创新和完善社会管理机制

文/吴传毅（中共湖南省委党校，湖南长沙 410006）

改革开放以来，中国社会发生了深刻变化。经济体制转型和现代化进程的推进促使中国社会阶层发生了结构性变化。在社会结构转型期，我国传统的社会管理体制已不适应，现代社会管理体制又没有完全建立起来，整个社会处于矛盾凸显期，社会管理面临巨大挑战。正是在这一时代背景下，党中央提出了社会管理创新的重大命题。党的十八大从中国特色社会主义伟大事业的总体布局出发，要求维护最广大人民的根本利益，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。加强和创新社会管理，要求创新和完善社会管理的权责明确机制、公众参与机制、绩效评估机制、风险评估机制、应急处置机制。

一、建立社会管理的权责明确机制

党的十八大报告指出：要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织。权责明确是社会管理的重要原，凡有权力行使的地方，就有责任。权责对应是现代法治的基本原则，对权力的性质和行使范围作出明确规定，目的是对权力进行确认和保护。没有法律来确认权力，权力就不合法。同样，权力也需要法律加以保护。对相应责任作出明确规定，旨在通过对权力实施约束与控制，以确保权力行使更加正当与合法。权责明确最先源于现代经济管理，指的是具体界定企业内部各个部门、各类人员的工作范围、应负责任及相应职权。建立权责制的目的，是在对企业员工进行合理分工的基础上，明确每个部门和岗位的任务和要求，把企业中千头万绪的工作同成千上万的人员对应联系起来，做到“事事有人管、人人负专责”。现代社会管理普遍借鉴了现代企业管理的模式，甚至还直接倡导政府管理的企业化，即借鉴企业管理模式改革政府。正是在这一语境下，权责明确成为了现代社会管理的新原则。

管理中的权责明确还源于市场经济，因为市场经济要求产权明晰，产权明晰了，责任才会明确；责任明确了，产权才会更有保障。市场经济要求管理责权一致，要求管理责任化。这反映在社会管理上要求实行分片包干，责任到人。通过分片包干，责任到人，让责任得到落实，让社会管理落到实处。事实上，权责制管理在社会管理的许多领域都得到了应用。在权责制管理中，最需要处理好权责的科学划分。要准确地界定政府和市场、社会之间的公共事务管理权限，合理地划分各级政府和社会组织的权责关系。为此，需要借助于法律的作用，需要法律来明确各级政府和社会组织的权责关系。法治的一个重要原则就是，与法律相关的责任必须明示于法律中才会有效。明确的法律授权使权力只受到合法责任的制约与保护，而不受非法“责任”的掣肘。当然，尽管法律要对社会关系作出调整，但法律的调整永远只是社会关系的一个方面，而不可能是社会关系的全部。一方面，法律不可能穷尽所有的社会关系；另一方面，即便在有法律约束的社会领域中，不断出现的新情况与新问题又往往使法律难以应付，因而社会关系的调整需要多种社会规范的作用。对于某些社会关系，究竟由哪级行政机关或社会组织来处理，法律也不可能作出周密详尽的规定。过去的实践中，对这类关系的处理带有很重的人治色彩。对于有利的事情，上级部门可能会硬性规定由自己来管；对于无利的事情，就交给下级部门去管。这就造成了上下级之间关系的不顺，给管理工作带来难度。

实际上，很多问题发生在基层，最终还是要到基层才能得到落实。由基层政府或社会组织加以管理，不仅体制上顺畅，而且更容易管出成效。所以，要通过法律法规明确管理重心下移的原则。即法律法规没有明确规定的事项，由下级政府或社会组织进行管理，从而既避免管理扯皮打架现象的发生，又为管理工作的落实奠定良好的制度基础。

公众参与是民主管理的重要内容。党的十八大报告指出：要围绕中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。社会管理工作离不开公众参与，一个最根本的原因是公众参与后社会管理工作更容易得到公众的支持和配合。社会管理事务纷繁复杂，政府机关往往因信息的有限性与自身能力的限制，难以对一些社会事实作出精确判断。通过参与，社会公众在向政府机关提供信息的同时，还与政府机关一道对有关社会事实作出鉴别，最后作出的关于社会管理事务的决策往往蕴含着政府机关和社会公众之间的共识。有了共识，就会互相支持，就会密切配合。事实上，现代社会管理在很多方面需要得到公众的支持和配合。没有公众的支持和配合，社会管理就难以取得成效，工业化和城镇化就会增加许多难度。没有公众的参与，管理组织与公众甚至可能会成为对立面。

近些年，因政府管理行为不当而引发的群体性事件不少。今日中国社会的“两型社会”建设、市政建设、道路建设等都离不开公众的参与。要让公众积极参与社会管理，就需要建立公众参与的有效机制。公众参与必须有序进行，必须借助于一定的载体，这个载体就是公民社会。为此，需要着力培育公民社会。改革开放以来，随着经济社会的发展，各种类型的社会组织不断涌现，成为社会建设和管理中一支重要的力量。

要充分发挥基层组织在社会管理中的作用，就必须实现基层管理由单一的政府管理向社会协同管理转变，由传统的社会管理向现代社会管理转变，实现社会管理主体的创新。

现代社会是一个高度组织化的社会，社会组织已经成为社会生活的基本单位。社会组织在社会管理中不可或缺，原因在于市场经济条件下市场与政府都存在固有的缺陷。市场本身所存在的功能缺陷决定了市场机制不是万能的，“市场失灵”现象的出现在所难免。在市场出现失灵的情况下，适度的政府干预就显得尤为重要。政府对经济生活进行干预的基本手段是制定和实施公共政策来弥补市场的缺陷，纠正市场的失灵。但是，在政府干预的过程中也会存在种种困难、障碍与制约因素，使得政府难以制定并执行良好的公共政策，政府失灵在所难免。鉴于政府与市场这两只手都会失灵，于是，人们积极寻求“第三只手”，即公民社会来弥补二者的缺陷，在二者之间引入一种平衡力量，建立起政府、市场与公民社会三足鼎立的局面。

在我国，随着社会主义市场经济的深入，越来越需要重视社会组织在社会管理中的作用。在中国特色社会主义管理体制中，当前，需要完善社会组织自我管理与社会管理的功能。一是对新型的社会组织要底数清，情况明，要建立台帐，跟进工作，尤其是对一些未到民政部门登记的社会组织要注意纳入工作视线；二是要指导各类社会组织完善内部治理，加快提升自我管理和公共事务服务的能力。要推动私营企业等非公有制经济组织建立党团组织和工会、妇委会，帮助指导其完善内部治理结构，健全规章制度，加强行业约束；三是推动新型的社会组织开展自律与诚信建设，完善信息披露制度、重大事项报告制度和公众投诉制度，建立公开透明的舆论监督和社会监督机制；四是探索建立引导机制，鼓励新型社会组织积极反哺社会、服务群众，在基层社会管理中发挥应有的作用，承担应尽的责任。

二、建立社会管理的绩效评估机制

党的十八大报告指出：要提高社会管理的科学化水平，要加强社会管理的法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。社会管理的科学化，社会管理的体制机制、能力、人才队伍和信息化建设就包括社会管理的绩效评估机制建设。绩效评估制度最先源于投资领域，后运用于现代企业。现代企业必须要进行投入和产出的评估，因为资本的本质是逐利，企业以追求利益最大化为目的。现代政府不同于古代政府，现代政府必须是高效廉洁政府，因为现代政府是建立在“人民主权”基础之上的政府。政府是基于人民授权才产生的，人民之所以授权，又是基于社会管理的目的。所以，政府理所当然要服务于人民，要高效廉洁地管理好社会。倘若政府的社会管理只讲投入，不讲产出，抑或投入很大，产出很少，则有悖人民授权的目的，有悖人民的旨意。为此，对政府的社会管理要进行绩效评估，要将绩效评估与政府的社会管理行使状况对应起来。社会管理的绩效评估机制建设的科学化、多元化，将会对管理行为起到非常重要的作用。从本质上讲，对政府的社会管理进行绩效评估也是对政府行为的一种有效监督，这也符合现代社会公民的基本权利诉求。现代社会是民主社会，公民享有知情权、参与权、表达权和监督权等民主政治权利。对政府社会管理的绩效评估必须保证它的科学性和有效性，否则，绩效评估就会流于形式，甚至会增加政府管理的成本。为此，社会管理的绩效评估要把握以下几个原则：一是评估行为要坚持过程与结果的统一。不能局限于评估行为的结果，过分以结果为导向的评估体系会导致评估的异化，而且有的社会管理行为，由于性质的特殊性，根本不适宜以结果作为评估标准。因此，在注重结果的同时更要注重过程的评估，在某些情况下这更能体现社会管理的服务意识、服务程度及服务水平。

二是评估指标要由一元走向多元。在设计绩效评估体系时，不能企图构建出一套具有普适性的评估体系。因为普适性的评估体系实际上是让评估活动过于简单化，是假定所有的社会管理环境、工作内容和重点都相同，而这一点在日益复杂的社会管理情形下根本不可能做到。社会情形千差万别，没有完全相同的情形。因此，尽管可以通过努力设定出一个基本标准，但这些基本标准只能作为评估的大体框架体系。指标体系的科学合理与否只有与社会管理所面对的具体事态联系起来，才具有可评估的意义。只有保持评估指标的多元性和开放性，才能真正使评估活动科学合理，并能应对社会管理的具体情形。

三是评估系统要从封闭走向开放。当前的绩效评估主要由政府机关来完成，对社会管理行为的评估是自上而下的，由此形成了一种相对封闭的评估机制。从效果上看，这种评估既不能激发管理人员的积极性和主动性，又不能反映社会的整体需求。而开放型的评估体系则不同，一方面要求服务对象在评估过程中拥有一定的发言权，使其既能充分了解绩效评估程序，又能对评估提出自己的意见，从而增强评估结果的可接受性；另一方面要求重视公众和社会组织的有效参与程度，真正将公众满意作为一个重要指标纳入到评估过程当中。没有公众和社会组织的有效参与，评估出来的结果就不可能真正反映人民的诉求，就不可能真正让人民满意。

三、建立社会管理的风险评估机制

党的十八大报告指出：要建立重大决策社会稳定风险评估机制。重大决策的风险评估是指在社会管理过程中，对与人民群众密切相关的重大决策、重大改革措施、重大工程建设项目，与社会公共秩序直接或间接相关的重大事项在制度出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查、科学的预测、认真的分析和全面的评估，制定风险应对策略和预案。

当前中国社会正处于社会转型期，影响社会稳定的社会因素很多，任何重大决策的出台或重大事项的实施都可能影响社会稳定，为此需要事前做好风险评估，一旦风险出现，即时启动应对风险预案。风险评估是一个科学的求证过程，在评估过程中应遵循必要的原则。一是权责一致原则。应用伦理学的一个简单原则是，责任应与权力相称。换言之，对一个机构的任何授权，必须同时课以相等的责任。所以，在进行风险评估时，由重大决策的承办部门组织风险评估工作，按照“谁主管谁负责”、“谁决策谁负责”、“谁审批谁负责”的原则，落实责任人，明确谁对风险承担责任。

二是合法合理原则。评估重大事项必须符合国家法律法规和政策，必须在法治轨道上运行。与此同时，还必须坚持公开公平公正的原则，必须符合大多数人民群众的意愿，不能为了少数人的利益而损害大多数人的利益，不能为了短期利益而损害长远利益，不能为了某一方面的利益而损害多方面的利益。

三是科学民主原则。评估重大事项必须经过调查研究、专家论证、公众参与等必经法定程序。调查研究和专家论证是评估结果科学性的保障。为了保证评估结果的科学性，要组成重大事项社会稳定风险评估领导小组开展广泛调研，充分听取涉及利益群众的意见，最后形成综合评估意见；要加强专家咨询论证机构建设，逐步完善专家咨询论证制度。为了不让调查研究和专家论证流于形式，就必须有法律程序加以保障。公众参与能够保证评估过程体现民意。公众参与包括重大事项实施前必须公开，必须听取公众意见，公众意见没有被采纳必须说明理由，必要时还必须举行公众听证。

四是以人为本原则。科学发展观的核心是以人为本，不能因发展而损害人民群众的长远利益。科学发展观的根本要求是统筹兼顾，为此要统筹考虑发展需要与人民群众的承受能力，统筹考虑人民群众的长远利益与现实利益，切实维护人民群众的利益。

五是公平与效益相统一原则。公平是效益的前提，公平的协调整合功能有利于提高效益，并且服务于社会；效益是公平的基础，效益的积累为公平在内容与程度上向更高层次发展提供依据。因此，要把公平与效益统一起来，要正确处理好改革、发展与稳定的关系，要把改革的力度、发展的速度与社会可承受的程度统一起来，实现政治效益与经济效益、社会效益等有机的统一。风险评估的范围包括与人民群众利益密切相关，涉及面广，影响深远，容易引发矛盾纠纷，抑或可能影响社会稳定的所有重大事项。风险评估的内容包括重大事项的合法性、合理性、可行性、安全性等方面。需要特别说明的是，风险评估还需要注重评估程序的正当性。程序是实体权利义务实现的载体，只有程序正当，才能保证结果的有效性。

四、建立社会管理的应急处置机制

党的十八大报告指出：要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》就明确提出：“注重应急能力建设，有效应对和妥善处置突发公共事件，最大限度地增加和谐因素，化解消极因素，激发社会活力。”我国是一个自然灾害多发的国家。近年来地震、泥石流、公共卫生等突发事件频发，世界金融危机带来的动荡尚未完全消除，加之我国又处在社会转型期，社会矛盾加剧。为此，需要建立社会管理的应急处置机制，以便有效应对各种风险。社会应急管理是一项庞大的系统工程，涉及多个层面、多个区域，需要调度多个部门、多种资源，惟有合作共享，才能共赢发展。应对各种风险需要建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高危机管理和抗风险能力。

我国已制定了《突发事件应对法》，国务院也制定了包括总预案、专门预案、部门预案在内的整个应急预案体系。《突发事件应对法》的出台以及应急预案体系的建立，对实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动，具有积极的保证作用。当前，在应急处置机制的完善上，需要把握大方向，一是要渗入应急处置的新元素。在应急处置的力量、资源不可能发生突破性转变的情况下，研究并运用新的应急管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统应急模式进行改造、改进和改革，通过信息综合、力量融合、资源整合、处置配合，改造应急管理的机制和制度，并以此搭建政府“组团式服务”的全新平台，为群众提供不同需求的应急服务。

二是要以政府职能转变为目标。政府职能转变是当今中国政府改革的大方向，目的是适应市场经济的要求，更好地发挥政府的社会管理功能。当前政府的部分职能不明而导致的政府越位、缺位、错位问题比较突出，为此，需要以应急联动机制建设为目标，对政府职能部门的回应时间、协调程度、处置效果提出明确要求，加快应急管理效能建设和提升政府公共服务的质量，以此实现政府的职能转变，并为政府职能转变探索有效路径。

三是要以顺应民生期盼为方向，着力形成快速反应、科学应对的应急联动新机制，使之成为保障广大人民群众生命财产安全的坚固防线，并向民生服务拓展。与此同时，在应急处置机制的建设上，还需要注意几点：一是要保证指挥调度的统一化。即保证指挥调度、通报协调、装备调用、检查督导等职能的统一行使，要变多头指挥为集成指挥，变分散运作为统一管理，变各自为阵为合成作战，变行动迟缓为响应迅速；物资保障集约化。采用数字化管理模式，对分散在各单位的应急物资进行登记入库，明确储存种类、数量、地点、联系人和联系方式，签订应急优先支取使用合同，为处置突发事件、应急救援等工作提供分工明确、高效便捷的应急保障服务；三是应急指挥可视化。应急指挥中心应与各部门在视频会议系统方面实现互联互通，保证实行实时监控和信息查询，从而有效提高应对突发事件的科学决策和快速处置能力。