新型农村社区建设：逻辑起点、问题和应对策略

奚建武

（华东理工大学人文科学研究院，上海 200237）

自十六届五中全会中央提出建设社会主义新农村的战略任务以来，围绕“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的具体目标，农村社区建设逐渐提上各级政府和相关机构的工作日程，成为传统“三农”迈向现代“三农”，即由传统农业迈向现代高效生态农业、传统自然村落迈向新农村、传统农民转变为适应时代要求的现代新型农民的重要载体和抓手。新型农村社区既区别于传统农村社区，又有别于城镇社区，它是在乡村中国转型为城镇中国的大背景下，城乡统筹、城乡均衡发展、城乡一体化新格局下的必然产物。有鉴于此，对当下正在展开的新型农村社区建设的发生、发展及其经验、教训等进行学理上的考察和反思，无疑对进一步推动城乡和谐发展、社会持续进步具有理论和现实的意义。

一、社会现代化：新型农村社区建设的逻辑起点及其展开

新型农村社区建设的历史起点离不开当下中国的大变革、大转型。以2011年城市化率即城镇人口占总人口的比重首次突破50%为标志①汝信、陆学艺、李培林主编：《2012年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版。，乡村中国正在转型为城镇中国。这一巨大的历史演进背后有一无形的手——社会现代化，作为推动中国社会不断进步的历史动力和外在压力，从而也成为了研究新型农村社区建设何以可能的理论出发点。

社会现代化之所以能够成为当代中国新型农村社区建设的逻辑起点，是由其本身的内涵和特定历史阶段社会现代化的特征所决定的。一般而言，考察社会现代化有三个维度，即宏观、中观和微观视角，它们分别从不同方面对新型农村社区建设作出了规定。

1.宏观视野下的社会现代化：从传统到现代的全方位转型

宏观视野下的社会现代化是新型农村社区建设的时空背景。关于社会现代化理论的一个共识是：现代化理论的核心概念是“传统”与“现代”。所谓社会现代化，就是社会从“传统”向“现代”的转化。这种转化从经济方面看，要求社会从以第一产业占据主导地位、使用的能源中生命能源占较大比重的社会，向以工业和服务业占据主导地位和使用能源中非生命能源占较大比重的社会转型；从政治上看，要求有一个基于法治基础上的具有高度分化和整合功能的专门化和一体化的科层政府体系，按照科学化、理性化、民主化、世俗化的原则进行政治决策，以取代人治为主的传统政治体系；从社会结构上看，要求社会从一个社会组织低度分化、社会流动率低、人口主要散居在乡村、人们的社会角色主要依赖于先赋因素，向社会组织高度分化、社会流动率高、人口主要聚集在城市、人们的社会角色主要取决于个人的绩效方向转化；从文化方面看，要求从知足常乐型、超验型、宿命型、保守型向积极进取型、效率至上型、理性化、个性化方向发展；从社会成员的个人行为特质来看，要求在传统社区的熟人社会向现代社区的半熟人社会、陌生社会转化过程中，个人对公共事物的关注度、个人在社会中的成就动机和个人参与社会自组织和自我管理的活力日渐增加。

综上，社会现代化不仅是一个系统的、内在的、阶段性的过程，涉及到社会的方方面面，经历从局部到整体、从平面到立体的深度变迁；而且它还是一个全球性、趋同性、长期性的过程，具有不可逆转性。②列维：《现代化的社会模式（结构）和问题》，载莫尔和库克编《社会变迁读本》，新泽西普伦梯思－霍尔出版公司1967年版，第189页。转引自谢立中、孙立平主编：《20 世纪西方现代化理论文选》，上海三联书店2002年版。社会现代化的宏观视阈所形成的制约性原则一定程度上规范了当下社会建设的方向和前途，新型农村社区建设就是在这一时空背景下得以展开。

2.中观视野下的社会现代化：从经济发展到社会建设

如果说宏观视野下的社会现代化关注的是社会的方方面面，涉及到经济、政治、社会、文化等各领域，那么中观视野下的社会现代化则主要集中于与经济、政治、文化并列的社会建设部分，聚焦于社会公平、社会福利、社会幸福、社会的可持续、健康发展方面。

用中观视野下的社会现代化考察发展中国家，尤其像中国这样的发展中大国则更有针对性。众所周知，中国在迈向现代化的过程中历经艰辛，如果说英、美等西方发达资本主义国家由传统迈向现代是一个不知不觉的自然演进过程，那么传统中国迈向现代则是由后知后觉到自觉追赶的演进过程。在这一过程中中国现代化进程的特殊性，具象为不同时段政治、经济、社会、文化发展的非均衡性。具体来说，表现为由政治现代化到经济现代化（主要是工业现代化），再到社会现代化这样的一个演进脉络。而当下中国面临的恰恰是在经济发展的同时，还存在着城乡居民收入差距、城乡公共服务差距过大，以及区域之间社会公共服务体系不均衡等问题。这就要求在现阶段必须更加注重社会现代化问题，解决经济、社会发展一条腿长、一条腿短，以及社会大系统内各子系统均衡发展的问题。此外，由后知后觉、不知不觉到自觉追赶所形成的“后发型”中国社会现代化，兼具“后发优势”和“后发劣势”，优势在于能借鉴前人之经验教训，在时空压缩的情况下，实现社会各系统的齐头并进，消除发达国家在社会发展中的各种“社会风险”和“现代化陷阱”；劣势在于要在短时间内避免和解决西方发达国家社会现代化过程中的各种历时性问题，同时又要解决自身在发展过程中面临的传统、现代和后现代交织、重叠的共时性问题，是一个重大的社会挑战。为此，我们必须牢牢把握当今社会建设的阶段性目标和主要内容，实现社会现代化的逐步突破。

3.微观视野下的社会现代化：从社区发展到社区建设

十七大以来，中国特色社会主义事业的总体布局由原来的经济、政治、文化建设三位一体，扩展为经济、政治、社会和文化四位一体，反映了我们党对社会发展规律、中国特色社会主义事业建设规律的认识不断深化，标志着我国开始进入以社会建设为重点的新阶段。从微观视野考察，新型农村社区建设就成为社会建设、社会现代化的重要抓手和建设载体。

社会建设内涵非常丰富，一般主要集中在以下几个方面：首先是以民生为重点，实现就业、住房、保障和科技、教育、文化、卫生等各项民生事业和社会事业的大发展。建立健全公共服务体系，推进基本公共服务均等化。加快收入分配制度的改革，加快扭转城乡、区域、行业和社会成员之间收入差距扩大的趋势并逐步缩小到合理的水平，统筹、兼顾、协调城乡各社会阶层的利益关系，使改革和发展惠及全体人民，走共同富裕的道路。其次是加强和创新社会管理，提高社会管理水平，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，逐步建立健全中国特色社会主义社会管理体系。第三在建立与社会主义市场经济相适应、与经济结构相协调的社会结构中，形成充满活力的公民社会主体。

从社区发展到社区建设体现了当今我国社会现代化建设的重要演进趋势和创新思路。早在2002年就有学者指出，社区发展走的是从社区迈向社会的道路，这是人类在现代化道路上所作出的第一次选择; 而社区建设走的则是从社会返回社区的道路，这是人类在现代化过程中所作出的第二次选择。社区建设的总体理论是社会社区化或社会人文化。①夏学銮：《中国社区建设的理论架构探讨》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2002年第1期。从守望相助、出入相友的传统社区到理性建构、陌生人为主的社会共同体，再以社会发展的成果结合社区原则和社区精神改造传统社区，回到社区建设，这是一个螺旋式上升的过程，凸显了社会发展的规律。

4.社会现代化的洼地：农村社区建设

新型农村社区建设作为当前社会建设、社会现代化的重要载体有着历史的必然性和现实的紧迫性。从历史上看，新中国成立以来，在重工业和城市优先发展战略的导向作用下，城市工业品和乡村农产品之间存在巨大剪刀差，乡村支持城市，农业支持城市，在社会管理领域以“一国两策”的制度化、刚性化维持城乡二元结构这一体系的存在，其结果是农村普遍凋零，城市也是发展不足，农民作为一个最大的群体作出了很大的牺牲。改革开放以来，以家庭联产承包责任制和乡镇企业的崛起为标志，中国农村发生了巨大变化。随着改革的深化，在政策、市场、自然禀赋等多种因素的作用下，传统的城乡二元结构已经因农民工的加入逐渐演变为扁平化的城乡复合型二元结构①奚建武：《复合型二元结构：考察城乡关系的新视角》，《社会主义研究》2008年第5期。，但城市和乡村之间差距依然存在，农民工特别是新生代农民工与城市的融合仍存在困难，他们摇摆于城乡之间，他们的归宿成为了一个重要的社会问题。

二、社会活力张扬：新型农村社区建设目前亟待解决的问题

新型农村社区建设与以往乡村建设不同，表现为：

1.背景不同

新型农村社区是在城乡统筹的大背景下，在建设资源节约型、环境友好型社会的目标引导下，承担着新型城镇化的突破口、城乡统筹的接入口、城乡一体化的过渡区等多种经济社会功能，反映了农民从传统农村社区——自然村落，经过外出打工，接受城市文明熏陶，继而寻求一种城镇化生活方式的美好追求。

2.形态不同

传统的乡村建设，主要从农村居住环境、道路建设等入手，基本上保持了农村自然村落的形态。新型农村社区建设，往往与城乡统筹相联系，特别是与城乡土地增减挂钩政策相结合，在社区建设上力争节约建设用地，因此规划严谨、错落有致。社区建筑以多层和高层为主，在居住形态上已经和城镇社区基本接轨。

3.内涵不同

新型农村社区不同于既往农村社区，它是在农业现代化、村级规模扩大化、社区适度化基础上形成的，具有熨平城乡二元结构实质型鸿沟的效果。随着经济社会的不断发展，依托新型农村社区，城乡公共服务均等化的物质载体和建设路径日渐清晰，城乡融合的一体化思路也日渐明朗，这为进一步弥合城乡之间的差距奠定了必要的准备。

4.结果不同

以往的农村社区建设强调就农村说农村，忽视了城镇化背景和农业现代化的内在要求，因此在经济社会快速发展的条件下规划不足，浪费严重，以至农民工输出地存在无数个空心村，乡村凋敝现象惊人。而农民工输入地的居住则过度拥挤，住房困难，夫妻即使同地打工也难以团圆。新型农村社区建设则不同，它是在充分考虑到人口流动常态化的形势下，按照循序渐进的原则对传统乡村社区进行改造，在居住形态和公共服务上力争向城镇看齐。

新型农村社区作为一新兴事物，承载着社会现代化的历史重任，理应在当前的社会建设中倍加重视、倍加珍视，但新型农村社区建设由于各种原因还存在以下缺憾，影响了新型农村社区功能的发挥，急需各级有关部门重视。

一是在农村新型社区建设主体上发生了认识与实践的偏差

众所周知，社区建设应该发挥社区老百姓的积极性，社区群众应成为社区建设的主体。但从目前看来，很多地方政府理所当然地成为了社区建设的主力军，这就决定了他们的立足点主要是城镇倾向、GDP 倾向。他们关注的焦点更多的是乡村零碎、分散的集体土地经过整理、开发后能否变成耕地或调整为建设用地，在经过系列运作后能否成为城市建设用地指标的重要来源，这一思维路径必然导致经济利益考虑多于社区发展考量，这种情况在中西部地区尤甚。随着产业的梯度演进，中西部相对落后地区抓住产业转移的机会，加速推进本地工业化和城镇化进程，但因受到中央政府18 亿亩土地红线的制约，往往意欲通过农村集体土地的集中、节约，实现城市政务区、产业园区的打造，客观上推动了新型农村社区的建设。由于此一过程较少考虑到当地农民的承受能力，以及未来从事非农行业的可行性等，因而造成了很多社会问题。东部、沿海发达地区经过改革开放的先行洗礼后，农村集体土地作为生产要素其价值日益凸显，农民的权利意识也不断增强，因而在土地博弈问题上，农民的土地利益特别是土地在城镇化背景下增值部分相对后发地区而言，能获得一定的保证，如珠三角的土地股份合作制以及广深地区存在的大量城中村就是例证，但为促进该地区的可持续发展，在社区建设的主体上仍需要社区主体意识的进一步张扬。

二是新型农村社区建设定位不清，建设不伦不类

毫无疑问，新型农村社区建设主要是服务于当地农民，用于改善当地农民的生产、生活条件。但一个不争的事实是：当下中国农民是一个分化程度非常大的群体，对他们的讨论不能像过去那样一概而论，而必须坚持分类指导的原则进行观察。

1.外地打工农民。根据笔者对华东理工大学中国城乡研究中心皖南农民考察点的持续观察，农民家庭有无非农打工收入，是划分农民家庭收入差别的一个重要变量。当地方不能提供足够的非农工作岗位时，离开家乡外出打工就成为必然选择。这样，就产生了由就业岗位所导致的异地城市化（或城镇化），集中表现在沿海地区及大城市周围特别是城郊结合部。但是这种异地城市化比较脆弱，由于流入地只看重彼此间经济联系，忽视社会交往，外来民工无法享受当地市民待遇，因此当遇到经济波动时，往往会形成返乡民工潮，反过来也会影响到输入地的经济持续发展。

2.本地务工农民。这部分农民主要在周边从事非农行业。随着经济结构的调整和变化，后发地区开始承接发达地区产业转移，客观上推动了本地工业化进程，促进了城镇化的发展，本地非农就业机会逐渐增多，这部分农民是就地城镇化的主要力量。

3.本地务农农民。这部分农民分为两个层面，一是少部分承包大户，从事规模化的种植业、养殖业等，具有一定的农业专门技术；一是老弱病残为主，以及因各种原因无法外出打工的农民，主要围绕农业干些拾遗补缺的事。他们效率较低，收益较少，经济上比较贫困。

4.外来农民。农民流动除了由贫困地区流往发达地区以外，还有一个比较优势的问题，即在由不发达地区向欠发达地区、欠发达地区向发达地区流动的同时，还有一个同质地区的横向互补，也会导致农民的流动。

以上初步分析得出的这几部分农民是新型农村社区建设的主要居住群体，如果再考虑到其中部分农民精英城镇购房或随子女迁移到城镇，则新型农村社区建设仅从居住者角度考虑，也具有一定的复杂性。在社区建设中，按照什么标准，是一次到位，还是分阶段实施，往往很难决策，以至有的地区想当然地从拉动农村经济的角度，认为通过建设农村新型社区可以直接扩大农村基础设施投资需求和建房消费需求，带动钢铁、水泥、交通工具等多个相关行业的发展，可以有效刺激社区居民消费升级，把潜在的消费潜力转化成现实的购买力。但问题在于恰恰忽视了社区建设真正需求方的有效需求，千篇一律，不从实际出发，会导致投资失效，造成资金浪费，民力浪费。

三是在如何处理好新型农村社区的可持续发展问题上准备不足。

新型农村社区建设的出发点和落脚点是让社区老百姓不断享受经济社会发展成果，让他们的生活过得更幸福。但这种自上而下、千篇一律、急功近利的社区建设由于未充分考虑到群众的广泛参与，往往导致已建成的社区可持续发展不足，表现为：（1）建成社区的满意度不高，后遗症多。由于没有老百姓的参与或参与度不够，新型农村社区群众房屋的建造标准和建造过程没有老百姓程序性地、建设性地表达民意，因而导致合法性、认同度和公平感不足；社区生活中与老百姓紧密相关的劳务和产品的价格如水价、电价、油价、车价等无法真正体现以人为本，无形中增加了百姓的负担。于是我们看到很多建成小区因物业费争执不下缺少必要的物业维修人员，很多公共设施缺乏专人看护，破败严重。（2）建成社区虽然管理架构齐全，但社会活力普遍不够。建设农村新型社区，资金投入是个非常重要的经济问题，经济条件好，老百姓负担少，争执少；经济条件差，老百姓负担重，争执多。但经济条件是相对的，有限度的。经济问题的背后离不开社会问题，离不开社区广大群众参与来解决。如果社区建设在超前规划和适用性论证上能够坚持群众的始终参与，做到统一决策和分散决策的有机结合，那么这样的社区建设就是实事求是的，因而是有生命力的。

三、社区创新：推动新型农村社区建设的应对策略

（一）在理念上进一步提升对新型农村社区建设的地位和作用的认识

“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，这既是中央对新农村建设的要求，也是其总体目标。新型农村社区建设就是对这一总体要求的理论诠释和实践展开。从生产发展来看，节约用地、促进土地流转有利于调整和优化产业结构，为工业化和城镇化腾出发展空间。村庄合并、建设新型农村社区往往与当地产业结构调整结合在一起，为实现生产的规模化、专业化、产业化提供了可能性，催生了一批现代农业高效企业。新型农村社区集中连片进行规划建设，有利于彻底解决“空心村”问题，更好地发挥土地的经济社会效益；从生活宽裕来看，通过对腾出的原旧村址进行整理复耕，既可增加人均耕地，又可利用腾出的土地发展养殖业、工业和第三产业，增加了农民的非农就业；从乡风文明和村容整洁来看，新型农村社区建设使社会公共服务事业有了很好的载体，农民更有条件接受现代文明生活方式的熏陶，社区整合方式由传统的“机械团结”逐渐转换为互利共赢的“有机团结”模式，有利于和谐农村的构建；从管理民主来看，村庄的合并，村组管理人员的减少，降低了财政和集体的负担，而更大范围内的选拔人才，也使得优秀人才能够脱颖而出。同时各种社区群众组织的建立，农民素质的不断提高，以及为参与公益性活动提供越来越好的硬件条件，成为推动社区民主管理、社区健康发展的重要因素。

（二）以创新社会管理手段为突破口，不断增强社区建设的社会效果

1.从社会管理到社会建设

转型期新型农村社区承载了各种社会矛盾，恰如旧的问题没解决，又产生了许多新的社会纠纷，客观上要求我们必须因应这种变化，在社区治理理念上实行从社会管理向社会建设的演进。传统社会管理的思维惯性在于认为社会必须经过严密监控、严密管理才能实现和谐、稳定，认为在社会管理之上还有一个与社会对立的终极目标；在行为模式上，传统的社会管理以“自上而下”的一元化领导为依归，社区更多地是执行而不是议事决策，表现为党组织和社会组织很难兼容和适时调整，社区治理更多地是依靠自上而下的权力逻辑，而忽视了源自民间社会中自治组织的主体性以及经由广泛民主协商所达致的普遍共识——自下而上的软实力。社会建设，重在社会，社会即目标，社会建设的目的、手段都是为社会，社会的活力、社会潜力的挖掘是社会建设的永恒命题。因此，在新型农村社区建设中，要创造条件让生活在社区中的个体能够充分发挥自己的个性和创造力，让社区成员有条件、有机会、有能力参与社区、社会建设，在社区建设不断推进中不断提高自己各方面的能力。

2.确立社区建设的群众主体地位，实现社区内部的权力制衡和权力监督

在从传统自然村落向新型农村社区的转型中，传统农村社区管理模式已经不再能够有效地发挥社会整合作用，必须正视社区群众组织的兴起及其社会功能。无论是沿用传统的村委会模式，还是模仿城镇社区的社区管理模式，都必须确立社区百姓的主体地位，避免党支部和个人领导的绝对化；杜绝轻视、忽视社会组织，不要把这些组织的异议作为异己予以打击、孤立；杜绝用公共权力或行政手段干预社区群众的自治活动，保障宪法和法律赋予群众的各项权益。具体地说就是，一是改革传统的村级组织结构，形成适合农村新型社区建设的新体系。要使社区群众组织和社区党组织实行良性互动，社区党组织要和社区群众性组织相互渗透、融合，以便及时、准确地把握社区群众利益诉求，化解社会矛盾。二是不断提高群众的政治参与度，在社区建设的过程中提高社区居民参政议政的能力。成立新型社区建设委员会，凡是涉及社区发展和建设，和老百姓有关的重大决策都要经过社区代表讨论通过。三是分权制衡，防止独断和权力腐败。通过机构配置和群众参与等制度安排，形成社区建设中党的领导、社区代表大会议事、社区建设委员会办事的有机整体。

（三）以社区民生建设为突破口，推动社会建设不断迈上新台阶

社区是个小社会，社区建设的突破离不开大的社会环境，以社区群众密切相关的利益诉求为突破口，往往会起到四两拨千斤的效果，值得推广。

1.在目前的制度框架下，以新型社区自有财产管理为切入点，实现社区土地增值的创新，增强社区的经济基础。新型农村社区建设主要是在农村集体土地上建设的，根据目前的土地政策，城镇土地归国有，农村土地归农村集体所有，集体土地上建造的房子只能在本集体内部流通，这就在某种程度上阻止了农村集体土地参与商业地产开发以获得商业价值。但是相对于国家严厉管控的农用耕地的红线，农村集体建设土地的指标还是具有一定的节约、利用空间。根据我们的调研，即使是在长三角腹地发达地区的昆山、太仓等一些地区，农民在进入社区（城镇社区，新型农村社区皆有）后，为了集体事务打算，也保留了一定数量的自有土地使用面积，这是社区宝贵的资产，随着中国老年化社会的日渐严重，城市特别是大、中城市的土地越来越紧张，用于养老公益事业的土地指标也越趋稀缺，如果在土地资源不那么紧张的新型农村社区建立有弹性的面向城乡全社会的养老场所不是一举多得的好事吗？

2.以居民民生问题的解决为优先，逐步引导社区建设上新台阶。社区是个有生命力的有机体，在变化发展过程中会遇到各方面的挑战，永葆社区的活力，必须秉承与时俱进、改革创新的精神。虽然各地发展水平参差不齐，历史基础也不一样，但享受现代文明生活的愿望却具有共通性。这就要求我们在社区建设过程中一定要因地制宜，把远期规划和近期工作做好。这方面好的经验很多，比如，作者通过调研发现，新型农村社区往往会从他们各自地理环境的特点做出实事求是的社区决策。有的离城镇较远、地价较便宜的社区根据农民的要求，保留一定的菜园地以作为老百姓的种菜之用；有的根据农民的要求把存留在自然村落中的土地崇拜、祖先崇拜等各种崇拜物收集起来，集中存放在社区公共场所，以满足社区老人对传统的追忆；有的在让外来人员共享社区公共服务设施的同时，还有意识地在重大节日为外来人员提供展示具有浓郁家乡文化特色的文艺表演舞台等；有的群策群力，在社区建设的重点、难点环节如公建配套设施建设投入、小区物业管理市场化等方面协调解决，在市场机制和社会机制面前寻求张力平衡。

四、结语

新型农村社区建设是城乡统筹、城乡均衡发展背景下新城镇村体系建设的重要一环，也是大中小城市、小城镇、农村社区居民点这一聚落体系中最接近农民城镇化的一环，社会现代化与新型农村社区建设紧密相连。从自给自足的乡土社会向市场导向的风险社会转型，传统自然村落的衰败、复兴无不与社区建设结合在一起。套用法国著名社会学家孟德拉斯在他的名著《农民的终结》中的一段话，“20 亿农民站在工业文明的入口处，这就是在20 世纪下半叶当今世界向社会科学提出的主要问题”①[法]H.孟德拉斯（Henri Mendras）：《农民的终结》，李培林译，社会科学出版社2005年版，第3页。，而当下中国数亿农民正站在城镇化的入口处，这就是现时乡村社会向社会科学提出的挑战。