石油工程全过程全方位法律风险防控模式构建

李 运，李 桢

（河南油田分公司 第二采油厂，河南 南阳473401）

一、加强工程法律风险管控的必要性与迫切性

工程法律风险是产生于项目实施过程中，由于行为人的具体行为不规范而导致的，与企业或项目预期目标相违背的法律不利后果发生的可能性。法律风险发生于工程运作过程中，法律风险控制是工程项目管理的重要手段，是全面风险管理的重要支撑。加强工程法律风险管理具有重要的现实意义和经济效益，是油田企业工程项目的内在要求，是企业适应内外部环境变化的必然选择，是提升管理水平、实现跨越式发展的迫切需要。

1.石油企业工程施工项目具有高风险。工程项目作为集经济、技术、管理、组织各方面的综合性社会活动，具有投资大、工期长、人员流动大、涉及范围广、社会影响大、产品寿命周期长等特点，工程施工中涉及的法律关系多，存在的不可控因素众多，面临的法律风险大，同时工程风险具有多样性和可变性，各种技术、经济风险互相交织变化，法律风险表现出多层次性。油田企业地理位置偏僻、竞争机制不健全，存在着土地征占矛盾突出、工程招投标不规范、施工资质挂靠、重结算轻合同等工程领域常见风险。同时，由于油田工程具有野外施工、施工线长面广、工艺复杂、部门协调性强的特点，面临的技术风险、管理风险高，而高温高压、易燃易爆、高污染、毗邻村庄与耕地的特殊施工环境，使工程面临的安全风险、环境保护风险突出。

2.企业内外部环境条件发生深刻变化。从内部变化来说，以内控体系和全面风险管理为代表的现代企业制度的推行，对法律风险防控水平提出更高要求。HSE运行体系全面覆盖企业工程施工环节，安全风险成为工程法律风险防控的首要内容；内部控制体系的实施，对工程管理的合法合规化提出严格要求。此外，由于油田企业规模的大型化、工程投资与管理的多元化，法律风险防控已成为工程项目管理重要支撑。从外部法律环境来说，我国的社会主义法治体系日趋完善。一方面各项法律法规和规章制度从无到有逐步建立，并不断修订完善，建筑法、土地管理法、环境保护法、安全生产法、物权法、侵权责任法、招投标法等法律法规已经完备。另一方面地方政府监管与执法力度也不断强化，土地管理、环境监测、环境评价等行政管理力度进一步加大。与此同时，地方群众的法律知识、依法维权意识进一步增强，工程施工面临的法律环境更加严厉复杂。

3.是实施走出去战略的必然选择。对于油田工程施工企业而言，加强法律风险管理是实施走出去战略、适应外部市场需求的客观要求。由于油田内部市场空间狭小，市场竞争不断加剧，加之国企改革，促使施工企业不断走出去，占领外部市场，创造更大经济效益，在市场竞争中打造工程铁军。同时，企业面临的外部竞争环境越来越复杂，企业面临利用两个市场、两种资源的市场竞争压力正在加大，如何建立现代企业制度做大做强国企，成为企业的重要课题，而打造强大法律风险防控体制、建立全面风险防控体系，是企业实现战略目标的重要途径。

二、工程法律风险防控的内涵与做法

在对企业工程领域法律风险源进行全面摸排调查，并分析评估内外部法律环境基础上，形成了全面覆盖工程各环节的法律风险防控模式，法律风险防范工作实现了由事后救济型向事先预防、过程控制型转变。其基本内涵是：通过组织机制建设，构建工程法律风险管理体制；通过点线面的联动机制和流程再造，实现法律风险防控程序化；通过法律风险防控与基层业务的融合、多重管理机制管理手段相结合，构建全面风险管理体系，实现法律风险防控同制度创新、技术创新的融合。为构建工程法律风险全过程全方位防控模式，企业的主要做法是：

1.建立健全风险防控管理体制。第一，建立健全分级管理机制。按照“统一领导、分层管理、权责清晰”的管理机制，形成自上而下的法律风险管理机构架构，在每层管理机构中，又形成由法律部门主导、业务部门负责、专业部门配合的三家协作负责机制，公司层面和二级单位层面均由总法律顾问牵头负责，对跨部门和跨业务的风险管理进行组织协调。法律主管部门负责法律风险的全过程监督，对各类风险要素和风险水平进行集中管理，对各类法律风险进行总体研究，寻求应对策略，统筹管理资源，对分散的法律风险信息进行集成分析和系统评估。各业务部门根据各自管理活动内容以及法律风险的性质，分别明确各自的管理分工和管理重点，落实防范责任。分级管理、有效指导、协作配合、各负其责的管理机制，为工程法律风险管理提供组织保障。

第二，建立考核评价与责任追究机制。建立科学有效的考核评价与责任追究机制，实施检查、测评长效机制，形成有效的常规管理模式和制度性保障。坚持“风险防范人人有责”的原则，明确每个职能部门的风险防范职责，将防范工作落实到具体的岗位和人员，形成以岗定责、归责到人的责任体制。坚持首问责任制，对于最早发现风险的部门或人员，应当立即组织办理、及时处置或主动联系相关部门处理，否则将追究首位发现风险人员的责任。坚持责任追究制，在工程项目组织管理规定中明确法律风险防控责任追究办法，自上而下层层分解防控目标责任，对违反责任规定、给企业利益造成损害的，依据责任追究办法进行责任追究，杜绝懈怠违规和有法不依现象。

2.“点、线、面”动态防控，实现防控程序化。通过工程项目中的风险危害识别分析，梳理出风险点（法律风险的控制对象和管理起点），划出流程线（法律风险控制的流程），连接流程面（风险控制协同机制），以点控线，以线控面，实施点、线、面三位一体的管控工作机制：根据风险点的特征，按“风险识别—危害评估—风险应对—监控跟踪”的步骤再造风险控制流程，不同流程的结点连成风险控制面，风险点是法律风险防控重要作用点，风险流程线是主要检测对象。梳理重要风险点和风险清单，对照风险清单监督风险流程线的运行动态，直接反映流程面即风险防控协同机制的效果。通过点线面的联动、流程再造，简化了风险防控工作步骤，抓住了风险防控工作关键，实现了风险防控程序化。

3.实现法律风险防控与工程业务融合。首先，在岗位职责设置上，将项目法律风险防控要求对应到岗位、责任落实到人头，使法律风险防范责任落实到每个业务部门、每个岗位员工，提升岗位责任意识，实现人员到位、责任归位。第二，法律风险防控纳入业务技能培训内容；对重点岗位重要部门以案说法，加强法律风险宣讲教育。第三，围绕工程业务目标设置法律风险防控目标，即以投资风险、质量风险、进度风险、安全风险、财务风险为主要内容的法律责任风险，并按专业、跨部门细化风险防控责任。第四，加强重点岗位审批权限审查监督，以科学高效的原则，对工程项目方案立项、合同审批、财务结算等重点岗位、重要事项的审批进行评估监督。第五，加强法律部门与业务部门的沟通联动，定期组织管理层的联席会议，研究法律风险进展，组织相关部门现场协调，解决跨专业跨部门管理问题。这些举措从组织上、管理制度、业务操作和管理细节上实现了法律风险防控与工程业务的结合，提高了风险防控的针对性和实效性。

4.构建全面风险管理体系。项目风险管理作为全面风险管理体系建设中的一项重要内容，是为实现内部控制体系合规（即法律遵循）目标而开展的工作。首先应树立全面风险管理意识，树立大法律风险防控概念，实现全面风险防控的目标，法律风险防控不仅关注工程涉法可能性，更应该关注企业生产、安全环保、财务风险、信访稳定等全面风险。其次，将风险管理渗透于项目的整个生命周期和每一项活动中，将项目定义、开发和实施三个阶段视为一个复杂的、动态的、进化的过程，用系统的观点方法进行风险识别、风险评估、风险分析、风险处置和风险监控。再次，建立起HSE体系、内部控制体系、法律风险防控体系、惩治与预防腐败体系等八个专业管理体系，并通过系统“整体大于局部的总合”的整合、完善和提升，建立起工程项目全面风险管理体系。

5.突出重点要害部位、关键环节风险防控。重点要害部位和关键环节是风险防控的关键。通过制度规范、岗位约束、过程监督、结果考核，完善规章制度，切实堵塞管理漏洞。合同管理是项目管理的核心。在制度规范上：制定合同管理办法，明确合同管理岗位职责与考核，推行合同管理目标责任制，采取结果绩效与行为效绩结合、定量分析与定性分析结合的合同管理效绩评估，重视合同履行反馈分析和合同后评估，完善了合同闭环管理，实现了合同管理系统的信息化；在管理细节上：推行中石化合同示范文本，严格合同条款审查审批，重点加强对合同工期、工程造价、不可抗力因素的细化量化，加强对合同情形变更的预防，明确合同违约责任和争议解决方式，杜绝了先上项目后签合同、防范“黑白合同”现象。通过合同风险管控的关联性，抓住了整个项目法律风险防控的核心 。

6.多重管理体系与管理手段相结合。法律风险隐含在业务管理流程中，法律风险防控与HSE、审计监督、内控、岗位廉政隐患治理横向关联、纵向融合，对工程法律风险实现内外结合、全方位管理。如工程开工与施工阶段，结合HSE系统进行安全环保风险重点防控；在工程签证审批与竣工结算环节，加强对工程预算审计监督，控制投资风险。加强对拥有人、财、物业务处置权的关键岗位监控，防范岗位廉政风险；工程发包、招投标等环节监督管理按照内控要求进行整改完善。另外，通过建立“司法—政府—企业”联动机制，将法律手段与行政管理、中介协调机制结合，如涉地涉农纠纷，可利用与地方政府间沟通机制，请地方主管部门行政执法，或请乡镇支油办组织协调。多重管理体系、多种管理手段相结合，形成全方位防控网络。

7.与制度建设结合，注重管理创新、技术创新。通过查漏补缺、建立防范措施、完善制度规范，实现制度建设与管理创新。在项目管理模式上，通过加强对EPC工程模式的研究，大胆尝试业主＋EPC＋PMC施工管理模式，实现工程管理模式与风险防控模式突破；在管理程序上，将项目施工管理与设计委托、方案下达、工程变更权力相分离，理清管理权限，优化管理程序，提高管理效率；在人力资源管理上，实施了重要岗位人员定期轮换、优化岗位专业搭配，既加强了业务互补又利于岗位风险监督；在内部审计方面，将结算审计与跟踪审计结合互补，加强工程过程审计跟踪。在技术创新方面，通过执行施工现场标准化、采用先进施工材料、优化安装工艺、采用管线焊接检测先进技术，提升施工质量降低工程风险。

三、工程法律风险防控的实践效果与意义

1.工程法律风险防控机制形成，实现了法律同业务的融合。通过工程项目法律风险流程的架构实施，形成了以法律主管部门为主导、业务部门为主体、全面参与、落实到岗、植入基层业务、动态监控、闭环管理的全方位工程法律风险管理机制，避免了法律风险防控与业务管理“两张皮”的情况，实现法律风险防控同业务的有效融合，创新了管理模式，加强了制度融合创新，实现了全面风险管理，实现了企业法律风险管理的制度化、规范化、程序化，丰富了企业法律风险防控体系的内涵，拓宽了企业法律风险防控体系的外延。

2.有效防范化解各类风险。“依法、合规、公平诚信”的法治理念取代了传统惯例，法律风险防控成为企业和项目组一项重要制度保障。在防控建设过程中，对外加大外部市场工程投标风险调研，理清涉农纠纷解决机制；对内整顿了内部承发包市场，实行企业准入资质动态淘汰考核机制，规范工程招标和分包管理制度，实现合同信息化和全程监控闭环管理，各类经济纠纷、法律诉讼实现零发案率，有效防范了各类风险。

3.施工企业综合竞争力不断增强。通过清理项目管理程序、规范管理制度、优化项目管理组织，促进了先进的管理方式、先进管理理念的运用。强化了项目前期风险防控，优化施工组织，引进了先进工艺，企业产能工程达产率逐步提升，经济效益得到提高，施工队伍素质和管理水平得到提高，企业的客户满意率不断上升，外部市场开拓空间不断加大，企业核心竞争力稳步增强。

4.促进了企业管理制度的完善和深化。工程法律风险防范机制的建设，完善了项目管理流程和制度，规范了项目运营行为，加强了内部控制，支持了全面风险管理，促进了企业管理的规范化、制度化、体系化。通过实行工程项目重大决策法律论证制度、优化资源配置、组建工程项目联合体、建立风险信息沟通协调机制，对于提升企业特别是施工企业公司执行力，提高抗风险能力和国际竞争能力，具有导向性的作用.