政府购买公共服务探析

文/葛晓梅（中共蚌埠市委党校，安徽蚌埠 233000）

随着我国经济持续快速发展，人民群众期望享有较高水平的公共服务的愿望越来越强烈，高效的社会管理机制、优质的公共服务供给已成为评判政府执政能力的重要内容。因此，创新社会管理，增强公共服务功能就成为政府面临的一个重要课题。政府购买公共服务作为一种新理念、新机制和新方式，近年来已被各级政府实践于多个领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要途径。

一、推进完善政府购买公共服务的重要意义

（一）有利于满足多样化的社会需求

随着经济社会的发展，人民群众对公共服务的需求不断增加，特别是对多样化和高质量的公共服务需求越来越多，但是和这种情况形成强烈反差的是，政府由于自身的能力、效率、专业化程度等因素制约，生产的公共服务不足或者具有局限性，不能满足人民群众日益增长的公共服务需求。在这种情况下,需要动员社会的力量来参与社会管理,充分利用社会资源来帮助政府，更好地满足人民群众多元化的公共服务需求。提高服务质量，特别是各类社会组织的公益性、志愿性和多样化，使其在提供公共服务方面具有分工细致、贴近服务对象的特点，在面向弱势群体、特殊人群服务方面具有政府不具备的明显优势。比如各类专业公司，可以通过专门人才的专业化管理，政府可以通过向它们购买公共服务，调动社会各方面力量参与公共服务的供给，增加服务内容，满足多样化的需求。

（二）有利于推进政府转变职能

政府购买服务，可以将大量公共服务职能从政府部门剥离出来，把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担。政府从公共服务的直接生产者变为出资者、制度制定者和监管者。改变以往的生产者和提供者合而为一的角色，使其生产职能和供给职能相分离，使政府能够集中精力做好宏观决策及管理工作，实现政府角色的转变。

政府改革和职能转变的关键之一，就是政府要从“事无巨细全方位包办”的全能型政府转变为主要提供最核心、最优势公共服务的有限型政府。一些基本的公共服务必须要政府来提供，但是更多的公共服务政府是可以依靠社会力量、社会组织来完成的，要像农业生产、工商业生产一样，把公共服务的生产也交出去，政府只需要进行规划、制定规则、规范，掏钱购买服务就可以了。政府直接提供的公共服务比重将逐步缩小，通过政府转移职能购买公共服务将逐步扩大。

（三）有利于推动社会管理创新

提供公共服务是政府社会管理的职责，创新公共服务供给方式，是社会管理创新的重要内容，也是推动政府社会管理方式转变的重要途径。通过政府购买公共服务，可以引导企业、社会组织等参与公共服务，有利于形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，增强群众对政府的信任和支持，弘扬互助互爱的传统美德，促进社会主义精神文明建设，增强群众自我管理、自我服务意识。

（四）有利于促进社会组织发展

以购买公共服务的方式来扶持社会组织发展，是近年来发达国家的普遍做法，也逐渐成为各国政府资助社会组织的主要方式。政府购买公共服务有一个前提条件，即在社会中必须形成承接各项公共服务的主体，而社会组织就是其中的重要一员。政府购买服务，政府出资，社会组织营办服务，这一运作模式为社会组织提供了资金支持，也为社会组织成长提供了发展空间，社会组织在政府的资金、政策支持下，得到快速发展，成为公共服务的主要承担者。社会组织在承担和完成政府购买的公共服务后，其知名度和实践能力也都会得到很大的提高，可以进一步推动社会组织的发展壮大。随着政府购买公共服务的推进，政府在不同领域运用社会组织提供各种服务，促使社会组织在社会生活中发挥越来越重要的作用。

（五）有利于提高公共服务的质量和效率

由于政府长期垄断公共服务供给的所有环节，缺乏竞争对手和竞争压力，造成公共服务低效率、高成本，群众需求得不到满足，政府财政压力巨大等问题。实施政府购买公共服务后，构建了新的社会管理和公共服务机制，这一机制以市场为纽带，联系政府、企业和社会组织，实现了政府、市场和社会组织的有机结合。使公共服务从行政性生产，转变为市场性生产，通过市场竞争，政府变养人为养事，可有效控制机构和人员的无序增加，避免刚性支出增长；通过政府购买服务将民间资本引入公共服务生产领域，可以减少政府初始投入；通过向社会组织购买服务，可以使政府的资金与社会资源有机结合，发挥社会组织的专业优势、降低服务成本，提高财政资金的使用效益，使公共服务的质量和效率得到大幅度提高。

（六）有利于推进事业的单位改革创新

在我国，很多本该由社会组织承担的职能，都在由事业单位承担。政府每年要向这些事业单位拨款，事业单位因为长期依赖财政拨款而生存，造成事业单位机构臃肿、人浮于事，并且逐渐丧失核心竞争力，甚至成为国家财政的沉重负担。而实施政府购买公共服务机制，就要积极推进事业单位改革，使其成为独立的市场主体，逐步参与公共服务领域的竞争。对于经营性事业单位，要改制为企业全面推向市场；对于公益性事业单位，要实行企业化管理，将成本核算理念引入单位日常运行，提高效率、降低成本；将绩效预算理念引入事业单位财政补助的核定，引导鼓励其提供高质量的公共服务；同时，把以财政供给方式，要求事业单位承担公共职能的模式，转变为通过招标的方式向社会组织或企业购买公共服务。也就是政府从购买“人”，转变为购买“事”，从而降低财政成本，提高公共服务的生产和供给效率。

二、政府购买公共服务存在的主要问题

（一）政府购买公共服务的动力不足

虽然各级政府已越来越重视政府购买服务方式的运用，但政府在公共服务的提供上存在惯性思维，当新的公共服务需求出现时，习惯于大包大揽，加上缺乏对政府活动成本与绩效的考核，使得政府购买服务的动力不足。同时，随着公共服务购买的不断推进，大量的公共服务被委托、外包出去，政府部门的事权减少，这也意味着可支配资源和权力的减少，直接影响到部门利益，因此许多部门对推进政府购买公共服务工作并不积极。每当增加新的公共服务事项时，不是优先考虑向市场购买，而是要求增加机构，扩充编制，聘请人员，增加部门经费。

（二）政府购买公共服务制度不健全

公共服务购买尚未被纳入政府采购范围，缺乏相应的法律制度保障。2002年，全国人大通过了《政府采购法》用以规范政府对货物、工程和服务的采购行为。2010年财政部发布的《政府采购法实施条例（征求意见稿）》中明确指出：“政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修和维护服务等。”这里并未将政府职能中的公共服务内容列入。在具体指导各级政府采购的《政府采购货物和服务招投标管理办法》以及《政府采购品目分类表》中，采购品目分类表详细列举了政府采购的货物类和工程类，而服务类只限于为政府提供的包括设备、会议、培训等内容的各类行政后勤服务，也没有包括公共服务。同时，公共服务购买与政府采购并不完全相同，招标书、谈判方法、专家选择、采购合同书及其相应的采购管理制度，都要体现服务类采购的特点，目前还没有建立起一套完善的政策制度。

（三）社会组织发育不完善，承接公共服务的能力不强

公共服务的市场主体可以是社会组织、企业、事业单位，在公共服务购买比较成熟的国家，主要依靠社会组织。与政府、企业相比，社会组织在提供公共服务方面有着独特的优势，社会组织具有非营利性和志愿性等特征，不以利润最大化为目的，以提供公益性的公共服务，解决各种社会问题为主要目标，这使它在一些难以产生利润的公共服务领域具有独特优势，更适合公共服务的生产。但是，目前社会组织的发展状况与政府购买公共服务的要求相比，无论是数量还是运作能力都还处于比较低的水平，普遍存在着业务水平低、规模小、服务能力不强的情况。不少社会组织经费不足，无法正常开展活动；制度不健全，行为不规范，自律程度不够，缺乏应有的社会公信力；缺乏专业人才、经营管理人才，难以承接社会公共服务。在许多公共服务项目的实施中，政府难以找到多家社会组织来承接购买项目，没有合适的、值得信赖的社会组织参与公共服务的购买，政府的选择非常有限，竞争性市场不足，竞争难以充分展开。

（四）政府购买公共服务范围不明晰

政府购买公共服务已是大势所趋，但是，什么样的公共服务可以购买，什么样的公共服务不能购买？哪些可以完全市场化，哪些还不能市场化？公共服务购买的范围还缺乏制度上的厘清和规范，购买方式的选择和运用也还有待于进一步探索和完善。如在合同购买方式中，合同条款的制定与谈判，补助方式的受益群体的界定，凭单制的运用效果控制等都有待于进一步探索和完善。

（五）公共服务购买种类少、资金规模小

目前，公共服务购买以养老服务、社区公共卫生服务、环卫保洁、公共交通，以及承接政府部门部分职能为主，向市场购买服务的范围大多停留在因人手缺乏或专业技能无力胜任等方面。政府购买公共服务的项目和品种还比较单一,还停留在零星个案的水平上。

（六）服务评估和监督机制不完善

政府购买公共服务的绩效评价主要包括：一是购买公共服务的效率评价，即一定量的资金是否购买了尽可能多的公共服务；二是购买公共服务的效果评价。在实际情况中，由于公共服务难以量化以及成本与价格难以计算等客观原因，还没有形成一套可以保证服务质量和对所购买的服务进行监督和科学评估的有效办法。表现在评估细则、各类服务质量标准和非量化指标考核体系不健全；考核机构及其资质不明确；相应的奖惩机制不具体等。因此，政府在购买公共服务的过程监控和质量评估上还显得薄弱，缺乏有效的信息技术和管理技术的支持。另外，还缺少独立的第三方监督管理机制。因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称，需要独立的第三方监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。

三、推进完善政府购买公共服务的路径分析

（一）树立服务型政府的理念

推进政府购买公共服务首先要解决政府在提供公共服务、履行服务职责上的观念转变，要确立以下三方面的新理念：一是为社会提供高质量的公共服务是政府必须履行的职责；二是政府部门提供公共服务的重心必须转变。要着力纠正一种倾向，即一说到要加强政府的公共服务职能，就一定要政府全过程包办，直接从生产到提供，而忽视了政府在其中所应起的关键作用。要逐步实现公共服务由“直接提供、直接管理”变为“政府购买公共服务、实施监管”，将政府部门的工作重心转移到制定发展规划、确定服务标准、加强监督管理、了解群众需求等方面；三是政府提供公共服务必须重视支出效益。要使政府投入逐步从消耗性投入转向效益性投入，优化支出结构，使政府能为人民群众提供数量更多、质量更优的公共服务。

（二）构建政府购买公共服务的制度体系

良好的制度安排是政府购买公共服务推进的的必要条件。它包括为政府购买公共服务创造一个有效、公平竞争的外部法律环境，科学、规范的管理办法，系统、有效的政策安排等等。推进政府购买公共服务，应积极探索符合我国发展需求和发展现状的政策法规。首先，要把公共服务纳入政府采购的范围，把政府采购服务的范围从行政机构接受的服务扩展到公共服务，促进广泛的社会服务市场形成。在财政制度方面，要把政府购买公共服务的内容纳入财政预算的范围，并且规定相应的财政支出和管理制度，使政府购买服务有整体规划和计划，并且与年度预算时间及过程保持一致性。其次，在具体制度方面，应制定政府购买公共服务的范围和标准；服务对象的界定原则与方法；政府分类购买公共服务的制度；公共服务承接方的资质认定办法；政府购买公共服务的方式和程序；政府购买公共服务的资金审核与管理办法；政府购买公共服务的绩效评估方式与标准；对购买的公共服务项目的监督管理办法；政府购买公共服务的听证制度等等，确保政府购买公共服务有章可循、有序运行，以保障购买服务项目的实施效果。

（三）搭建政府购买公共服务的有效平台

在政府购买公共服务的过程中,社会组织具有重要地位和作用,是公共服务生产的核心主体。目前，社会组织发育的不成熟不完善，是影响我国政府购买公共服务推进的根本问题。因此，培育和发展社会组织，为社会组织承接公共服务创造良好的平台和环境，是推进我市政府购买公共服务的关键环节。首先，要鼓励社会力量向社会组织提供资金捐赠。社会组织的资金来源于政府资助和有偿服务收入，但是政府资助和有偿服务收入是非常有限的，这样会影响到公共服务的质量，政府可以在财税方面为社会组织提供优惠政策或免税政策；其次，探索设立社会组织发展基金，建立奖励制度，安排专项资金对为社会作出重要贡献的社会组织给予经费补贴，或设立引导扶持基金，对政府导向性的社会组织进行专项扶持；同时在公共服务项目的采购上给予社会组织优先权，来调动社会组织参与社会管理和提供公共服务的积极性。此外，社会组织自身也要加强公信力建设和服务能力建设，这样才能更好地为人民群众提供满意的服务，而且也得到政府和人民群众的信任与支持。

（四）在公共服务领域普遍建立购买机制

选取重点公共服务项目进行试点。对于新型的或原先基础较差的服务领域，可采取公建民营的方式，如通过拨款和资助推动民办养老服务设施、民办教育设施等的兴建。对已经具备一定条件和规模的公共服务，可以通过签订合约以及发放消费券等形式来推动社会组织的运作。

应将公共服务购买作为政府提供公共服务的主要方式之一，在公共服务和管理中普遍建立购买机制，使购买成为财政资金的正式支出途径之一。政府由提供公共服务转移到了解人民群众公共服务需求、制定公共服务发展规划、确定公共服务标准、加强监督管理等方面。除政府根本性职能以及法规、规章的制定不得以政府购买方式履行外，其他距离政府权力中心比较远的公共服务，只要存在一定的竞争市场，并且易于测算和评估服务质量均可以购买。其范围包括：一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定，行业准入资质资格、行业领域学术和科技成果评审等。二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务等。三是技术服务与市场监督职能。包括统计分析、资产项目评估，行业内重大投资论证以及项目的责任监督等。

（五）健全公开透明规范的公共服务购买流程

公共服务的购买程序是否公正妥当将直接影响购买结果。建立完整可操作的政府购买公共服务流程，公开竞标程序，有利于建立起规范化、竞争性的政府购买机制，避免购买行为的随意性和无序性。公共服务的购买流程包括：第一步，明确需求、制定规划。政府广开渠道，全面收集社会和群众关于公共服务需求的信息，切实了解社会需求，制定具有可操作性的整体规划，确定购买公共服务的项目、质量和数量，并且制定相应的财政收支方案，确保公共服务的有效供给。第二步，公开招标、签订合同。首先，通过多种渠道向社会公开发布政府社会服务需求信息和购买公共服务的资金预算，面向社会公开招标。其次，应秉承公开、公正、平等的原则，严格审核竞标机构的专业资质和综合服务能力。最后，政府部门与中标机构签订购买合同，明确购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估办法、各方的责任和义务、意外事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制、合同实效等条款。第三步，项目实施、监督管理。公共服务生产的承接者应按照合同约定的公共服务条款进行公共服务生产。在提供服务的过程中，政府应加强对合同履行情况的监督管理。第四步，评估服务、后续跟进。当购买合同约定的公共服务期限届满时，作为出资方的政府应邀请专家学者或专门的评估机构等，对社会组织生产的公共服务项目及其实施过程、影响等进行评估。

（六）建立严格的评估监督体系

在购买公共服务项目的过程中，要进行跟踪评估，建立服务项目的动态监管办法，既能对过程中出现的问题及时进行研究和反馈，又能对评估不合格的项目，要求其按照契约合同承担相应的责任；另一方面，政府还需要建立科学的项目评估标准与方法、监督方法。设计一个能够实事求是地兼顾项目的一般性和特殊性的评估办法，建立一个客观公正的公共服务评估验收体系。监督可分为内部监督和外部监督。首先要发展独立、专业性、多元化的外部监督机制。外部监督包括几个层面：第一，独立的第三方监督机构，如会计事务所、法律事务所、审计事务所、专业调查公司等机构。这些机构参与政府购买服务的监督具有两方面优势：一是保持客观性和公正性。与社会公众、媒体等监督相比，后者只能对普遍存在的、表面的、更直接的问题进行监督，而独立的第三方监督机构技术性更强、更客观中立。二是它们拥有专业人才，更具有专业性和科学性。第二，社会公众、媒体监督。社会公众监督直接反映了政府购买公共服务的效果。媒体监督是社会公众监督的一个很好的平台与渠道。在内部监督方面，可分为两个层面，一是财政部门对财政购买资金使用的监督；二是购买服务的部门对服务的质量、数量的监督。

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