能满足解决现代行政救济的需要，因此，行政司法是非常重要的，经验证明，只要行政机关的裁决不排除司法的审查，既能够保障裁决的效率又能保障裁决的公正性。行政复议是一种裁决行政争议的活动，在行政法学上一般称这种由行政机关作为行政法律关系的第三方运用国家行政职权，依据法律、法规或规范性文件解决行政争议的活动为行政司法[4]。我国的行政复议是行政救济的重要制度，保持行政复议委员会的准司法性也是行政复议制度改革的重要方向，使其在行政机关主导的背景下契合行政司法的本质需要，行政复议委员会作为独立的裁决机构以其公正、专业、程序和公开的形式裁决行政纠纷，符合第三方运用国家行政职权依法、中立的履行行政司法权的理论要求。

5．行政权力制衡理论与行政复议委员会。权力制衡理论是法治理论中的一个基本定律，行政权力制约既是对行政权力正常运行的肯定和保护，又是对行政权力偏离轨道的防范和矫正。权力制衡有多种形式，行政复议是法律赋予行政机关解决行政争议的一项特殊职权，从某种角度来说，行政复议就是行政权的制衡、监督机制之一，当行政机关行使复议权时也应当受到制衡。统一的行政复议委员会建立后，享有原由行政机关行使的行政复议裁决权，委员会本身也应受到监督和制约，如果不在制度上对权力进行制衡，也可能造成申请人对委员会制度的不信任，认为委员会制度与原来的复议制度不过是换汤不换药的内部审理。因此，通过行政委员会和行政机关形成制衡关系，相互牵制、互为监督，预防和控制行政复议权力的滥用，从而有效防止权力过于集中所造成的弊端，使得行政复议公信力得到全面具体的体现和保障。

二、我国行政复议委员会模式的法律原则

1．公正原则。公正（又称公平、正义）是裁决的“生命”所在，抛开了公正的行政复议，既不客观，也不真实。公正，是需要一定形式存在的，行政复议委员会具备足够的公正形式，是行政系统内具有足够的独立性、超脱性和广泛参与性的裁决机构，代表公正、无利害关系的裁决者，最大限度地保证所作决定的客观公正，实现形式正义是对实体正义的最大保障。

2．程序性原则。程序公正是个永恒的话题，任何法律制度，如果没有良好的程序，其所蕴含的法律精神也就难以实现[5]。设立行政复议委员会，是以一种全新的工作运行方式来办理行政复议案件，因此，行政复议必须拥有比一般行政行为更为完备的程序，这一程序不是司法程序，也不是一般行政程序，而是体现其内在需求的严格准司法性程序，确保其解决行政争议，实现其行政救济制度的内在要求。

3．中立性原则。纠纷解决机关应当中立于国家其他权力，中立于社会，中立于上、下级领导和同行等关系，居中裁决当事人的争议，这是公正的必然所在。行政复议委员会与行政机关无行政隶属关系，打破了千丝万缕的法外不当干预，保持行政复议委员会的中立地位，使其作出的裁决行为与当事人无实质的利害关系，以保障行政复议委员会裁决的权威性。

4．职业化原则。行政机关裁决争议实际上是一项法律专业性很强的工作，加之案件中各种矛盾和利益冲突错综复杂[6]，所以，行政复议委员会需要有一支高素质的复议队伍为保障，聘任的委员和选派的工作人员都要具有优秀的道德品质和职业操守，系统的掌握法律知识、能力和思维，妥善地处理好因为利益冲突而导致的社会秩序不稳定问题，提高行政复议案件处理水平和公信力。

5．相对独立性原则。独立性是行政复议委员会制度的核心内容，保证裁判权、裁判机关和裁判者足够的独立性，排除各种不当的干涉，是公正裁判的前提，因此，必须从体制上和程序上确保行政复议委员会的独立性，但是行政复议又是政府的权力，所以在保持行政复议委员会裁决的独立性的同时，确保政府对裁决的决定权，即行政复议委员会的相对独立性。

6．公开原则。公开是行政复议的基本要求，在整个行政复议过程中，应当保证申请人的权利通过公开原则的贯彻得到彻底的保障。“阳光是最好的杀毒剂”的法谚比喻公开原则是很恰当的，裁判只有公开透明才能促进裁判公正，防止裁判权的恣意和专断，打造行政复议委员会“阳光下的复议”，包括行政复议委员会裁判程序和裁判规则要公开透明，都尽可能地向当事人、公众和舆论公开，使他们了解行政复议的基本情况，从而更好地监督和参加行政复议活动。

三、我国行政复议委员会模式理论和原则的运用

1．行政复议委员会集体决策案件。行政复议委员会机构设置上要充分体现行政复议案件审查的相对独立性和权威性，将委员会设定为直接对政府负责的行政复议议决机构，经政府授权采取委员会集体议决行政复议案件，这样设置既保证行政复议机构的专业性和相对独立性，又符合行政复议审查性质的内在要求。行政复议委员会定期召开案件议决会，其中政府以外的“外部委员”应当占参加议决委员的半数以上，实行“一人一票”和“少数服从多数”的表决方式形成行政复议决定意见。行政复议裁决，是由法律专家为主的案件议决会议在充分讨论后，经委员平等行使表决权作出的，改变了以往领导审批式的行政决策方式，充分体现了民主、科学、依法决策的要求。

2．行政复议委员会内部职能分离。成立行政复议委员会专门处理行政复议事项就已经标明政府行政管理职能与行政争议解决职能的分离，其内部可进一步将行政复议案件的调查权与议决权相分离，有条件的单位还可将立案权和调查权相分离，这样的设置，既体现法律审查工作专业化分工，又发挥了行政复议机构的作用，有利于实现行政复议工作的公正性、便捷性和高效性。委员会内部职能分离主要有两个方面:一是案件议决权在行政复议委员会。行政复议委员会，在人员组成上要体现出行政复议案件调查及议决的专业性、代表性和中立性，行政复议委员会的委员来源广泛，法律背景突出，且大部分应为政府以外的委员。二是行政复议调查权在委员会办公室。行政复议委员会下设行政复议办公室，隶属于行政复议委员会，其性质为委员会的办事机构，与政府法制机构合署办公，选派的工作人员要具有专职化的业务知识和职业素养，具体负责保障行政复议委员会的日常工作，主要包括:行政复议案件的受理、调查、调解和委员会议决等事项。

3．行政复议委员会集中管辖行政复议案件。行政复议委员会的管辖权是行政复议委员会制度的关键内容，探索并逐步推行相对集中复议权，已经成为当务之急。目前，试点单位基本按照现有的行政管理模式，将行政复议机构打造成与各级政府相配套的、统一的行政复议委员会，按照统一受案、统一调配力量、统一办理再依法分别作出决定的思路集中复议权。在总结试点单位经验的基础上，选择适当时机修改《行政复议法》，打破行政机关内部采取的条块结合为主、垂直管辖和自我管辖为辅的混合管辖体制，将复议管辖权改为行政复议委员会统一受理该级政府部门和下一级人民政府作出的具体行政行为引发的复议案件。

4．行政复议委员会采取准司法程序运行。行政司法行为是一种典型的行政法律和准司法行为，行政复议是法律授权复议机关独立于作出具体行政行为的行政机关和行政相对人之外，对行政争议进行法律审查，居中作出裁决的法律制度，在制度设计中应适当吸收司法程序，完善行政复议的程序[7]。行政复议委员会应当在行政复议作为准司法性的行政争议裁决机制这一定位下，以独立性、中立性、公开性为原则，进行组织形式与运行程序的重新建构，以体现行政复议专业性、程序性和机构设置的准司法性要求。

5．行政复议委员会与行政首长权力制衡。为了使行政机关负责人个人意志不凌驾于行政复议委员会集体的意志之上，又要保证行政复议机关对行政复议的最终决定权，依据行政决策权和监督权既相互制约又相互协调的要求，行政复议委员会的组织形式应更符合行政复议权力制衡的客观要求。行政复议委员会集体议决案件的意见报委员会主任（政府领导）签发，以政府名义作出行政复议决定。但行政机关负责人不同意行政复议委员会议决意见的，行政机关负责人也没有权力进行更改，必须将案件退回复议委员会并说明理由，退回的案件应当另行组织委员或提交委员大会进行重新议决，议决意见仍然不能获得同意的，要提交政府常务会议讨论决定，从而使行政复议委员会和行政机关的权力在运行中保持平衡。

[1]袁曙宏．变革中的行政法制[M]．北京:法律出版社，2001:18．

[2]姜明安．行政法与行政诉讼法[M]．北京:北京大学出版社，2002:97．

[3]周汉华．行政复议司法化:理论、实践与改革[M]．北京:北京大学出版社，2005:15．

[4]沈福俊．中国行政救济程序论[M]．北京:北京大学出版社，2008:137．

[5]皮协纯．行政复议法论[M]．北京:中国法制出版社，1999:201．

[6]杨海坤，章志远．中国行政法基本理论研究[M]．北京:北京大学出版社，2004:514．

[7]杨海坤，章志远．行政诉讼法专题研究述评[M]．北京:中国民主法制出版社，2006:93．