非正式听证在高校管理中的适用性分析

王大纲

（苏州市职业大学 宣传部，江苏 苏州 215104）

一、非正式听证的界定及发展现状

非正式听证， 又称“咨询型的听证”，是行政程序法的一种非正式程序，指“行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序”[1]518。在对两种听证类型进行划分的探讨中，一般认为两者的划分标准是环节的繁简或是公众参与的方式和程度。[1]519也有学者提出，以“有无司法化性质的判断”作为划分两者的依据。还有观点认为，以听证会以外的方式听取意见都属非正式听证。 笔者认为，基于正式听证的“审判型”和非正式听证的“咨询型”特性，两者的主要区分标准表现为：1.主持人是否具有中立性；2.当事人能否辩论和质证；3.是否基于听证笔录作出决定。

一般来说，正式听证具有要式性、程序性、严格性等特点，而非正式听证则具有非要式性、效率性、广泛参与性等特点。无论正式听证或非正式听证，就其本质而言，所蕴含的核心价值是一样的—听取并尊重民意。由于非正式听证具有操作方式灵活、公众参与面广、成本低等特性，非正式听证在听证制度发展完善的国家中得到了广泛的适用。例如在美国，非正式裁决程序的应用远较正式裁决程序普遍，根据美国的一位法学家估计，90%以上的行政活动采用非正式听证，正式听证所占分量不到1%。美国司法部在一份报告中声称：“非正式程序构成行政裁决的绝对多数，它们是行政程序的真正生命线。”[2]当前，理论界与实务界对正式听证制度的设计、研究和实践较多，而对非正式听证研究则关注较少，为此我国理论界与实务界有必要加强对非正式听证的研究和实践。

二、非正式听证在高校管理的效能分析

自2002年11月18日中山大学举行全国首次学生食堂的价格听证会以来，国内诸多高校开始尝试在高校管理中引入听证程序。实践后，发现了听证制度的一些弊端，如：影响学校管理效率、听证制度适用的成本较高、听证结果流于形式等。对此笔者认为，在民主、法治进程的推进下，法治观念已日益深入人心，听证程序在立法、行政等领域必将广泛应用，高校管理中也是如此。如何充分发挥听证本身所蕴含的程序价值，又能革除繁冗复杂的程序所带来的弊端？在高校听证实践中，可采用非正式听证来进行尝试。

（一）有利于提高依法治校管理效率

正式听证侧重于审判性，在实际操作的过程中需要强调各项环节的公正与规范，因此在高校一般事务决策采用正式听证往往会降低执行效率。非正式听证侧重咨询性，它通过提供某种平台媒介，广泛搜集公众反馈信息，为正当决策提供参考依据，相比正式听证，它的环节相对简单。因此，在高校对部分事务进行决策时采用非正式听证会大大提高听证制度的效率。

（二）有利于减少听证制度适用成本

听证程序的设置还要兼顾成本与效益。高校实行正式听证需要相应的组织机构，并配备人员。此外，还涉及听证决定委员会成员的选取、听证参与人的选取，这都需要有具体的制度设计。学校在实施正式听证之前必定要进行大量的调研考察，投入大量的人力、物力，耗费巨大。虽然正式听证程序是保护个人利益、确保依法执政的重要途径，但如果是耗费钱财人力的程序，终究不是一个好的程序制度。同样，如果为了避免耗费而不适用听证程序，从法治精神看，是对社会公平正义和个人利益的严重损害，需要付出更昂贵的代价。而非正式听证属咨询型听证，其非要式性、灵活性、广泛性兼备，使得这一形式在高校能更好地解决成本和效益的矛盾。

（三）有利于促使各方主体广泛参与

高校学生管理听证制度的设立是依法治校的要求，它反映高校学生这一主体强烈的主人翁意识，在这种精神氛围中，学生能否通过听证制度广泛地参与其中是听证的内在价值之一。缺乏学生主体的广泛参与，听证就会变为“偏听”，结果只能流于形式。因此，采用非正式听证的形式可以很好地解决听证参与人局限性的问题。它可以通过灵活的形式来最大限度地让各方主体参与其中，包括学生、教师、管理层以及其他社会群体等，它所回馈的信息也是最全面、最广泛的。

三、非正式听证在高校管理中的适用设想

（一）高校管理中适用非正式听证的事项范围

非正式听证在高校治学管理中可以广泛适用，对涉及众多师生利益的重大事项应进行听证，听取对方的意见，如教学、科研、招生就业、学生的德智体量化考核、学生奖学金和荣誉称号的评定、学生的困难补助和学费减免的审定、学生勤工助学的申报等。为保障听证制度在高校正规、长久地实施，应将这一纠纷解决机制纳入学校章程中，以保证制度的严肃性。

（二）高校管理中非正式听证的形式

非正式听证形式较为广泛，广义上可采用意见征集、座谈讨论、网络舆情分析等形式，此为“听”；而后对所收集的各方意见进行决策论证，此为“证”。在实践中要防止听而不证或偏听偏证。所以，笔者结合各方听证实践认为，在高校中可以重点尝试的非听证形式是网络听证。当前网络民意作为新的监督途径已日益被政府所重视，其借助网民人多力量大的特点，挟方便快捷、低成本、低风险的技术优势，更容易形成舆论热点，成为行政监督和司法监督的有力补充，尤其在监督、反腐方面的作用已不可小觑。重庆地方政府在立法过程中较早进行了尝试。2005年底，重庆市政府法制办在网上举行了《坚持以人为本 创新行政执法》公开立法听证会[3]，这是全国首个网上立法听证会，吸引了8万多网民关注。从实践来看，重庆的几次网上听证民众参与面广，很好地解决了正式听证中人数少、不积极的问题。听证要实现公平和公正，广泛听取民意是关键。笔者认为，在高校听证中应多尝试采用非正式听证形式，具体途径可以灵活多样，如开设专题网页、微博、贴吧、QQ群等形式进行讨论、建议、投票等，让相关利益群体甚至社会各界人士参与进来，才能全面听取各方意见，客观地进行决策论证。

[1]应松年.行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001.

[2]李言.美国如何避免听证会“走过场”[N].延安日报，2007-01-30（3）.

[3]商宇.行政执法彰显以人为本[N].重庆日报，2005-12-16（1）.