基于“新公共管理运动”的社区治理研究

柴斯羽，李增田

(天津商业大学公共管理学院，天津300134)

一、导 论

社区建设是一项系统工程，它涉及社区建设的规划设计、政策制定、组织管理、项目实施等内容，仅仅依靠某一部门或某一部分群体是难以完成的，它必须通过社区方方面面的协同努力才能完成。

党的十六届四中全会《决定》第一次提出了要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理的职能，社会组织协调和公众广泛参与的社会治理格局，其中党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。

新公共管理运动是西方国家在全球经济问题、日益不满的市民和财政危机的变革压力下对政府、企业与公民角色的重新定位，即“以生产者为中心的政府治理转向以消费者为中心的治理，政府应以公民为中心而不是以自己为中心。”

二、新公共管理和社区治理的基本阐述

(一)新公共管理运动

新公共管理的思想集中体现为两种路径:一是奥斯本的“政府再造”，强调对公民、社团组织、社区组织授权;从官僚层级制集权到参与到团队合作的分权的政府、通过市场杠杆进行改革的以市场为导向的政府等。

另一路径是登哈特夫妇提出的“新公共服务”，即政府的职能是服务而非“掌舵”，追求公共利益;思想上要具有战略性，行动上要具有民主性;服务于公民而不是“顾客”，责任并不单一，公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令、社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益;重视人而不只是生产率;重视公民权益胜过重视企业家精神。新公共服务理论是一种更加关注民主价值、公共利益和公民的积极参与，实行“以公民为导向”的政府管理的理论。虽然这两种路径强调的侧重点不同，但是都体现了民主、公平与公正，都以实现公共利益为结果导向。

(二)社区治理

治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，“既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制。斯托克认为，治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均限于模糊。

根据“治理”的特征，研究者将“社区治理”定义为在一定的地域范围内由政府与社区自治组织、非营利组织、辖区单位以及社区居民共同管理社区公共事务、推进社区持续发展的活动。

(三)新公共管理与“社区再造”

由于社区是地域相对较小、社会经济文化活动比较相似、社会功能相对完整的共同体，其基本含义是指一个社会功能相对完整、能够满足社区居民基本生活需要的地域或区域性组织。因而，社区管理作为基层公共管理，也伴随着“政府再造”的改革发生了相应的变革。

在美国，联邦政府部门正在执行“行政授权区域立法”，将90个社区作为授权区，将95个社区作为事业社区，帮助他们获得联邦基金和其他方面的补助，由社区来提供公共服务。

英国在20世纪80年代就开始启动“社区重建”计划，这一战略重点放在重建小社区治理结构和服务体制，从大社区自治向小社区自治深入，或者从地方自治向居住区自治深入。

英国社区重建的重点是改革小社区治理模式，建立一种政府部门、私营企业、社区组织、社会中介组织(各类志愿者团体)、居民互动的管理与服务模式;其关键是要建立一种战略伙伴关系及其运作机制，即通过建立一种面对面的协商谈判机制，把当地不同的政府部门、私营部门社区组织、社会中介组织整合为一体，使不同部门之间相互提供服务，相互扶持，共同协作，这是一个非法定性、非行政性的组织机制;其目的是改善小社区管理和社会服务质量，实现政府提出的“最佳价值”，改变地方政府职能，发展地方民主。

德国社区实行自我管理与自治是法律赋予社区的权利，也是维护国家民主制度的基础。首先，社区是社会的基础，社区自治不但是德国民主制度的基石，同时也是民主制度的实践者。社区自治与社区的自我管理的过程就是社区自我发现与自我成长的过程，是市民参与社区生活的过程，是市民理解基本法赋予自己的权利的过程;其次，无论是社区组织、各种协会还是教会团体，他们都在社会管理中发挥着一定的作用。这些组织团体对社区实行的管理本身就是社会管理的一部分，是官方政府机构管理的补充。

三、我国当前城市社区治理现状

(一)行政事务负担重，职能错位

部分政府在定位中没有理顺在社区治理中的角色，出现越位、错位、缺位的现象。这一结果导致居民委员会在功能上超越了一般的自治组织，成为一个任务繁重、功能混杂的全能组织，被称为“政府的腿和嘴”。许多原本不应由社区居民委员会负担的行政和社会事务都落在它头上，行成“上面千条线，下面一根针”的局面。居民委员会与社区居民日益脱节，具有过多的行政化色彩，逐渐失去了自治性质。此外，在关键权限上，比如社区的财权、用人权等，又被政府牢牢抓住，使得社区丧失自主权。

(二)公民参与度不够，基础薄弱

广泛的社区参与是检验社区建设与治理成果的有效砝码，它是社区建设的群众基础体现，也是社区发展的前提条件。目前，社区治理中的一个普遍问题是公民的参与积极性不高:诸如，从参与意愿来看，参与意识薄弱，参与热情较低，很多人只把社区当成居所，没有很强的归属感和认同感，即使参与到社区的公共事务中，也是以动员式、执行性参与为主;就参与人群而言，参与社区活动的人员出现“两头大，中间小”的趋势，两头是指以离退休人员为主的中老年和以中小学生为主的未成年人，而中青年人群的参与情况不容乐观，从收入，文化程度来看，也是以中低文化层次和低收入人群为主，而那些高收入、能力强的社会中坚力量则甚少参与社区事务;就参与内容而言，我国公民社区参与内容多以非政治性参与为主，对于社区的政治事务，一般的社区成员很少关注，参加者更是寥寥无几。

(三)社区非政府组织发展缓慢

非政府组织是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的作用。但目前，非政府组织的发展存在发育不良的状况:一是非政府政治发展缓慢，表现为数量少，服务质量不高，服务层次偏低;二是服务社区的民间组织大部分收入低，大多没有固定办公场所，靠租房开展工作;三是缺乏公信度，一些组织打着公益旗号从事营利活动，而政府部门主导下创建的公益性组织则存在形式主义倾向。

四、城市社区的治理途径

(一)促进社区治理主体由单一化向多元化发展

通过法律手段，确立居民委员会的基层政府地位，以保证其社区治理主体地位的合法化，但应该使其权利下放，正如新公共管理运动所倡导，居民委员会作为基层政府，其作用应该是掌舵，而不是划桨;同时要确立业主委员会在社区治理中的主要地位，居民业主委员会应为靠社区居民自发组织形成的自治组织，其应充当在协调居民委员会，物业公司以及业主之间关系的最重要媒介;积极培育其他社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与中介组织、社区成员的合作。

(二)建立多元互动的网络型运作模式

改革政府传统的自上而下的权利运作方式，建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，使社区治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理模式。

(三)增强社区成员的参与意识和民主意识

健全社区组织体制与管理制度，为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者，通过培育居民自发性的小社团，构建社区参与网络，从而增强社区信仰和合作，实现共同利益。

(四)促进社区制度创新

保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事务的共同管理。二是保持社区参与者之间的适度分权，授权社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系，凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现治理模式与治理观念的转变。

五、结 语

尽管治理理论是继承新公共管理运动的富有生命力的管理理论，但是新公共管理运动对于我国的社区治理模式同样具有重要的意义。

推动我国社区治理改革，既需要促进居民、社区组织与政府良性互动的网络治理结构，也需要推动社区服务高效能，社区机构高效率、居民参与高满意度的一系列治理工具。

［1］ 罗西瑙．没有政府的治理［M］．张胜军，刘小林，等译．南昌:江西人民出版社，2001．

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［3］ 任志安．农村社区治理模式探析——以绍兴”农村两种模式”为例［J］．黑龙江社会科学，2007(6):134-137．

［4］ 刘志昌．草根组织的成长与社区治理结构的转型［J］．社会主义研究，2007，(4)94-96．

［5］ 张洁慧．块区与社区治理——以上海市健康街道为例［J］．社会，2004，(7):4-8．