城市发展中“邻避冲突”风险及应对策略

文 佟林杰，孟卫东（燕山大学经济管理学院，河北秦皇岛，066004）

临避一词产生于20 世纪70 年代，欧·海洛首次提出并用来描述那些既能创造经济价值同时也会对环境以及居民生活产生负效应的设施和项目，随后便被广泛应用于社区和地区冲突的研究和治理之中。我国社会正处于由工业化时代向后工业时代转变的关键时期，公民环境保护意识的觉醒以及社区民主的不断进步，城市居民对于生活环境和品质的要求逐步提高，但是随着城市化进程的不断推进以及社区建设的不断完善，由城市发展和社区建设所引发的公共冲突问题不断增加，在这些冲突和问题中以邻避设施问题尤为突出。

一、多学科角度邻避冲突的诠释

我国工业化时代以环境为代价换来的社会经济的飞速发展的弊端已经在当今社会初露端倪，同时也给城市居民的生活带来了极大的困扰。在城市和社区的邻避冲突问题的研究中，对于邻避冲突的界定十分重要，下面从经济学、政治学、社会学、法学以及心理学五个角度来对邻避冲突进行阐释。

首先，从经济学角度看，邻避冲突产生的原因主要有两个方面：一方面是邻避设施所带来的负外部性效应。城市公共设施虽然可以为公民的日常生活和城市发展提供便利和经济价值，但是其显性和隐性的负外部性成本有可能高于所带来的收益价值，从而对城市居民的生活环境带来破坏性的影响。另一方面是多元利益结构的不均衡分布，主要指由个体经济效用的差异性所引起的利益冲突。邻避设施临近个体会认为在享用均等服务的前提下，个人为他人的效用增加而承担了更多的隐性成本，从而导致利益结构的不均衡分布，从而导致邻避冲突的发生。

其次，从政治学角度来看，邻避设施是在政府主导和支持下建立起来的，那么由邻避设施引起的冲突是公民群体与政府间矛盾的直接体现和表现形式。政府作为维护公民权益的部门，公民本应对其行政决策和行政行为予以支持，但是当行政决策或行为触及到公民个体或群体的直接利益时，政府的公信力便会急剧弱化，邻避冲突即是如此。邻避设施所引起的公民与政府部门的冲突主要原因在于政府信息公开程度较低、政府决策过程缺乏公民参与、未建立政府与公民互动的沟通和诉求回应机制等等。

再次，从社会学角度来看，邻避冲突集中体现了个人与整体利益冲突以及社会公平性的问题。邻避设施建立的初衷是为了满足公共利益，但是以牺牲部分人利益为代价换取整体的公共利益是不公平的。从另一个角度来看，当邻避设施迫于民意而更换选址的时候，必然会导致邻避设施向弱势群体方转移，这对于社会整体利益及公平性是一种变相否定。

第四，从法学角度来看，邻避冲突可以被视为对政府行政行为和行政决策的法律监督手段。个人或群体相对于政府而言都属于弱势群体，当政府决策或行为触及个人或群体的个人利益时，个体或群体便会自发的在个人权力的活动范围内以自由运作的方式进行其利益诉求表达，从这个角度来看，由邻避设施引发的群体性事件相当于是对政府行政行为或行政决策的监督手段，有利于政府行政决策的科学性以及政府形象的提升。

第五，从心理学角度来看，随着公民话语理论以及公共服务理论的发展，公民的利益诉求的话语空间在不断拓展，相对来说政府的影响力和控制力在不断的减弱。在邻避冲突中公民个体或群体往往存在法不责众心理，会选择以对抗的方式进行利益诉求的表达，而绝大部分公民是在从众心理的影响下，选择屈从于主体的意识流，忽视法律的限制，从而导致情绪化行为的产生，甚至是冲突的爆发。

综上所述，本文将邻避冲突界定为在由政府主导的城市和社区公共设施和项目的建立和维护过程中，由于邻避设施的显性和隐性风险成本的存在而导致公民个体或群体利益受损而引发的公民个体或群体与政府之间的对抗矛盾和冲突。

二、城市发展中的“邻避冲突”成因分析

城市发展中邻避冲突产生的直接原因包括邻避设施建设而产生的对公民生活环境以及身体健康造成威胁的不可控因素，而影响邻避冲突的深层次原因主要可以从社会、政府、公民三个层面进行分析。

（一）社会层面

从社会层面分析，城市发展中邻避冲突产生的原因主要可以归结为社会公共意识的缺失以及社会心理的扭曲两个方面：首先，社会公共意识的缺失。公民公共意识的核心是公民个人自主性、独立性的内核与社会整体的公共性内核相互协调统一，公民个人不应孤立于社会整体之外，而应在保持个人独立性的同时积极融入社会公共性领域，公民需要以更广阔的群体利益来理解自我利益，认识到正确的群体利益和个人利益价值观是社会生活的必要前提，只有这样，才能使公民主动参与公共领域的建设，追求公共目标和公共利益。但是我国目前的社会公共意识仅仅还停留在个人层面，公民对于公共领域的参与度不足，参与的积极性有待提高。

其次，社会心理的扭曲。由邻避设施而引发的邻避冲突从一个侧面折射出我国社会公共领域整体心理状态的扭曲。城市和社区公共设施的建立目标是实现公共利益共享，公民应该积极主动的参与其中，并自觉维护。但是现实恰恰相反，公民总是希望无偿享有公共设施带来的福利和利益，但是拒绝承担因此而产生的成本，当公共设施影响或侵害公民个人利益的时候，公民往往会采取对抗的形式来表达利益诉求，引起矛盾的激化和升级，从而导致邻避冲突的产生。

（二）政府层面

政府作为城市公共设施建设的主导者在公共设施的设计、选址以及维护等方面度发挥着重要作用。邻避冲突产生的政府层面的原因主要包括以下四个方面：第一，政府公信力弱化。政府公信力指的是公民对政府及其行政行为的满意度评价以及政府对公民的影响力和号召力，政府公信力的高低体现了公民对政府工作的满意度以及信任程度。由于政府官僚制作风、腐败以及行政决策的不科学性等因素的影响导致政府公信力不断下滑，根据相关调查显示，政府公信力由高到低排序为中央政府、省级政府、地方政府。当公民的利益受到损害时，公民往往会采取群体性对抗的方式来寻求更高层次政府的关注和重视，因此在这种群体性心理的影响下便导致了邻避冲突的发生。

第二，公民利益诉求表达机制不健全。公民利益诉求表达机制不健全主要包括两个方面：一方面指的是公民参与决策机制的缺失。在城市公共设施的建设过程中占绝对主导地位、掌握着公共权力和资源的是决策的最终制定者，其很少或者根本未寻求公民参与的途径。这种不透明的决策方式和过程势必为权力寻租提供了滋生的空间和土壤，从而对公共设施的决策产生影响；另一方面指的是政府回应性机制不健全。当邻避冲突发生初期，假如政府积极回应，尽快了解民意诉求并予以满足的话，那么邻避冲突便会被消灭在萌芽状态，不会演变为大规模的群体性事件。但是，现实生活中当邻避冲突出现或即将出现的时候，面对社会和网络的问责政府往往不是积极应对而是相互推诿，这不仅不能解决冲突反而会激化矛盾。

第三，公共政策的价值性偏离。公共政策的价值性偏离主要包括两个方面：一方面指的是公共政策的合法性不足，公共政策的合法性来源主要包括符合法律的规定并得到公民的认可，但是在邻避设施的冲突之中，围绕邻避设施的一系列公共政策虽然符合法律的规定，但是以损害一部人利益为代价换取的整体公共利益必然不会得到全部公民的认可和接受，因此，公共政策的合法性无法确定；另一方面指的是公共政策的公共性偏离。公共政策应该充分体现公共性的特点，应该符合所有政策相关主体的利益，但由于政府及其行政人员的理性意识的存在，政策的公平性难以保障，而且对于话语权弱势地区根本没有机会和途径去表达群体利益，因此便造成了公共设施的享用主体与成本承担主体的失衡性，这也是公共政策公共性缺失的主要表现。

（三）公民层面

邻避冲突的公民层面影响因素主要包括公民心理的导向性以及公民综合素质的差异性两个方面：第一，公民心理的导向性。邻避冲突中公民往往会受到法不责众心理、从众心理以及自利性心理的影响而激化邻避冲突和矛盾。首先，法不责众心理是公民群体对抗性的心理基础。法不责众指当某种行为具有一定群体性和普遍性时，即使存在不合理和不合法因素，法律也难以进行惩戒。其次，从众心理。当利益受损主体采取对抗性手段维护其权益的时候，其他相关或临近相关主体可能会由于情绪感染或迫于群体压力而选择从众，从而导致事态的严重化。最后，自利性心理。邻避设施的利益受损者其直接目的并不是为了维护公共利益，而是借公共群体的名义实现个人利益的最大化，无论是个人还是社会无不寻求个人利益的最大化，因此，公民个体的自利性心理必然导致邻避冲突。

第二，公民综合素质的差异性。由于不同地区的文化发展程度以及公民的受教育水平的差异性，各地区对于邻避设施风险的认识和理解程度存在差异性，因此，邻避设施必然由高素质群体向弱势群体转移，这在无形之中为邻避冲突埋下了隐患，随着弱势群体知识水平的不断提高以及认识的不断深化，不仅会引起弱势群体与政府之间的邻避冲突，同时也会激化两个群体之间的矛盾，无形中增加了社会的不安定因素，影响社会的和谐和稳定。

三、城市发展中“邻避冲突”风险的应对策略

城市发展中邻避现象的增多必然会对城市经济社会的发展以及和谐稳定带来一定程度的影响，因此，如何化解和应对城市发展中的邻避冲突风险成为当前城市发展中的重要课题。本文主要从邻避冲突风险管理体系的构建、多元主体协作参与以及完善相关法律体系等三个方面化解城市发展中的邻避冲突风险。

（一）构建邻避冲突风险管理体系

邻避冲突风险管理体系主要包括风险评估和预警机制、风险保障机制及风险补偿机制三个方面。首先，建立邻避冲突风险评估和预警机制。一方面，在邻避设施的设计和规划初期对邻避设施可能对周围居民造成的显性风险因素诸如污染、噪音等负面因素进行科学性评估，并对邻避设施的潜在风险诸如化学性侵蚀、辐射性等隐性因素进行评估和分析，并根据不同的负面影响等级进行分类。另一方面，当邻避设施投入使用并发挥其公共效应时，政府应委托专业机构对邻避设施的安全隐患及潜在风险进行定期的检查和维护，并且定期发布邻避设施的监控和检查报告，保证临近居民的知情权。

第二，建立邻避冲突风险保障机制。建立邻避冲突的风险保障机制主要是以公民社会心理因素为出发点的，通过向公民提供邻避设施潜在风险的保障性措施来减小或缓解公民的焦虑和不安情绪。风险保障机制主要包括两个方面。首先，作为公共设施建设的主导者政府应该严格执行国家关于环境保护的相关法律法规的规定，在法定权限行使行政权力，并且应制定严格的邻避设施管理制度，并监督执行。其次，与设施临近居民签订权益保障协定。协定必须明确双方的责任和义务，同时对可能出现的潜在风险责任归属问题以及风险赔偿相关细节进行明确的划分和规定。

第三，建立邻避冲突风险补偿机制。建立邻避冲突风险补偿机制的主要目的是为了减缓公民的对抗情绪，赔偿因邻避设施所带来的物质和经济损失。邻避冲突风险补偿机制的理论基础是基于“经济人”的假设提出来的，“经济人”的天性是追求个人利益的最大化，但是随着社会的发展“经济人”已经开始向“社会人”甚至是“自我实现人”转变，公民个体不仅仅为了追求个人利益的最大化，而更重视对生活环境和生活品质的要求，以往单一的经济补偿方式已经无法真正缓解公民的对抗情绪，因此，邻避冲突风险补偿机制分为物质补偿和精神补偿两种方式。物质补偿主要包括经济补偿和实物补偿两种，经济补偿主要包括对公民健康体检、给予赔偿金等等。实物补偿指完善公共设施和服务、整改有潜在风险的邻避设施等等。精神补偿主要包括公开道歉以及保证公民的参与权与建议权，当损失不可避免的情况下，除经济补偿以外还应对公民进行公开道歉，平复公民的情绪。保证公民的参与权和建议权是精神补偿的另一种形式，这主要是体现政府对公民权的重视，真正让公民感觉到当家作主的优越感，从而达到心理上的平衡。

（二）建立多元主体参与协作机制

第一，建立公民参与机制。以往的公共设施的建设都是在政府内部运作，政府信息公开程度较低，公民的知情权被剥夺。公民参与机制的建立可以有效地保障公民的知情权，减少决策执行的对抗性隐患，同时也将设施运作的整个过程置于公民的监督之下，有效的防范了权力寻租的可能性。公民参与机制的关键问题是如何平衡公民参与和政府行为之间的关系，需要从两个方面努力：首先，在设施的论证和决策阶段，建立完整的民意调查制度，通过群众访谈等形式广泛征求临近居民的意见，尽量保证利益相关个体都参与其中。同时公民自选代表全程参与设施决策的投票和监督工作，保证公民参与的制度化和规范化。其次，由于技术的有限性，不排除产生风险的可能性，因此，在设施运行和维护阶段，公民参与的主要形式是与政府制定和建立相应的补偿方案，提高政府的公信力，减少公民由于信息不对称所引起的心理恐慌。

第二，引入第三方参与机制。在设施建设和邻避冲突风险处理阶段都需要引入除政府和公民以外的第三方主体参与。首先，第三方的参与有利于提高决策的科学性。政府不是专业的技术部门，公民也不是技术专家，在公民参与下的政府公共设施的决策并不一定是最科学的，因此，第三方的参与有效弥补了政府和公民科学性、技术性的不足。其次，由于利益相关主体的理性思维的导向性，有可能会影响利益相关主体双方的决策和行为，而第三方机构与利益相关双方无利益关系，能够保证邻避设施风险评估、预测等方面的可信度。最后，第三方机构能够有效的协调利益相关主体双方的矛盾。当邻避设施产生负面影响，尤其是在政府和公民情绪对立的情况下，第三方机构的参与能够有效的缓解对抗情绪，保证双方在平等协商的基础上达成一致的处理意见。

（三）克服公共政策负外部性，完善相关法律体系

萨缪尔森定义的外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形。公共政策的负外部性指的是政府在提供公共产品和服务的同时，对部分群体产生额外附加成本，对社会和生态环境产生负效用，邻避设施就是典型的代表。因此要克服公共政策的负外部性需要从两个方面努力。首先，公共政策制定的科学性。在邻避政策制定过程中需要政府、公民、专业机构三方的共同参与，保证公共政策的可信度和执行的通畅性。其次，公共政策的效用测评。测评标准主要包括决策的成本投入和产出比、公共产品和服务的改善程度以及公共政策的公民满意度等等，从上述几个方面对公共政策进行立体式测评，将公共政策的负外部性降到最低。

虽然我国关于环境保护的法律较多，但是与邻避设施相关的法律法规还较少，通过立法来规范邻避设施的相关流程，有利于避免因法律漏洞而导致的无序或违规建设的情况发生。城市邻避冲突问题的增加使公民逐渐认识到我们周围潜伏着诸多的风险因素，因此，加快关于邻避设施的立法不仅是环境保护的需要，同时也是保护公民权益不受损害的重要手段。

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