撒切尔政府养老金改革及其对中国的启示

文/李贵强 朱建明（.成都理工大学，四川成都 60059；.四川证监局，四川成都 6004）

20世纪80年代，撒切尔夫人对英国福利制度进行了全面调整，包括住房、医疗就业、贫困补贴等方面的改革。其中，撒切尔政府对英国养老金体制的重塑，成效突出，影响深远。他山之石，可以攻玉。养老金体制一旦形成，将有很强的制度依赖性。制度调整需要做好顶层设计，做好提前规划。我国养老金制度正处于制度形成的关键时期，认真研讨英国撒切尔政府养老金改革的经验教训，对于构建中国特色社会主义养老金体制，具有较强的启示意义。

一、改革背景：危机到来之前的主动调整

二战后，英国在《贝弗里奇报告》影响下，实施了激进的社会福利改革。1946年的《国民保险法》形成了战后英国养老金制度的贝弗里奇模式，它以统一缴费、统一支付的国家基本养老金（Basic State Pension，BSP）为单一支柱，强调国家对公民的责任。国家基本养老金由于统一缴费、统一支付，没有实现养老金待遇与个人收入的关联，致使对国家财政信赖性过强，一方面国家养老金支付的不断攀升；另一方面养老金待遇却长期停滞于“反贫困”的较低水平，不能满足新成长的中产阶级的进一步需求。

1961年，保守党政府推出“等级养老金”，开启了收入关联型的养老金模式探索，但因支付标准过低，未能彻底推行。1975年工党政府通过《1975年社会保险养老金法》（Social Security Pensions Act 1975）， 推出了国家收入关联养老金（State Earnings-Related Pension Scheme,SERPS）， 并 于1978年开始正式实施。这标志着英国国家补充养老金制度正式形成，贝弗里奇福利模式出现了第一条裂痕。从制度逻辑说，SERPS对收入关联的强调，具有积极的意义，但它是以国家更加深度的介入附加养老金为前提的，并以现收现付制运作。从中长期看，随着制度日益成熟，伴随老龄化危机和全球化冲击，英国未来的财政将承受很大压力。1978年之后，针对SERPS制度走向的不同选择，成为英国养老金改革的主要分歧。

20世纪70年代以后，随着全球经济形势的变化，以及英国经济固有缺陷的积累爆发，出现了“英国病”。但从国际比较来看，当时英国国家基本养老金支付标准很低，第二支柱的SERPS制度刚刚实施8年，远未进入支付期，英国养老金支付短期尚不存在困难。但1979年撒切尔上台后开始对养老金制度进行改革。就此而言，撒切尔政府的养老金改革，有很强的意识形态因素和主动调整的意味，是对针对未来危机的提前的制度重塑。

二、改革过程：漫长的制度调整

撒切尔夫人上台后，对社会保障制度实施全面“瘦身”，养老金领域首当其冲。1980年，国家基本养老金采取新的指数调整方式；1985年《社会保障法》针对提前离职者，规范了养老金“迁移价值”，为实施个人养老金提供了必要准备；1986年，政府走出关键一步，在《1986年社会保障法（Social Security Act 1986）》中重构了英国的多支柱养老金体制，实现了英国养老金制度的根本转型。

（一）第一阶段改革

1980年，财政大臣杰弗里.豪在1980/1981财政年度预算中提出要调整国家基本养老金指数化方式，之前年度指数化调整是以平均工资水平和零售物价指数（RPI）中较高者为准，现改为与零售物价指数（RPI）挂钩。由于平均工资水平历史数据上长期高于RPI涨幅，这个参数调整影响不小，大大减少了国家基本养老金长期支付水平。Taylor Gooby（1999）提到，一位男性可领取的国家基本养老金占全国职员平均薪酬的比重由1981年的31.7%下降到1990年的 25.4%。［1］

20世纪80年代初的几年中，英国养老金政策的走向成为英国各界关心的核心话题。各政党、社会团体和学术界都进行了积极的讨论和激烈的交锋，其中，有两个问题引发了关注。第一，就业流动性大大增加后，如何保障提前离职人员的养老金待遇。第二，如何控制由于人口老龄化和SERPS成熟后，未来可预期的养老金支出危机。其中，第二个问题因为涉及是否维持现有的“国家基本养老金+SERPS”的养老金模式，是关键问题。

20世纪70年代中期以后，西方社会的失业问题日益突出，提前离职成为普遍现象。为此，1985年《社会保障法》规定提前离职雇员享有原缴费养老金利益的“迁移价值”（Transfer Value），具体可通过转移到新雇主养老金计划、保留在原雇主养老金计划中和取出已积累养老金价值等三种方式。Nesbitt（1995）认为，这是建立竞争性养老金市场的第一步，1985年《社会保障法》为推出个人养老金创造了合适的环境。

1983年11月，保守党政府成立一个专门委员会对养老金改革进行研究，并任命国务秘书诺曼.富勒负责委员会。1985年6月，富勒提出意见咨询报告（绿皮书）：《社会保障改革》（Reform of Social Security）［2］， 对英国的社会保障制度进行了全面分析论述。其中有两个关键的建议：一是逐步退出并取消SERPS计划，二是建立完全积累制的个人养老金计划。然而，绿皮书引发的激烈反弹却是保守政府没有想到的。由于连产业联盟（CBI）和全国养老基金协会（NAPF）这样的保守党传统盟友出于对职业养老金利益的考虑，也反对完全取消SERPS；英国财政部因担心取消SERPS会产生“双重支付”而导致财政开支激增，也激烈反对。1985年12月，新出台的政府白皮书提出，将保留SERPS，并继续强调推出个人养老金计划。最终，《1986年社会保障法》被艰难通过，这成为撒切尔福利改革的标志性事件。

（二）第二阶段改革

1986年，英国议会通过《1986年社会保障法》，1987年4月开始部分实施，1988年4月全面实施。法案立足全面检视英国福利供给，并以养老金为核心进行了全面的“福利瘦身”，事实上重塑了英国的养老金制度。法案的重点内容包括：［3］

1.推出个人养老金计划。法案认为个人养老金计划是最能体现个人责任与动力的养老金计划，明确规定个人养老金计划是完全积累制的货币购买计划，由保险公司和其它金融机构以养老金信托形式提供，个人自由选择。为鼓励个人养老金计划开展，政府提供财政支持：国民保险捐中有5.8%（个人缴费的2%，雇主缴费的3.8%）退回给个人养老金账户；在1993年前退出原SERPS计划而参加的个人养老金计划的，政府额外提供2%国民保险捐额度的特别奖励金（退出职业养老金计划的不享受）。

2.改革职业养老金计划。大力鼓励私营职业养老金计划。从1988年4月开始，全面强制推行职业养老金制度。鼓励雇主提供缴费确定型职业养老金计划（DC计划），改变当时大部份职业养老金计划是待遇确定型计划（DB计划），可能不能应对将来老龄化危机的问题。鼓励“协议退出”SERPS计划，对1986年后“协议退出”的SERPS建立的职业养老金计划，再给予2%国民保险捐折扣。加强对职业养老金计划监管，修改达到“最低保证养老金”（GMP）的责任，养老金信托将代替政府提供GMP年度上调支付保障。强调职业养老金计划应自愿参与，雇员有参与个人养老金计划而不参与职业养老金计划的自由等。

3.调整“国家收入关联养老金计划”（SERPS）相关规定。调整养老金支付参数，全面消减养老金支付标准。SERPS养老金计算的年化重估收入每年计算参数之前为1.25%，法案调整为1%，这样，养老金替代率（RR）从1999/2000财年开始，将逐步从25%逐步下降为2009/2010财年的20%。修改重估收入计算标准，由原来的计算最好20年平均收入作为参数，调整为全部工作期（理论上男子为49年，女子为44年）平均收入进行重估。鳏寡养老金从原来可享受配偶100%养老金下降为最多享受50%，同时加上其本人SERPS养老金，不能超过国家规定的最高限额。以及已婚妇女、单亲父母和残疾人士需要工作满20年才能获得全额SERPS等。

1987年10月26日，英国《1986年金融服务法》（1987年第二号补充条款）引入了自主附加自愿供款（FSAVC）规定，提出雇员或自雇人员在主要的养老金计划之外，可单独自愿缴费，并由养老金信托以完全市场化方式营运附加自愿供款。

三、改革反思：制度重塑得以实施的原因

从新制度主义角度看，撒切尔政府完成了似乎难以完成的“制度重塑”任务。保罗.皮尔逊认为，“撒切尔政府最后在养老金规定上推行了影响深远且可能是无法回头的改革。这样所带来的结果尤为惊人，因为它公然挑战了传统思维，即中产阶级的权利是不可侵犯的。”［4］在社团主义突出，中产阶级日益强大的情况下，撒切尔政府具有很强的力量整合、分化和制度重塑能力，她利用了英国既有政治、经济体制的特点甚至是弱点，通过巧妙的策略，基本达到了预期目标。

1.传统英国养老金体制的结构破碎化，影响了制度既得利益集团的团结。英国原有养老金体制有许多种不同的单项补贴，既得利益者因此相互制约，彼此孤立；SERPS刚刚启动8年（1978年—1986年），还未塑造出自己的强大利益集团。“英国养老金政策的破碎和发展不足使得英国养老金领取者的利益代表的结构也是分裂而发育不全的。…在养老金紧缩的斗争中这些团体很容易被撒切尔政府以策略制胜。 ”［5］

2.英国多数民主制的体制特点有利执政党强势执政。英国是最典型的多数民主制国家，这和欧洲大陆荷兰、比利时、瑞士等形成的共识民主制区别很大。英国议会选举采用单一选票制（First-past-the-post，FPTP），有利于强势政党的候选人出线，这使执政党的多数席位与其选票往往不成比例，Hailsham勋爵（1976）将此称为“选举独裁”。80年代保守党连续多次大选胜利，使撒切尔政府成为典型的“选举独裁”政府。1983年大选保守党的议席优势尤为明显，这使之后几年撒切尔政府以一种更加强势的面貌出现，最终推出了制度性调整的《1986年社会保障法》。

3.80年代英国特有的政治经济氛围的影响。这在前文中已经有所述及，这是一个“人民资本主义”和货币主义思潮盛行的时代，传统左翼处于几十年来最衰弱时期。70年代末开始，工党长期在野，工会则成为保守党政府打击的对象。撒切尔政府因此改变了英国战后“共识政治”的传统，推行了激进的新自由主义（neoliberalism）变革。

4.撒切尔政府的政策技巧很强。在改革中，政府遇到挫折后进行了重要的妥协，如保留SERPS等，削弱了反对者的意志。政府还巧妙运用了分化和模糊策略，转移原有制度既得利益集团的关注焦点，对强势利益集团实施部份妥协，对弱势集团则“用斧头砍”（撒切尔夫人语），实施福利紧缩。

四、改革对英国经济社会的影响

撒切尔政府的养老金改革目标，是对英国的养老金制度进行重塑，试图通过引进个人养老金，鼓励扩大私营职业养老金等方法，引导人们逐步退出SERPS，以养老金市场化、私有化的方式，在中长期内大幅度消减政府的养老金财政支出水平，实现养老金责任重心从政府向市场和个人的转移。它要建立的，是一种与英国自由市场经济紧密联系的新的更加市场化的养老金制度。因此，1986年《社会保障法》成功与否关键是有多少人参与私有的养老金计划。政府原指望有50万人协议退出SERPS，但实际上，到1992年，已经有534万人参加个人养老金计划，加上DC型职业养老金计划，私有养老金计划参与者在90年代初已经超过SERPS计划的参与人数。［6］

通过改革，英国养老金制度逐步从原来的“国家基本养老金（第一支柱，强制参与）+SERPS/DB职业养老金（强制参与，第二支柱）”的养老金模式，转变为“国家基本养老金（第一支柱，强制参与）+SERPS/DC或DB职业养老金（强制参与，第二支柱）+个人养老金（第三支柱，自愿参与）”的养老金三支柱模式。新的养老金制度逐步成熟后，对英国经济社会的影响日益明显。

1.对英国宏观经济产生了积极作用。首先，通过DC型职业养老金计划和个人养老金计划，企业减轻了传统DB型职业养老金潜在的支付危机。这无疑降低了企业成本，提高了企业竞争力。其次，积累制的个人养老金和缴费确定型职业养老金，有效的提升了居民家庭储蓄率，也有利于劳动力的自由流动，提高了经济增长潜力。再次，私有养老金计划形成了庞大的养老金基金，这促进了伦敦金融城的繁荣。由于实施了比较彻底的市场化养老金改革，从国际比较角度看,英国财政的未来养老金支付成本长期将处于很低的水平。从20世纪80年代末开始，英国经济开始长期增长，逐步摆脱了“英国病人”的尴尬局面，养老金制度的重塑，无疑在其中有重要的作用。

2.新制度制造的问题一点不比它取得的成绩少。这主要表现在两个方面：一是养老金体制重新分配功能大为下降，社会分化严重。80年代末以后英国养老金体制覆盖率下降，老年人、妇女等弱势群体成为“紧缩政治学”的直接受害者。“新的制度安排没有为那些收较低和工作不稳定的人们考虑……政府自己的统计表明，那些享受‘与收入相关的国家养老金计划’的人们的福利会大幅度下降----在某种年龄阶段和收入群体中的寡妇们的福利差不多下降了40%。”［7］改革政策的背后是利益调整，撒切尔政府实际上对英国社会各群体进行了重新的利益“切割”，Jessop（1988）称英国因此变成了支持和反对改革的“两个国家”。二是私有化养老金的监管问题日益突出。私有化养老金政策直接后果是出现庞大的养老金基金，撒切尔政府奉行自由放任的宽松监管政策，使养老金基金管理混乱，腐败众生，损害了投资者利益。1991年发生的麦克斯韦尔丑闻，让人们看到了养老金市场化狂欢之后的残酷事实。另外，由于个人养老金管理费常常高达10%，甚至25%，在养老金信托极力游说之下，许多不熟悉新制度特点的中老年参与者错误的选择了完全的个人养老金计划，养老待遇因此受到很大损害。

20世纪90年代以后，为解决撒切尔支付养老金改革留下的问题，保守党梅杰政府对养老金监管进行了一系列探索，其后的工党政府则为解决市场化主导下养老金覆盖率和老年贫困问题推出了大量的制度创新，如存托养老金（Stakeholder pension）、国家第二养老金（the State Second Pension，S2P）、养老金津贴（Pension Credit）和国家养老金储蓄计划（National Pension Savings Scheme，NPSS）等。

五、对中国养老金制度建设的启示

1.养老金制度有很强的路径依赖，必须立足长远，抓住“战略机遇期”做好制度构建。由于养老金制度的特殊性，涉及的是制度参与人在几十年后的养老金权益。养老金模式确定后，时间稍长便会产生严重的路径依赖，再进行调整时“转轨成本”将十分高昂。例如，传统的现收现付制养老金体制，在向基金制转型时，会出现“双重支付”的严重问题，这直接导致了90年代以后很多国家的养老金改革难以实施。因此，养老金制度构建必须至少提前一代人（25—30年）实施，在制度之初做好路径选择，否则将可能出现累积的支付危机或社会分化。撒切尔政府针对老龄化浪潮下英国70年代末养老金体制蕴涵的中长期支付危机，抢在SERPS制度成熟前主动调整，降低了改革成本，其战略意识是值得借鉴的。

2.养老金制度是社会利益的分配机制，也是经济发展的模式，必须统筹经济和社会，政府与市场的关系，做到统筹兼顾。养老金制度中是政府责任多一点，还是市场责任多一点，是公平多一点，还是效率多一点，在不同的时代背景和国情下，都是有可能的，关键在“情势”，不能偏废。英国战后的贝弗里奇养老金模式主要目标是实现社会公正，强调国家的单一责任，但积累了财政支付危机。撒切尔政府又走向另一个极端，过度的市场化造成英国养老金贫富分化突出，养老金覆盖率因制度化因素长期无法提高。2005年6月，英国前工党政府委托的特纳养老金委员会在第二咨询报告中，提出“英国养老金制度需要整体的重新构建”，这是对撒切尔改革带来的社会问题的一次深刻反思。放眼世界，德国式社会保险模式强调“国家、企业、个人”三方参与，虽然较好解决了养老金责任分担，但因为是现收现付模式，将无法抵御老年化危机。2008年，英国政府推出国家养老金储蓄计划（NPSS），实施国家、企业、个人三方缴费，并以基金制运作，从2012年底正式实施。从目前看，这可能是比较符合英国养老金长远发展的制度创新。我国养老金制度构建中，也多次出现制度反复。目前，企业和个人养老金缴费比率畸高但养老基却长期空帐运转，机关和事业单位养老金改革迟迟不能突破核心环节，农村社会养老保障还处于探索阶段。简单的看，目前我们在机关和事业单位养老金方面，政府责任承担得太多；农村养老金和企业养老金方面，政府又将本阶段自己应当承担的相当部份社会责任推向了市场和个人。这说明我国养老金体制的建设，仍然要突破一系列体制性障碍，建立可持续发展的养老金责任分担机制仍然任重道远。世界银行在1994年就提出养老金体制的“三支柱”（后调整为五支柱）模式，实际上也是希望借此分配国家、企业和个人的责任。对此，“英”鉴不远，值得我们认真研究。

3.养老金体制没有唯一模式。艾斯平—安德森提出，福利资本主义有三种主要模式。这三大模式各有千秋，但都在不断自我调整，出现某种程度相互融合。就养老金制度而言，虽然英国和德国长期以来被认为是贝弗里奇模式和俾斯麦模式的创造者，但经过撒切尔政府的养老金改革，英国养老金模式已经更多的注意个人责任与收入关联，这与贝弗里奇当初设计的固定费率养老金模式日益远离。郑秉文认为，英国作为昔日福利制度的发源地，它的福利制度已不是贝弗里奇模式了；相反，北欧国家却继承了英国模式的“衣钵”，成为贝弗里奇模式的典范。无论从横向的国际比较，还纵向的历史演变看，一国养老金制度总是随着形势变化而调整的，不存在一个静态的最佳模式。

从上世纪80年代撒切尔政府养老金改革以来，英国养老金制度一直在不断制度创新，甚至因过度的制度调整形成了制度破碎化。总体来看，它受到英国的自由市场模式的强烈影响，具有强烈的英国特点。我国在构建自己的养老金体制时，应当根据我国经济社会城乡二元化明显，未富先老，社会管理水平仍然相对落后等特殊情况，设计好适合中国特色的改革路径，尽力扭转城乡二元体制、老龄化危机等的不利格局，更好的将效率与公平结合起来，找到适合中国特色社会主义养老金体制。

［1］Taylor-gooby,P.,Markets and motives:Trust and Egoism in Welfare Markets,Journal of Social Policy［J］.1999,28（01）

［2］DHSS.Reform of Social Security，iii，P.75，DHSS，UK，June 1985.

［3］Social Security Act 1986［DB/OL］.1985b:1-26.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1986/50/pdfs/ukpga_19860050_en.pdf

［4］［5］保罗.皮尔逊：拆散福利国家—里根、撒切尔和紧缩政治学［M］.吉林出版集团有限责任公司,2007：60,55.

［6］Giuliano Bonoli.The politics of pension reform—institutions and policy in western Europe ［M］.Cambrige University Press,2000,80.

［7］Nesbitt,S.British Pension Policy Making in the 1980s:The Rise and fallofa Policy Community ［M］.Aldershot,Avebury,1995.123.