地方公共服务政策创新的四维分析——以温州一项政策为例

文 邓念国（杭州行政学院，浙江杭州 310024）

一、理论建构：公共服务政策创新的四维分析框架

（一）研究综述

先前的研究者对政府创新有着颇多研究。国外对政府创新的研究主要以组织理论和管理学为理论基础。管理学的视角突出强调个人在改变组织结构、组织文化和个体雇员动机中的领导角色，管理学研究通常建议，通过变革领导、结构和文化来加强组织内创新。引进变革和创新被认为是管理的一种责任和特权。［1］国内早期对创新动因与动力分析、对政府创新的必要性和可能性的解释以及对国外政府创新经验的引介较多，近期对创新的实践研究较多。陈天祥（2000）认为地方政府制度创新的动因包括：宪法秩序的变化、制度创新成本、制度创新的预期收益和制度创新能力等。［2］傅大友（2003）从社会变迁、制度缺陷和利益诉求三个方面进行分析，认为由社会生产力发展所带来的社会变迁是地方政府制度创新的根本动因；制度以及制度结构本身所具有的缺陷是地方政府制度创新的内在动因；而对制度创新预期净收益的诉求则是地方政府制度创新的直接动因。［3］康之国（2008）以天津市完善城市社区卫生服务为例，阐述了公共服务创新与地方政府制度变革的重要关系，他认为，公共服务供需矛盾是地方政府制度变革的动因，公共服务创新是解决供需矛盾的重要途径，地方政府制度变革是实现公共服务创新的保障。［4］陈雪莲、杨雪冬（2009）以中国地方政府创新奖2007—2008年度20个地方政府创新获奖项目为研究单位，通过问卷调查等实证方法，从创新动因、创新动力和阻力、创新价值取向、创新的参与性和可持续性五个方面进行研究，揭示了由地方政府推动的改革创新具有突出的"低风险取向"，创新过程中公共参与不足，地方领导的 “精英作用”和基层政策空间是推动地方政府创新的主体力量，创新的可持续性也主要取决于能否获得体制内的认可和支持等问题。［5］上述研究对地方政府政策创新过程与机理进行了一定分析，为地方政府公共服务政策创新的研究奠定了一定基础，但又各有偏颇，特别是对创新动因的价值与文化层面的分析较为欠缺，难以形成一个系统的解释框架。本文结合温州市针对建筑行业农民工工伤保险的政策创新个案，以政策过程与行为的视角，从政策创新的价值、时间、空间和文化等维度，尝试构建一个地方政府公共服务政策创新的四维解释框架。

（二）地方政府公共服务政策创新的分析框架

吴建南等（2007）在政府创新要素分析中，将创新动因、主体、内容、方式、绩效统统纳入分析框架，目的在于揭示政府创新的基本属性。这一分析，对于政府创新的源起、行动主体进行了分析，揭示出内部动力和外部压力共同构成创新的动因，创新主体受到时间与空间的限制等等，具有强烈的本土意识和务实观念；另外，在创新方式和绩效的分析中，将其与动因、主体、内容等因素结合起来，勾勒出创新的一个循环过程。这一探索既继承了前期关于动因与动机分析的主要成果，还通过对100多个创新案例的文本研究，在实证研究的基础上，尝试建立起一种全新的解释框架。但是创新是一项特别复杂的组织行为，而这种组织行为，与价值与文化方面的因素关系殊为密切，因此，本文试图将价值与文化因素引入分析，建立系统的分析框架。

1.价值维度：政府价值取向决定了公共服务政策创新的方向。任何政府创新都离不开政府的导向作用。政府的价值取向从根本上决定了公共服务创新的方向。无论政府在创新中承担“第一行动集团”还是“第二行动集团”的角色，无论政府追求的是满足社会变迁的需要、弥补制度缺陷、缓解制度供需矛盾，还是满足其本身的利益诉求要求，都无一例外地深受其价值取向的牵引和约束。从公共服务创新的角度来看，只有当政府真正意识到公共服务属于其重要的社会职能，而且意识到公共服务方面的创新本身具有十分重要的政治价值之时，只有当服务型政府理念已然形成，公共服务型政府建设迫在眉睫之际，只有当政府施政方向由管制行政逐步转移到服务行政、政府绩效考核标准不在仅限于单纯的经济指标之时，公共服务创新才能真正体现出“以人为本”的理念和惠及民生的关怀。从我国地方政府创新的实践来看，近几年来，创新内容中，公共服务创新最多。这是我国近十年来，政府施政价值理念转轨的现实反映。

2.时间维度：机会之窗使公共服务政策创新由可能性变为现实性。为什么该政策在这样的时机推出呢？美国政策学家金登（2002）认为，一项公共政策的推出存在“机会之窗”，［6］也就是说公共政策由可能性变为现实性必须具备一定的“机会”，只有当机会之“窗”打开的时候，公共政策才有可能进入政策议程，才有可能最终出台。任何政府其资源都是相对有限的，无论是财政资源、人力资源还是物质资源，都有一个边界和瓶颈问题。在宏大的政治承诺和庞杂的管理任务面前，政府资源愈加稀缺。更重要的是，政府的时间和注意力资源更为有限，政府注意力会随着管理任务紧迫性的变化而转移，会围绕各种“中心任务”进行配置。如果不把握时机，抓住机遇，一项政策可能永远停留在方案层面，进入不了政策议程，也不可能面世。因此，政府公共服务政策创新，必须抓住有利时机，把握宏观环境与微观契机，及时推出新的政策，努力成为政策的最早采用者。

3.空间维度：制度空间决定了政策创新的水平和程度。空间维度主要涉及制度空间。制度空间决定了政策创新的水平和程度。相对于政治改革和行政改革，公共服务创新具有广阔的制度空间。市场经济条件下政府的公共服务职能对于长期实行计划经济的国家来说是一个崭新的领域，当经济发展到一定阶段，一方面，社会的公共服务需求不断增强；另一方面，经济发展为政府履行公共服务职能提供了财政支持。公共服务创新具有广阔的拓展空间，受到的制度约束和障碍小，创新涉及的项目范围广。主要可以分两大类：一类是社会性的公共服务，公共服务是面向全社会的，例如基础设施建设、教育、医疗、就业等等；另一类是扶助困难群体，尽管是针对特定的群体，但对社会来说政府应该承担这样的公共义务。［7］这些领域都可能成为政策创新的突破口，政策风险小而成功机率高，从近年来政府创新的实践来看，也印证了这一点，关于公共服务政策创新也成为各地政府创新的热点。因此，制度空间决定了公共服务创新的水平和程度。

4.文化维度：文化内涵支持与本土性使政策创新具有深厚的根基。劳伦斯 莫尔（1969）认为，最影响创造性的是个人创造性和组织结构等级的正式程度。而且创新还与意识形态、决心、能力、意见领袖地位等密切相关。总的来说，环境和采用者的特征，即组织（或个人）特征和组织（或个人）环境决定了创新的采用者在他们的创新采用行为中是最初的采用者、早期采用者、晚期采用者还是落后者。一个组织（个人）在环境迅速变化时与环境稳定时相比，更有可能创新。当一个组织（或个人）所属的社会环境鼓励变革则该组织或个人要更可能创新。将组织特征和环境特征具体化，创新是“创新的动机、阻碍创新的强度、以及用于克服障碍的资源的可利用度”相互作用的结果。［8］在这里，莫尔揭示了组织环境特征对创新的影响，作为组织重要的环境，文化因素的影响是绝对不可忽视的。埃莉诺 格洛尔（2001）更明确地指出了组织文化因素对创新生成的影响，她认为，自下而上和自上而下的两种组织文化会对创新产生不同的影响。［9］一个鼓励创新的文化氛围，一个善于创新的地方特质，一批具有创新精神的政策制定者，都是有利于政策创新的文化环境。

二、案例：温州市建筑行业农民工工伤保险政策创新

2007年11月29日温州市政府办公室转发了市劳动保障局等部门关于《温州市建筑施工企业农民工参加工伤保险实施意见》（以下简称《实施意见》）（温政办〔2007〕175号），于2008年1月1日起实施。该政策出台后，在短短几个月的时间内，温州市建筑行业的20万农民工都参加了工伤保险，温州成为全国首个实现工伤保险“全覆盖”的城市。该政策的创新之处主要有以下几点：

1.按项目参保，更具有可操作性。《实施意见》强调建筑行业农民工工伤保险按项目参保，可操作性很强，该政策规定，“建设工程项目农民工工伤保险的缴费数额，……按工程项目工程总造价的1.1‰缴纳工伤保险费。”这种按工程项目而不是按人头参保，有效避免了以前企业故意隐瞒不报或少报人头的现象，减少了由于建筑行业农民工流动性强而带来的统计上的困难和麻烦，也便于监管部门进行监管。

2.同建筑、地税等部门配合，更具有协调性。为保证该项规定得以有效实施，温州市劳动和社会保障部门与建筑管理部门、地税部门相互协调，通力配合，实施效果良好。

3.工伤保险可以单独参保，避免了“捆绑式”社会保险的窘境。在原先实行的社会保险中，如果让农民工参加社会保障，要么不保，要么参加城镇职工的保险，而城镇职工的保险，普遍实行的是“五险合一”，即养老、医疗、失业、工伤、生育保险一起征收。《实施意见》进一步明确工伤保险可以单独参保，不一定要与其他几个险种“捆绑参保”，企业为农民工办理工伤保险的积极性大大提高。

4.有效保障农民工工伤保险权益。此项政策创新有效解决了由于分包而带来的农民工不能参保的难题，并在时间上保障农民工能够得到工伤保险，在待遇上确保了农民工的权益，使农民工作保障权益得到真正得到保障。

三、针对创新案例的四维分析

（一）价值维度：“平等”与“效率”价值取向是此项公共服务政策创新的基础

从温州建筑企业农民工工伤保险政策的创新来看，可以看出政府如下的价值取向：

1.追求权利平等的价值取向。平等是一个社会得以全面发展，社会得以持续进步的根本性目标追求。在现代社会中，在实质平等还无法实现之时，首先有对权利平等或者机会平等的现实追求，从近年来我国的施政方向和纲领来看，无论是科学发展观的提出，还是包容性增长的践行；无论是倡导“公平正义比太阳还要光辉灿烂”的政治理念还是实施一系列惠民利民的举措，均体现了让更多人分享经济发展的成果，从经济上、社会上保证弱势群体的权利，追求权利平等的政策导向。农民工问题的解决比较突出地体现了对平等的价值追求，近些年来，它成为政府关注的焦点问题。农民工的工伤保险权利随着国务院《工伤保险条例》颁布实施，应该说就取得了法律上的平等保障。该《条例》第二条明确规定，“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，均有依照本条例的规定享受工伤保险待遇的权利。”将所有职工包括临时雇用的雇工，都纳入工伤保险的范围，充分显示了对工伤保险这一特殊险种的特别关注，以及对其“全覆盖”的追求意旨。然而在实际的政策实施过程中，这一规定并不那么容易得到贯彻落实。在《条例》实施的最初几年，农民工的工伤保险一直不够理想，特别是具有高度流动性的建筑企业的农民工，其工伤保险成为老大难问题。该政策在推进过程中存在以下几大问题：（1）“捆绑式”参保限制了企业为农民工参保的积极性；（2）双向“选择性”参保，将部分农民工排除于工伤保险之外；（3）工伤保险费缴纳基数难以核算，企业不愿为建筑企业农民工参保；（4）制度设计与部门协调不够，存在管理漏洞。如果政府仅仅考虑如何完成上级下达的扩大参保面的指标，大可以在其他领域下功夫。然而，温州市政府一直以来，对农民工非常关爱，将他们视为“新温州人”，将其法律赋予的权利尽可能地予以保障。政府秉持权利平等的价值理念，推动了该项政策创新。

2.促进效率的价值取向。在当今中国，效率问题总是政府决策的最重要的尺度之一，从改革开放时的“放权让利”到国企改革的体制攻坚，从经济发展的快速推进到政府作风的“治庸治懒”，无不体现了对效率的追求。特别是近些年来，随着经济全球化的不断推进和新公共运动的席卷而来，各国纷纷进行了效率提升的改革运动，政府效率已然成为国家竞争力的重要尺度。国内各地开展的政府间竞争以及各种形式的“效能革命”成为时下最热门的话题。对于一项公共政策而言，不能体现“效率”价值理念的政策显然难以获得支持，即使勉强出台，该政策也很难得到有效执行。工伤保险费的征缴过程中，原先的政策措施是在核算工伤保险费缴纳基数时，按人头参保。但是，建筑企业农民工流动性大，招聘农民工往往是短期用工，多则数月少则数天，都有不稳定性，而且地域流动性较大。因此在政策的执行中会存在很多操作上的难题，比如说工资基数难核定，农民工人数难核定，企业究竟要交多少，社保经办机构无从准确掌握，难以做到有效监管。按这种方式，社保部门在执行中实际上是成本很高而效率很低。而且由于存在制度漏洞，很多企业不愿为建筑企业农民工参保，而社保部门对此监督成本非常高昂，这也抑制了其监管的积极性。温州市政府从实际出发，对农民工工伤保险权利的保障并非“不惜一切代价”，而是本着促进效率的理念，做到既有效监管又不增加监督成本。温州市的《实施意见》按工程项目而不是按人头参保，有效避免了以前建筑企业故意隐瞒不报或少报人头的现象，减少了由于建筑行业农民工流动性强而带来的统计上的困难和麻烦，也便于监管部门进行监管。［10］该项政策创新，促进效率的价值取向体现得相当突出。

（二）时间维度：“农民工权利保护”有利的政治经济环境是此项政策创新的“机会之窗”

1.把握从中央到地方逐级推进农民工工伤保险权利的时机。就农民工工伤保险方面，经历了四大阶段，第一，框架确定阶段，以2004年1月1日《工伤保险条例》实施为标志。《条例》将所有职工包括临时雇用的雇工，都纳入工伤保险的范围。充分显示了对工伤保险这一特殊险种的特别关注，以及对其“全覆盖”的追求意旨；第二，全面推进阶段，从2004年初开始到2006年3月。这一阶段是将工伤保险工作全面铺开，在各类人群中普遍实施。主要目标是通过“扩面”，全面推进工伤保险工作，提高工伤保险覆盖面；第三，特别关注阶段，对农民工工伤保险的问题予以特别关注，以2006年国务院5号文件和劳动保障部提出实施农民工参加工伤保险的“平安计划”为标志；第四，重点强调阶段，对工伤事故风险高的建筑行业农民工的工伤保险问题予以重点强调。以2006年底劳动保障部《关于做好建筑施工企业农民工参加工伤保险有关工作的通知》为标志。从这一阶段开始，各地都纷纷探索建筑施工企业农民工参加工伤保险的有效实现形式。以上这种情况，为探索切实可行的政策措施提供了最好的时机，也营造出最理想的氛围。

2.把握公共服务创新有利的政治经济环境。地方政府公共服务创新的空间还取决于政治经济环境的影响，特别是上级政府的施政方针和政策导向。凡是处于有利的政治经济环境之下，地方政府政策创新的可能性空间就越大。农民工的工伤保险政策，是在进入新世纪以来，我国政府社会管理和公共服务职能不断强化的背景之下加以推进的，同时也是我国经济取得快速发展二、三十年，经济取得了显著成效，人均GDP跨入3000美元的背景之下不断加强的。改革开放的实践过程就是在地方政府充分发挥能力性与主动性，积极进行各种政策创新的过程中不断推进的。长期以来，中央鼓励地方政策根据实际情况大胆进行探索和实践，特别是近些年来，各地政府在经济、社会及文化管理领域纷纷开展政策创新，公共服务创新呈现出良好势头。第四届“中国地方政府创新奖”获奖中，20项中就有8项属于地方政府公共服务创新。这种有利的时间背景之下，地方政府进行工伤保险政策创新，具备了良好的时机条件。

（三）空间维度：制度空间决定了政策创新的水平和程度

1.公共服务需求急剧加大带来的巨大张力拓展了公共服务创新的制度空间。公共服务需求的扩大得越明显，公共服务创新的动力越强，供需之间的张力也拓展了创新的制度空间。就农民工工伤保险而言，显然在农民工非常集中的地方，在农民工工伤保险问题比较突出的地方，其创新的空间也相对较大。在温州，农民工占据就业人口的绝大多数，主要分布于建筑、鞋革、服装、眼镜、打火机等等行业。而在建筑行业，农民工所占的比重更大。据笔者2007年底-2008年初组织的一次调查结果显示，温州农民工对社会保障需求强烈程度的排序为工伤保险第一，医疗保险第二。建筑行业农民工对工伤保险的需求最为强烈，而现有的政策却由于种种原因，忽视了他们的需求，该行业的农民工参加工伤保险的比例非常之低。这一需求已经成为媒体的热议话题，并通过各种形式传导到地方的管理层，成为当地“两会”讨论的焦点问题，这形成了政策创新的巨大张力，大大拓展了创新的制度空间。

2.原有政策缺陷导致的公共政策供给严重不足为公共服务创新提供了广阔的政策空间。政策缺陷主要体现为政策的局限性、僵化、政策短缺、政策冲突、政策非均衡等等。在农民工工伤保险政策方面，比较突出地存在着政策短缺与僵化并存、政策非均衡与政策冲突同在的现象。比如单纯套用城镇职工社会保险的政策，形成了农民工工伤保险的制度“空白”或监管“盲点”；“五险合一”式的“捆绑式参保”，致使很多企业即使想为农民工办理工伤保险，由于害怕因此将承担高昂的成本，而采取虚报瞒报的做法，农民工工伤保险最终也难以落实；“挑肥拣瘦”式的政策推进，致使社保经办机构为了工伤保险多收少支，选择风险小、容易收费的企业，而将风险大、收费难的企业排除在外，特别是对当地一些工伤风险大、职业病危害严重的企业，排斥在工伤保险之外。这样就使得流动性强的农民工，特别是建筑行业的农民工游离于工伤保险之外。另外，政策之间还存在着矛盾冲突，比如“社会保险扩面”与“捆绑式参保”之间的矛盾。政策的缺陷、公共政策供给的不足为公共服务的创新提供了广阔的空间。荣迪内利（2008）认为，当外部经济、政治、社会或技术条件的变化使得惯例不适用于现状、问题丛生时，创新性观念和行为最容易产生。［11］显然，这种供需失衡造成“制度不均衡”，此种情形之下，极容易产生“诱致性”制度变迁，为地方政府公共服务政策创新带来极大的动力和便利。

3.顺应上级政府的思路，为公共服务创新拓展制度空间提供了便利。地方政府在制度创新中可以充当三种角色：一是以“第一行动集团”的身份，在自己的固有职权范围内主动进行制度创新；二是以代理者的身份，在中央政府的制度准入条件下进行制度创新试验；三是以“第二行动集团”的身份，对微观主体的制度创新活动予以鼓励和支持，使制度创新得以实现。［12］该政策创新案例属于第二种，其中，中央政府是制度创新的发起人和新制度方案的制定者，是制度创新的第一行动集团，地方政府只是新制度的具体组织者和实施者，而是作为代理者，在中央政府（或上级政府）的许可或授权下所从事的制度创新行为。从政策创新类型来看，该项政策创新属于典型的问题驱动型创新。而问题驱动型创新正是地方政府创新的意义所在，直接遭遇原有体制局限性约束的地方政府为解决问题而设计和发起的“增量式”改革措施最具可操作性，也最有利于制度的改良和完善。因此这种创新行为，具有极其有利的创新环境，极易得到上级的认同，不仅容易获得成功，其实施也将特别顺畅。

（四）文化维度：文化内涵支持与本土性使地方政府公共服务政策创新具有深厚的根基

1.温州的文化内涵最突出地体现为“创新”和“务实”，它们使地方政府公共服务创新具有深厚的根基。（1）创新。温州素有“敢为天下先”的创新精神，“温州模式”成为一张响当当的城市名片，“温州人精神”成为令人神往的文化名片。这种创新精神有着永嘉学派的文化传承，永嘉学派以事功观为核心，倡导不唯书、不唯上、只唯实，这种精神有着很强的适应商品经济、市场经济的成份，造就了一代代敢于创新的温州人，但它并非仅仅停留在经济建设领域，仅仅体现在温州商人身上，而作为一种丰富而独特的养料，为温州人“创新”精神的形成起了先导作用并奠定了坚实的基础。受其深刻影响，温州市政府同样也极具创新精神，温州政府工作人员也极具创新风貌。“敢为天下先”的精神为政府公共服务创新提供了深厚的文化支持和源源不断的动力。近年来，温州市在地方政府创新中取得了骄人的成就，从第三届地方政府创新奖的“温州效能革命”到第四届地方政府创新奖的 “瑞安市人民政府的农民合作社”，先后两次入围，绝非偶然。（2）务实。温州人以务实、重商、开拓与合作的精神著称。这种务实的精神也在温州市政府公共服务创新中得到体现。在农民工工伤保险政策的创新中，并没有简单地强调单一方面的利益和价值，而是充分考虑政府、企业、农民工各方利益的情况下创造出来的，力求达到多方共赢的效果，是效率追求与权利追求的统一。在建筑行业农民工工伤保险方面进行政策创新的地方政府不少，有些还先于温州市。比如杭州市2007年7月1日施行的《关于推进杭州市建筑施工企业农民工参加工伤保险的通知》、天津市人民政府办公厅2007年7月出台的《转发市劳动保障局、市建委关于做好我市建筑施工企业农民工参加工伤保险工作意见的通知》。但从务实的精神出发，在政策的设计上充分考虑政府、企业、农民工三者利益的有机统一，促进多方共赢的，温州的此项政策创新更具意义。

2.切合区域性实际，坚持本土性是公共服务创新成功的关键。公共政策过程理论认为中，政策创新具有学习、传导的特征，从近年来我国政策创新的实例来看，不少就属于此类，比如治安承包责任制、民营化、教育券制度、排污交易、一站式服务、全面质量管理、决策听证会、人大常委会旁听制度等等。但是在学习借鉴过程中，并非对其他地方政策创新不加消化地盲目照搬，而是需要考虑本土因素，选择适合本区域发展实际的政策创新，这种创新，其成功的几率才会大大增加。在温州市农民工工伤保险政策创新的个案中，就带有强烈的区域性特征。温州市在农民工社会保险政策方面，为何选择的不是其他方面，比如农民工养老保险的可便携性创新，而选择的是工伤保险领域？而且还是在建筑行业进行突破？我们知道，温州民营企业是经济发展的主要力量，民营企业兴则温州经济兴，民营企业衰则温州经济衰，地方政府为民营企业保驾护航是其惯常的做法，也具有相当的合理性。在社会保障政策实施过程中，为了维护民营企业的生存和发展，温州市政府并不全然严格执行，或许出于经济发展受影响的顾虑，还存在有意无意放松要求的行为。然而该市却能结合本地实际，抓住矛盾比较突出、而成本相对低廉的“建筑行业农民工的工伤保险”问题，成功实现政策创新。其原因主要有三：第一，温州建筑行业是农民工特别集中的行业，又是工伤事故风险的高发行业，在温州该项新政策出台之前，建筑行业农民工工伤保险参保率不高，在温州是一个十分突出的问题；第二，在温州，根据新政策核定工伤保险费率，采取的是较低标准（按工程项目参保，按工程项目工程总造价的1.1‰缴纳工伤保险费），不致让企业感到负担过重；第三，工伤保险是解决建筑企业风险的有效途径，得到建筑企业的高度认同和支持。自2008年1月1日开始实施以来，在短短几个月内，温州市社会保障部门在市区的四个直属分局就为20万建筑行业的农民工办理了工伤保险，基本上全部到位，覆盖率之高是前所未有的。该项政策创新因充分考虑到区域性因素和本土环境，既有效维护了农民工的权利，又不致于影响到经济的发展，也能得到企业的支持，达到了多方共赢的局面。

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