政府网站运营的PPP模式探析

刘建军 周美娟 谢有光

(1．河北建筑工程学院，河北 张家口075024;2．石家庄市委党校，河北 石家庄050051;3．张家口职业技术学院，河北张家口075000)

PPP模式已经成为一股不可阻挡的潮流，在国外得到广泛应用。我们应当锐意改革，建构完善的政策法律体系，大胆尝试政府网站运营的PPP模式，以实现兴利除弊、社会效益和经济效益、政府部门和私营部门的共赢。

一、PPP 模式的涵义及其发展

PPP(Public－Private Partnership，即公私合作伙伴)模式是20世纪90年代在英国兴起的一种公共产品和服务供给方式，主要应用于投资大、建设周期长、收益率相对低的公共基础设施建设。PPP模式通常是公共(政府)部门根据社会对公共产品和服务的需求，确立建设项目，采用招投标方式与私营部门通过协议建立起来的一种长期合作关系，公共部门以“契约约束机制”督促私营部门按政府规定的质量标准提供公共产品和服务，公共部门向私营部门付费或政府特许其向公众收费方式作为对其生产成本的补偿或收益。公共部门与私营部门互相取长补短，共担风险、共享收益。

美国民营化大师萨瓦斯在其论著《民营化与公私部门的伙伴关系》论述了公私伙伴关系这一概念，即“公共和私营部门共同参与生产与提供物品和服务的任何安排，如合同承包、特许经营等……从而达到比任何一方单独行动都更为有利的结果”。［1］PPP模式的出现和盛行，体现了公共设施和服务生产方式上的一种新的理念。首先极大地减轻了政府财政的负担;其次，由私营部门参与公共产品和服务的投资运营，私营部门的追求目标决定了以这种方式提供公共产品和服务的效率和质量会大大高于单独由政府投资的效率。

正是由于以上原因，PPP这一新生事物在世界各国迅猛发展，收到了良好的成效，实现了经济效益和社会效益的统筹发展，而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展，也受到了越来越多地运用、关注和探索。提出PPP模式概念并先行先试的英国将其扩展到所有的公众生活领域(包括信息和通信技术和电子政务)，已经积累了丰富的经验，建立起相应的PPP政府管理体系。美国也已在学校、医院、交通运输、军事、航空航天等领域大量采用PPP模式。其它国家如加拿大、澳大利亚、印度、韩国等国也纷纷仿效，采用PPP模式为大众提供服务或设施。PPP模式在私有化程度较高、追求利益最大化的资本主义国家挺进公共产品生产或服务领域似乎理所当然。我国公共产品和服务长期以来都是由政府财政投资建设，由国家机关、事业单位或国有企业管理经营。在面临资金短缺、活力不足、质量低下，甚至难以满足社会需求的情况下，在稳步推进的政治经济改革过程中，在国家允许的政治法律框架下吸引和鼓励私营资本介入也成为必然。目前，我国已在交通、水务、能源等公用事业方面开始了有益的探索。

二、利用PPP模式运营政府网站的必要性

当今时代，信息网络极大丰富了人们的信息量，也不断满足着人们信息交流的愈加强烈持续的需求。各国及各级政府均与时俱进地建设发布政务信息、提供在线服务、与公众互动交流的政府网站。但政府网站的建设运营和电子政务的贯彻推行是一项庞大而复杂的系统工程，单纯依靠政府及其工作人员为庞大的“金字塔底层”的企业和个人提供访问信息和扩展服务，明显不足。出现了内部机制不健全、内容更新不及时、资源整合不得力、地区行业发展不均衡、绩效评估公众不满意的情况。

我国也需要引入在国外业已成熟的PPP模式，使政府部门和私营企业共同参与政府网站的建设和运营。

1．政府网站建设和运营费用是巨大的，对维护人员素质要求也较高，使用PPP模式的一大好处在于:政府财政无须一次性支付网站建设运营资金或持续拨付运营费用，而是由私营部门先行垫付，政府财政可以在网站服务使用过程中分次偿还私营部门所垫付的资金，或者在其服务目的达到一定程度后一次性付款，甚至可以象美国印第安纳州政府网站“Access Indiana”项目一样不用花一分财政。这样，政府节约了大量财政资金的时间价值，并且开拓了政府财政融资的渠道，大大减轻了政府财政支出压力。［2］

2．PPP模式的推行能体现体制机制创新的正能量作用，变管理型政府为服务型政府。PPP模式公私共建政府网站，打破政府独家垄断高高在上的局面，私营部门参与到政府网站建设，可以使政府从繁重的事物中解脱出来，专注于自身的本位职能，专注于内涵内容的建设充实，着力于加强服务资源的整合、服务内容的策划和服务方式的设计，增强政府网站在教育、劳动就业、医疗卫生、社会保障、公共事业等重点民生领域提供服务的力度和便捷程度，使政府网站切实成为信息公开、在线办事、互动交流等方面的跨越时空的平台，最大程度地消除缺乏责任心、服务意识不强、被动迟缓、效率低下等官僚主义倾向，避免权力寻租、贪污浪费等现象的发生。

3．PPP模式有利于政府机构加强对政府网站服务质量和水平上的管理和控制。PPP模式所形成的公私合作，使政府和私营部门在政府网站建设运营上产生不可分割的利益交集，在向社会公众提供服务过程中，政府机构以制度规则为保障，以先期合同为依据，以政府支付或特许收费为经济手段，监督、管理和控制负责网站服务的私营参与部门，使其建设运营的质量规制、效益效率等方面达到政府的要求，体现政府服务特色。

4．PPP模式可以吸引私营资本更多地参与到政府网站建设项目中，以提高效益，共担风险。当前我们的政府网站绝大多数都是政府部门自建自营，承受较大的社会压力却难以在短时间内逆转，私营资本的加入恰恰可以发挥其吸附专门人才能力突出、灵活性强的特长，在责任义务鞭策下，在经济利益驱动下最大可能地采用先进技术建设运营，保障维护，弥补政府部门的不足，也将原本政府的沉重风险负担部分转移给了私营资本。

三、我国利用PPP模式运营政府网站的政策建议

PPP模式没有固定的形式。我国当前政府网站体系基本建成，网站面临着公众日益增长的服务需求现实，我们可以针对其运营、升级、改造方面的缺陷和难题交由私营部门介入，由私营部门来承接服务器、硬件扩容，数据库的建立整合，内外网的融合等。

1．顺应潮流，锐意改革创新。我们必须理清思路，提振信心，大胆创新，除国家核心利益、涉密领域外，政府网站的程序性事务性工作均可交由私营部门，采用市场化、公司化方式运作，以达到“公”与“私”的结合，公私伙伴关系的形成。因此政府必须确立稳定的政策导向，建立相适应的制度，开放坦诚地激励私营资本投资，有效消除投资者对政府网站建设运营中诸多不确定性因素的顾虑，使私营资本看到稳定长效的盈利空间。为此，政府在经济效益方面考量，可以给参与合作的私营部门以除约定支付额度费用外的税收优惠、政策性补贴或是特许经营收费的政策利益驱动。否则，吸引不到私营资本，一切无从谈起，还会回到财政投资的老路上去，政府包办网站建设运营所产生的一切积弊更是难以消除。

2．健全配套的法律体系，营造良好的运营环境。笔者认为，专门的PPP法律内容应当包括:PPP模式的涵义，应用领域和程度，主管和监管部门，准入条件，公正的竞争机制、项目(前期、中期、后期)评估、公私双方的权利义务，风险分担机制，争端解决机制等，而只有这样宏观的顶层设计和法律安排才是支撑我国PPP模式发展的基础。同时，还需搞好法规政策之间的衔接，整合出台配套的管理办法或实施细则，避免在现实的项目操作过程中产生法律与政策上的争议与冲突;其次，应简化PPP项目的审批程序，提高效率，降低谈判、签约、立项审批等时间和资金成本，避免PPP项目合作的私营部门难以应对繁杂的审批手续而退却;再次，制定相对规范实用的PPP模式合同范本，可资各地各领域包括政府网站建设运营借鉴，这势必同PPP模式本身的发展完善一样是一个长期的过程。

3．明确运营监管机制，保证高效顺畅运作。社会公众对政府网站建设运营的监督主要是针对从资源的合理配置和充分供给，即公平公正问题方面，属于监督的外部机制。而政府部门在网站建设运营中既是与私营部门的合作经营者、又是私营部门的监督管理者。其监管属于内部，也是最为全面、常态、有力的监管。笔者认为，站位于社会效益和公众利益的政府部门要组建涵盖信息安全、审计、纪检、司法、监察等相关部门专门人才的有力的综合监管机构，制定政府网站运营的绩效评价体系，由政府监管机构(可以允许社会相关人员适度参与)进行监督考核。所以政府既要为私营部门提供踊跃逐利的吸引政策，又要慎重选择合作伙伴，严格考察其资本、技术、人力、信誉等资质，把好准入关，更要在价格、质量、效益等方面进行持续监督，通过法律、行政法规、合同条款等多种方式对政府网站建设的所有合作方(包括政府部门)实施公平公正、高效有力的全过程动态监管。

4．建立合理的风险共担机制，实现互利共赢。政府网站的PPP模式追求的就是长期高效运营，政府部门社会效益和公众利益的维护和私营部门经济利益的持续获取，需要承担周期长、政策变更、不可抗力等不确定因素的诸多风险。而风险一旦发生，由政府部门或私营部门任何一方单独承担，都可能导致合作失败。所以，按照“契约约束机制”理论，PPP模式下，政府要对公共产品和服务的提供承担责任，强调保护公共利益，在“共赢”理念下，实行合理的风险分担。充分激发合作双(多)方的积极性，同时协调好双方利益，从而确保公共产品或服务提供的及时、高效、优质。［3］政府部门与参与网站运营的私营部门在双方合同中要确立合理的分担机制，通过协议明晰双方责任，降低双方总风险，风险分担的一般原则是:每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体来看，风险应与承担能力相适应;风险应与控制力相称;风险应与投资者参与程度相协调;风险应与收益相对应;风险不处理与造成的损失相对称;风险处理与对项目经济性影响相适应。［4］

［1］E．S．萨瓦斯(美)著，周志忍等译，《民营化与公私部门的伙伴关系》［M］．中国人民大学出版社，2002．

［2］杨晓萌．PPP模式－新兴的公共产品供给方式［J］．大连海事学院学报．2008，(7)．

［3］柯永建，王守清，陈炳泉．基础设施 PPP项目的风险分担［J］．建筑经济．2008 ，(4)．

［4］王秀芹，梁学光，毛伟才．公私伙伴关系PPP模式成功的关键因素分析［J］．图书情报工作．2007，(12)．