政府与民间志愿组织互动合作关系探析——以洛阳市河洛志愿者协会为例

张明锁 李 杰

（郑州大学 公共管理学院，河南郑州 450001）

志愿服务是公民自愿参与，服务社会和服务他人的行为。①谭建光：《中国志愿服务发展分析》，华南公益研究院2012年版，第81页。21 世纪以来，民间志愿组织作为志愿服务的重要提供者和参与者开始越来越多地出现在社区建设、贫困救助、防灾救灾、法律救助和大型公益活动当中，并在其中发挥重大作用。但我国民间志愿组织总体还处于成长过程中，因其过渡性特征，在社会变革的大环境下，发展更是困难重重。为了更好的促进民间志愿组织的发展，明确民间志愿组织的地位、分析民间志愿组织和政府的关系模式就成为了研究志愿服务的基础，进而期望探索出一条适合我国现代志愿服务事业发展的合理有效模式。

一、民间志愿组织与政府关系模式分析

（一）政府主导模式

所谓政府主导模式是指志愿组织的成立、活动形式、活动过程甚至注销都由政府部门决定。政府主管部门对志愿组织有支配权力，但其作出的决定也不完全从单向利益角度出发，而是各种相关力量相互作用相互权衡的结果。

在这种模式中，政府是主导，政府根据当时当地经济发展水平、社会需要以及自身利益来决定提供多少志愿服务、通过何种途径提供志愿服务以及何时提供志愿服务。而此时，志愿组织在政府主导模式中就处于较为被动的地位，其发展在很大程度上受到政府意愿的影响。一个民间志愿组织如果符合政府选择需要，就会飞速地发展，但其一旦威胁到政府的利益，就会受到政府的压制。当然，这种模式下的志愿服务也并非完全对立，民间志愿组织可充当政府的左右手，分担政府的职责，也可以通过自身的能力来影响政府的相关决定，但无论怎样，民间志愿组织在这种模式中都处于次要地位。

（二）社会主导模式

所谓的社会主导模式是指志愿组织的成立、活动形式、活动过程和退出是由各种社会力量来决定，这些社会力量主要包括公民、企业和志愿组织本身。

在该模式中，政府不再起决定作用，发挥主要作用的是公众及市场的需求。此时，政府和民间志愿组织就没有了孰强孰弱的比较，而是平等和竞争的关系。当公众和市场发出需求的号召，政府和民间志愿组织都可以以自己的方式来予以回应。需要指出的是，虽说民间志愿组织和政府在这一层面上是平等竞争的，但是由于政府掌握实权，拥有较多的权力和资源，民间志愿组织多数还是处于政府的管理控制之下。

（三）两种模式的优劣势比较

两种不同的主导模式侧重点不同，但是不是社会主导模式一定比政府主导模式效果更好并没有定论。下面对两种主导模式进行比较，分析两种模式对于志愿组织的发展会产生哪些影响。

1.优势比较

在政府主导模式中，政府始终处于资源配置的核心位置，民间志愿组织则处于次要位置。这种模式的优点主要有三点：第一，有利于政府对社会的统一有效管理，有利于社会的稳定和和谐；第二，有利于及时解决民间志愿组织发展遇到的问题，并给予志愿组织较为稳定的资金和政策支持；第三，更有利于政府对各种类型的民间志愿组织进行管理、监督、评估，根据发展需要及时调整志愿组织的发现方向，纠正志愿组织的不良行为。

在社会主导模式中，公众和市场的需求处于资源配置的中心位置，民间志愿组织和政府通过平等的竞争来满足公众和市场的需求。这种模式的优势主要有三个方面：第一，有利于提高社会公众参与志愿服务的自愿度，使志愿服务的“自愿性”深入民心；第二，民间志愿组织自主性强，活动更加自由。志愿组织有了更大的生存空间，有能力的民间志愿组织能够吸收更多的社会资源；第三，有利于民间志愿组织数量的增加，扩大志愿服务供给的覆盖面，丰富志愿服务的提供形式，使社会公众受益范围增大。

2.劣势比较

在政府主导模式中，民间志愿组织受到政府的控制甚至压制，其发展极易出现以下问题：第一，政府主导模式，其许多民间志愿组织和志愿服务都是为了缓解政府失灵，容易偏离志愿服务“自愿性”的本质理念；第二，民间志愿组织的成立及其活动都要受到政府的严格控制，缺乏自主性和创造性；第三，由于政府严格的准入制度，民间志愿组织种类和数量都非常缺少；第四，在政府主导模式下，很多志愿组织的负责人都是来自领导部门，或者是部分退休领导，易使志愿组织官僚化倾向严重。

在社会主导模式下，虽然民间志愿组织获得了很大的发展空间，但同时也会产生一些问题：第一，社会主导模式并不意味着民间志愿组织不再受到任何约束。由于志愿服务的开展需要大量的社会资源，其资金来源就极易受到投资方影响甚至控制；第二，在社会主导模式中，民间志愿组织必然会面临激励的竞争，可能会出现公益组织营利化倾向；第三，准入机制的放松，可能出现民间志愿组织数量的剧增和服务形式的重叠；第四，社会主导模式的决策具有分散性，可能会产生一定的资源浪费。

由上文分析可知，我国政府与志愿组织的关系主要是政府主导模式和社会主导模式，并且每个模式都有优缺点。目前我国正处在经济深刻转型和政府职能转变的关键时期，寻求一个适合的模型至关重要。下面，我们以洛阳市河洛志愿者协会为个案，来详细分析政府与志愿组织应形成怎样的一种互动合作关系。

二、洛阳市民间志愿组织发展现状

河洛志愿者协会成立于2005年3月27日，成立初始完全是社会主导模式，并无挂牌单位，协会活动由公众和社会需求决定。但是协会自成立之初就面临着没有合法身份的尴尬，曾尝试和企业合作进行志愿活动，但苦于没有合法身份，合作企业有顾虑，一直没有成行。2010年5月，河洛志愿者协会正式成为洛阳市青年志愿者协会的下属单位，开始依靠共青团组织确定自身合法地位和寻求更多的社会资源。

（一）组织日常管理

河洛志愿者协会是由洛阳市民自愿自发组成的，主要从事一些非营利的公益活动，同时期望通过组织志愿服务活动，倡导奉献、友爱、互助、进步，关注社会弱势群体，提高市民文明素质，改善社会风气。该协会的最高权力机构为会员大会，每年召开一次，下设理事会。理事会下设综合部、人力部、宣传部、财务部三个部门。协会制定有专门的《河洛志愿者协会章程》、《河洛志愿者协会财物管理办法》、《河洛志愿者协会会员管理办法》、《河洛志愿者协会公益活动组织管理办法》等管理办法。同时，协会对会员实行分层、动态管理，目前，协会会员主要包括申请会员、预备会员、正式会员、荣誉会员、名誉会员五个层次，并根据会员参加志愿服务时间等进行动态管理。目前，协会已经拥有正式会员102人，预备会员700 余人，荣誉会员44人。

（二）组织活动内容

河洛志愿者协会志愿服务的主要活动内容包括：助残、助学、助困、义务支教，宣传组织义工和社会各界人士献血、捐献造血干细胞，宣传推广环境保护知识，宣传“文明市民”行为，组织开展力所能及的环保活动、“文明市民”活动以及其它公益活动。现在，为了集中物力、人力和财力，协会开设四个活动组，避免活动重复和资源浪费。这四个活动组分别是助学工程组、河洛义教组、图书馆组和帮困助残组。截止到目前，助学工程组在洛阳市嵩县、洛宁、汝阳、宜阳等六个县开展过调查，累计调查1700 多个贫困家庭，使700 多个贫困学生得到资助，使二十余所学校的老师得到资助，体育设施、校园围墙、学生食堂等得到改造。河洛义教目前已举办七届，共组织700 多人次下乡支教，使50 余所学校的6000 多名学生受益，众多省内外高校大学生参与其中。帮困助残组织开展了到公园清理垃圾、组织开展献血和捐献造血干细胞、走进社区服务居民、在洛阳王城广场进行传递爱心活动、定期走访残疾、孤寡老人等贫困家庭等大量公益活动。图书馆项目组2011年底成立，目前已经在洛阳周边农村学校建立了六个图书馆。除开展以上长期活动项目外，还组织了许多其他的活动，如每年都组织冬季劝募活动，累计募集棉衣、棉被、图书等物品8万多件；和红十字会共同组织的2008年汶川大地震和2009年青海玉树地震大型抗震募捐活动；和洛阳报业集团合作开展陪残疾人看牡丹花、送菜进社区活动；为青海玉树曲玛莱县捐赠棉衣、协助进行免费午餐项目等。

（三）组织资金来源

河洛志愿者协会组织所需活动经费主要是通过会员AA 制或在某些特殊节日进行市场活动所得（比如情人节组织会员外出卖花）筹集，需要指出的是协会并没有政府拨款的收入。同时协会会将志愿活动的收入和支出及时公开并保证所有财务情况均会通过网站公布，特别强调“开具收据，收支透明，接受监督，有错必改”。

（四）组织突出特点

河洛志愿者协会作为洛阳市青年志愿者协会的一个下属单位，目前依托于共青团，受团市委间接领导与监督。但该协会突出的特点就是在加入洛阳市青年志愿者协会之前，双方签订一个有效协议，即加入之后，协会内部的工作流程仍按照自己原先方法进行，政府部门不得予以过多干涉；协会内部的人事任命由协会内部民主选举产生，不接受政府委派；协会资金也是自筹为主，政府财政极少支持；志愿活动有较大的自由性和自主性，活动内容均为自主开发，受政府干预较少。这样一来，不仅解决了原先协会没有合法地位的困扰，也仍然保持了协会自身的社会民间属性。

截止目前，河洛志愿者已经被评为河南省民间志愿服务团队之星、洛阳市十大爱心集体和洛阳市优秀志愿服务组织，这些荣誉和成就与其积极探索和改善与政府之间的互动合作关系密不可分。

三、洛阳市民间志愿组织发展困境分析

洛阳市作为我国文明城市之一，其志愿服务情况一直受到党中央和精神文明办的高度重视。洛阳市党委、政府也高度重视志愿服务的发展，一直强调要把志愿服务活动贯穿到文明城市创建工作中去，使其成为城市管理工作的重要组成部分。由此可见，在洛阳市，政府主导的志愿服务模式占据核心位置，社会主导模式居于次要地位，而类似河洛志愿者协会这样的民间志愿组织在洛阳市、河南省还有很多，这些民间志愿组织因其成立初衷、成立背景和服务领域不同，所呈现的结构或特征也有很多差异，但总体上看，这些民间志愿组织面临一些共同的问题和困难。

总的来说，洛阳市民间志愿组织发展困境可从内外部两方面来分析。

（一）外部制度环境问题

俞可平将外部制度环境分为宪法、法律、行政法规、党的政策和非正式的制度五个方面。①俞可平：《中国公民社会的制度环境》，北京大学出版社2006年版，第6页。就民间志愿组织及其志愿服务来看，法律体系不健全、准入门槛过高、财政支持体系不健全、缺乏严密的评估监督机制等问题已成为民间志愿组织发展志愿服务事业的外部制度障碍。

1.民间志愿组织缺少合法地位

我国民间志愿组织发展至今，遭遇到的最大问题就是“合法性”问题。目前我国规定的社会团体和民间组织的报批审核手续极为繁杂、难度很高。按照现行法律规定，一般的民间志愿组织是无权招募和使用志愿者的。这样严格的注册、管理体制极大地制约了我国志愿组织数量的增加，活动的有效开展及其所发挥的作用。同时，与我国志愿服务发展相关的配套法律设施也未能跟上。志愿组织和志愿者之间的法律关系、志愿者与服务对象之间的法律关系以及志愿者的权利义务等问题在我国的法律规章条例中都很难找到确切的依据。因志愿者的权益得不到法律保障，导致志愿者权益受损的现象屡见不鲜。

2.社会环境问题

社会环境问题主要表现在公众认同危机和公众参与率低两个方面。这两个方面是息息相关、互相影响的。首先，一些民间志愿组织“知名度”不高，当一项事物尚不为社会公众所熟知时，就更谈不上接受与参与。其次，民间志愿组织在发展过程中由于自身的组织结构单一、社会化程度不够、监督与评估的不足而出现的一些问题，比如诈捐、挪用、财务不公开透明等都会使志愿组织的名誉受到损坏，进而降低整个志愿服务部门在公众心中的可信度，导致公众认同危机，进而严重影响公民积极参与志愿服务。

3.资源缺乏问题

从某种意义上说，民间志愿组织往往会受到社会环境影响，为了生存需要从而产生偏离“志愿服务”的行为。而这种社会环境影响就是志愿服务组织资源的相对缺乏。这种资源主要包括资金资源和精英资源。首先，在资金资源方面政府对民间志愿组织的扶持力度严重不足，当发生利益冲突时，政府甚至会打压志愿组织。而各类捐赠者（国内基金会、海外捐助机构等）往往更注重对具体项目的捐助，而非对于志愿组织自身能力建设和发展的捐助，致使志愿组织的日常行政办公费用、员工培训费用、激励奖励费用等都非常有限。其次，在精英资源方面，目前我国绝大部分规模较大、社会影响力较大的志愿服务组织都是政府从上到下推动产生的，其领导者多数来自政府部门，也有很多是从领导岗位上退休的党政干部。这些政府干部拥有很多的社会资源尤其是政治资源。而较多的民间志愿组织没有政府做靠山，很难建立起有效的激励机制来吸引专业的优秀人才和企业支持。

（二）自身发展存在问题

民间志愿组织自身存在的问题也制约着志愿服务工作的有效开展。

1.组织人员构成及管理问题

目前，民间志愿组织在内部人员构成上，普遍存在工作人员学历低、负责人和领导人年龄偏大、志愿者不稳定、流动性大等问题。民间志愿组织的工作人员一般都是无偿或是低薪，难以吸引高学历的年轻人才。很多志愿服务项目缺乏专门的管理人员，志愿者队伍建设常常只作为某项具体项目的一部分来对待，具有很大的随意性。很多志愿组织活动内容单一，形式老旧，难以为公民有效参与社会服务提供可行途径，这些原因就导致很多民间志愿组织找不到志愿者，即使招募到志愿者，其流失率也非常高。

2.组织营利化问题

通过上文分析和案例可以看出，我国民间志愿组织面临的形势可谓机遇与挑战并存。在面临严峻的形势时，志愿组织就极易出现营利化倾向。志愿服务本身是不计报酬的服务，而志愿组织本身也应是“非营利”的。虽然组织可以有一些营利性活动和收入，但志愿组织并不是以营利为目的的，并且营利所得是用于公益服务事业而非组织内部成员所得。很多民间志愿组织为了方便迅速地获取资源，采取营利手段，这是非常“短视”的行为，这就意味着部分志愿组织出现了“目的性营利”，会导致组织内部财务混乱，进而产生挪用、贪污等恶劣现象。

四、构建政府与民间志愿组织互动合作、竞争发展关系模式

通过上文对政府主导模式和社会主导模式的分析，结合洛阳市河洛志愿者协会发展的现状，可知我国目前政府与志愿服务的关系仍是政府强、社会弱，政府控制并压制着民间志愿组织的发展。为了更好地适应我国经济转型、政治改革、社会管理创新的需要，政府与民间志愿组织的关系必将进一步发展，走向互动合作、竞争发展关系模式。

在这一模式中，民间志愿组织将不再处于完全弱势的地位，而政府也不再是决策的核心，公众和市场的需求将上升为决定性力量。为社会公众提供志愿服务，不再仅仅是政府和志愿组织的一项责任，而演变成了一种权利和效益，这也意味着志愿组织和政府终于站在了一条起跑线上，为了更好地满足社会需求，开始互动合作，竞争发展。通过合作，政府可以维护社会稳定，而原先体制外的民间志愿组织可以得到合法的地位，同时，平等的合作关系使民间志愿组织获得了良好的自主性，以更独立、更自信的姿态赢得公众的支持与信赖，同时政府放松对志愿组织的控制，也有利于政府民主进程的加快，稳定其统治基础。①张丹丹：《合作与互补非盈利组织的发展及其与政府关系之探讨》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2004年第2期。而二者的竞争发展在客观上会使民间志愿组织和政府产生压力感和紧迫感，促使二者提高服务意识和工作效率，实际上等于相互促进，共同进步发展。

鉴于我国民间志愿组织外部发展环境和内部自身建设的制约，要构建政府与民间志愿组织互动合作、竞争发展的关系模式还需要进行一些强有力的改革。

（一）优化外部社会环境

首先，政府应转变自己的治理思路，不应再视民间志愿组织为其职能延伸体，强加干预；志愿组织也要认识到自己并不是政府的下属单位，要敢于为了自己的合法权益和政府“讨价还价”。其次，政府需要加大对民间志愿组织的财政支持力度，为志愿组织的服务活动提供资金保证。志愿组织通过自身能力展现应获得平等的机会来申请政府的额外拨款和项目经费，但不能依赖政府支持。最后，完善民间志愿组织发展的法律制度环境，降低民间组织的准入制度，可以登记备案制度代替注册制度，确保所有的民间志愿组织都能有一个合法身份。同时法律制度的完善，可以明确志愿组织和志愿者的权利义务，为组织开展日常活动提供法理依据。

（二）加强民间志愿组织制度化建设

民间志愿组织要想实现和政府互动合作、竞争发展，自身的制度化建设至关重要。民间志愿组织的制度化建设主要包括组织管理、激励和评估监督机制建设。

首先，一定要明确组织内部的管理结构，“其决策机构为董事会或理事会，由该机构聘请首席执行官负责组织的日常运营。对于非会员制的非营利组织来说，董事会或理事会一般由主要发起人或捐款人或者他们提名的社会人士组成；而对于会员制的组织来说，民主选举的重要性及其程序应该通过法律得到确定。”①顾昕：《能促型国家的角色：事业单位的改革与非盈利部门的转型》，《河北学刊》2005年第1期。管理结构的明确有助于民间志愿组织建立先进的管理机制，也便于政府对其进行法律约束。

其次，民间志愿组织的长久持续发展离不开有效的激励机制。一般而言，参与志愿服务的志愿者既不追求经济利益也不追求政治利益，他们追求的往往是精神满足，组织内部的肯定与奖赏是对成员进行激励的最有力的因素。同时也应注重政府和社会对志愿服务的激励，比如经济奖励、表彰表扬、舆论宣传等。通过内外部结合鼓励志愿行为，可以扩大志愿服务的影响力，吸引更多的社会公众参与志愿服务。

最后，志愿服务事业是一项长期性的工作，志愿组织除了思想上必须高度重视外，完善的考评机制必不可少。有效的考评机制不仅可以从制度上强化组织管理，也可以检测出各项志愿服务活动是否发挥了作用，从而保证志愿服务有效运行，使志愿服务工作逐步实现规范化、常态化。对民间志愿组织的评估监督，一方面是对志愿组织的志愿活动行为进行监督，比如其捐助资金来源、受助人群是否合法，另一方面要对志愿组织内部行为进行监督，如志愿者和工作人员的招募和使用是否得当，是否尊重了当事人的合法权益等等。

政府和民间志愿组织都是社会公共服务的提供者，但在具体情境下它们的能力各有不同，并有各自不同的政策活动倾向。明确民间志愿组织与政府关系是研究我国志愿服务基础理论的一小步，本文在洛阳市河洛志愿者协会这一民间志愿组织个案的基础上探索现代政府与志愿组织的互动合作、竞争发展的良性关系，期望为我国志愿服务健康有序的发展提供有益的思考和借鉴。