中国城镇化的嬗变与超越

黄志启

(华北水利水电大学管理与经济学院，河南郑州 450046)

一、城镇化发展背景及现实问题

进入21世纪，在人口迁移、环境变化、经济发展和社会转型的时代背景下，现代城市的发展模式正在发生根本性的变化。自20世纪50年代以来，特别是到了上世纪70年代以后，各国城市数量与规模快速发展，2008年第一次出现超过50%的人口居住在城市地区，这种变化在亚洲和非洲表现得最为明显。预计到2050年，将有50亿人口生活在发展中国家的城市，届时世界人口将有70%居住在城市。

在过去的几十年间，世界各地的城镇化发展迅速，其中政治、经济和技术是最主要的推动力量，这一点在中国城镇化进程中表现得更加明显。具体地说，自上世纪80年代以来，中国制造业从产生到崛起的速度与城市人口增长幅度是相一致的。从1952年到2007年间，国内农业劳动力的数量从83．5%下降到40．8%，同时，从事第二产业和服务业的劳动力数量分别从7．4%增加到27%和从9．1%增加到32%，这一时期，中国城市人口迅速地从12．5%增加到44.9%。快速城镇化带来了国内居民收入大幅增加，为熟练、半熟练劳动者创造了大量的就业机会，特别是那些劳动密集型出口企业更是吸纳了大量农村非熟练工人。虽然城镇化被认为是中国内需拉动、经济增长和社会发展背后的主要推手，但是在未来的几十年里，随着土地资源的的日益短缺，这种高速发展的城镇化亟待改变其发展方式，更应关注城市的和谐可持续发展，这种变化将直接和间接地影响土地和其他自然资源以及社会福利的使用与分配［1］。

我们应该对自上世纪80年代以来的中国城镇化发展步伐进行反思。当前城市所面临的难题主要是生态环境问题，如空气污染、河流污染和地下水位下降等，其中最重要的是生态气候变化。一旦生态气候发生变化将带来一系列的灾害发生，比如饮水困难、食物匮乏、洪灾、海啸和飓风等。在贫穷国家和发展中国家的居民所承受的生态环境威胁最为严重，他们抵抗恶劣生态环境的能力也最弱。为了有助于理解当代中国城镇化的过程，有助于提出中国的城镇化及城市可持续发展方案，笔者总结了现当代中国城镇化发展的轨迹，试图解释中国城镇化的历史特点，揭示影响中国城镇化进程的关键因素以及预测实现从以人口驱动为主的城镇化模式向城市可持续发展转型期间所面临的困难。

二、当代中国城镇化的历史轨迹

(一)对城市化理解的变化

“城市化”现在已经普遍被用来描述城市发展的一个动态过程或者是城市所处于的某一种状态，比如城市人口比例。本文使用后者定义，即城市化发展水平。

然而，对于城市化的界定，在我国不同时期，政府管理部门曾使用不同的统计方式对其进行描述，比如，在城市人口统计数据上通常是基于户籍制度对所在城市管理区域内的人口进行统计。政府管理部门不断对城市人口统计和城市行政制度进行修订，并逐渐完善衡量和评价中国城市化率的体系，这主要表现在1990年和2000年的全国人口普查。

根据1990年全国人口普查，城市人口包括:所有在城市地区居住的居民，包含农业居民和非农业居民;临时居住居民，包含在过去的一年里曾在城市地区生活的居民，虽然此时农村向城市移民的户口制度并没有修改。此次普查城市总人口为2．96亿，占全国总人口的26．3%。

2000年再次对全国人口普查的标准进行了修订，城镇人口包括:一是所有居住在城市地区的居民和人口密度大于1 500人每平方公里的城镇居民以及人口密度低于1 500人每平方公里的城市地区与城乡接合部的常住居民;二是在城市或城镇居住超过6个月的移民，虽然其户口并不在居住地。使用修订后的城市人口统计标准，2000年中国的城市化水平是36．2%，比1999年高了5．2%。如果使用修订前的城市人口统计标准，计算得出从1990年到1999年城市化水平平均每年增长仅为1．2%。这表明，对城市人口的统计观念及城市化的理解发生了变化。

2010年的全国人口普查结果显示，居住在城镇的人口为6．65亿人，占49．68%;居住在乡村的人口为6．74亿人，占50．32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加2．07亿人，乡村人口减少1．33亿人，城镇人口比重上升13．46%。

(二)建国后城镇化历程

由于历史等原因，建国后的中国城市化和城市发展史，一般可分为三个阶段。

第一次城市快速发展阶段(1949－1960年)。这一阶段包括城市恢复期(1949－1952年)、第一个五年计划时期(1953－1957年)和城市化大跃进时期(1958－1960年)。在这一时期，平均每年新建5．5个城市和新增520万城镇居民，城市人口占全国人口的比重从10．6%上升到15．4%，平均每年增长1．2%。特别是在1958年至1960年的3年中，城市人口年均增长1 040万，城市化水平迅速地从16.3%上升到19．8%。

城市化衰退时期(1961－1977年)。自1961年到1965年国民经济陷入困境，特别是农业部门面临着巨大的困难，在此期间估计有1 800万的城市工人下岗，他们中的大多数到了农村，城市总人口下降，城市化水平从19．8%下降到了18%。在1966年到1977年，为了维护社会稳定和缓解城市失业的压力，估计超过1 600万城市青年和300－500万知识分子及干部被迁移到农村地区，城市人口比重下降到17．6%。

第二次快速城镇化时期(1978年－)。自1978年以来，中国正在经历从农村经济到城市经济的转型，从1978年到2007年年均经济增长速度超过9%，是这一时期世界上经济增长速度最快的国家。经济的快速增长直接促进了中国的城镇化速度，城镇人口增加超过了300%，从1．73亿增加到6．07亿。从1978年和2008年之间，城镇人口比例从17%上升到43．5%，在2005年，农业就业人口从71%减少到44．8%。

三、影响现代中国城镇化的主要因素

在世界范围内，影响城镇化的因素一般分为两大类:一类因素取决于农业部门劳动生产效率的提高，使得农村富余资源可以释放出来;另一类则取决于城市经济规模与集聚程度，能否产生规模经济效应和聚集经济效应，有利于资源向城市集中，城市化正是在农村推力和城市拉力相互作用下实现的。当然，在城镇化的进程中技术变革始终是一种整体的推动力量。具体到我国，影响城镇化的国内外政治、经济及技术等因素纷繁复杂，究其主要因素应该包含以下几个方面。

(一)农村与城市户口登记制度

1955年建立的户口制度将中国公民划分为“农业户口”和“非农业户口”两大类别。国家为非农户口居民提供诸如公共服务、住房、教育、医疗保健等社会服务和福利，而那些农业户口居民却完全不能享受这样的社会服务。在改革开放之前，国家垄断着经济活动、工作招聘和基本物资分配，户口制度事实上成为一种内部进入机制和农村向城市移民最根本的控制制度，也极大地限制了农村人口的流动。

改革开放后，中国逐步从计划经济体制转变为市场经济体制，在一些非正式部门、私人企业、外资或合作企业不断涌现出大量的就业机会，而这些就业机会并没有严格的户口限制，一些农民于是有机会进入到城市。在实践中，这也导致了户口限制的逐渐放松，首先从小城镇开始逐渐扩大到大城市。但是像北京和上海这样的超大城市，在一定程度上依然保留着用户籍制度控制移民的这一最后堡垒。一般来说，中国居民可以越来越灵活地选择他们的居住地，而不管他们所持有的户口类型。

这样，人口流动机会大大增加，尤其是农村人口向城市迁移。同时，政府在中国历史上第一次建立了农村居民最低水平医疗和生活养老保障制度，在一定程度上也鼓励了农村劳动力的迁移。

(二)沿海城市的发展及其地位的变化

随着珠三角、长三角以及环渤海都市圈的形成，都市圈内主要从事生产加工和国际贸易等经济活动，理所当然地成为中国城市化的主要驱动力。在中国过去的二、三十年的城市化进程中，一个最为显著的特点就是在经济全球化背景下东南部沿海城市的快速发展和崛起。中国城市化水平的提高同样得益于此。与沿海地区的大都市经济圈相比较，内陆地区的城市化率就明显较低。这种明显的区域差别主要是城市经济迅速增长和大规模农村人口向城市迁移的结果。

城市化率和人口密度从东部沿海地区向西部内陆地区逐渐下降，最明显的是三大国家直辖都市区北京、上海和天津已经高度城市化，城市化水平超过了75%，城市人口密度超过每平方公里630位居民。与此相比，同为直辖市的重庆市人口密度每平方公里只有347位居民，而全国的平均水平是每平方公里130位居民。

在下一阶段的国家城市化战略中将继续加强在过去的二、三十年发展起来的“四增长极”:即以上海为中心的长江三角洲地区，并逐渐沿长江流域向西延伸;珠江三角洲地区，包括广州和其他毗邻香港和澳门的沿海城市;环渤海湾地区，包括北京、天津和唐山等重要工业城市;中国西南部的成都、重庆“成渝城乡一体化城市区”。根据2004年城市发展报告，三大都市圈的GDP总量占全国的35%，其中珠江三角洲占10%，长江三角洲占18%，渤海湾地区为7%。

(三)农村人口迁移在促进城市发展中的作用

在1978年农村经济体制改实施后，中国农业的劳动生产率大幅提高，不但满足了城市人口不断增长的需要，也促进了农村地区非农业生产活动的大规模分化与发展。在那一时期，以家庭为投资主体的乡镇企业成为农村经济发展的主导力量，在沿海地区尤为明显。农村生产力的提高也使得大量农民从土地上解放出来。

在城市，计划生育政策已经导致部分城市人口增长率下降甚至是零增长。因此，在过去的几十年快速城市化过程中，城市人口的增加主要是农村人口向城市迁移并向城市居民转化。农村人口进入到城市直接推动了城市面积的扩张和特大城市的发展。据2000年的全国人口普查显示，4 240万人居住在本省以外，而且有5 310万人登记为农村向城市移民，而这些数据还不包括不到6个月的短期城市移民。在2010年的全国人口普查中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为2．61亿人，其中市辖区内人户分离的人口为3 996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为2．21亿人。同2000年全国人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加1．17亿人，增长81．03%。其中，48．7%的农村移民把目的地选在了上海、北京和广东，虽然这三个地区在当年只占全国总人口9．3%。如果生育率和人口迁移水平继续保持在一个合理的范围内，中国的城市化在未来二十年间将继续发展。

四、中国城镇化可持续发展的趋势

快速的城市化进程正在对城市乃至中国的可持续发展构成重大的挑战，如人口、生态环境、能源和劳动力等问题，特别是城乡结合区域、城市贫民区和棚户区的大量增加就是一个明显的迹象。城市环境的变化直接影响和威胁经济脆弱群体的生活，导致贫困和不平等现象加剧，加速城市非正规管理部门的增加。现代城市可持续发展与城市生态环境管理可能是未来几十年内最重要和最困难的挑战与任务之一。

首先，在城市化过程中，如何预测并解决城市发展和土地、淡水消耗之间的供需矛盾?土地、淡水不仅是城市发展不可或缺的资源，而且是社会经济发展的关键条件，而这些资源的短缺矛盾主要体现在大规模和飞速发展的城市化过程中。在最近的20年间，城市扩张的土地使用增长了近25%，被认为是对农业生产和粮食安全的巨大威胁。此外，在目前中国640个主要城市中，超过一半的城市一定程度上存在着水资源短缺问题，大约有100个城市水资源严重不足。

其次，持续的城市化将在什么程度上消除城乡劳动力市场界限和社会保障的差异?全民的社会保障体系是否能够覆盖农村人口?当前，城市工人与农民工之间仍然存在严重的不平等待遇，城市居民的社会福利系统将大多数农民工排斥在外，迁移限制、户口制度和人口生育制度继续影响中国公民享受平等的福利权利。虽然从农村到城市的移民的受教育水平比仍然生活在农村的居民较高，但是，和城市居民相比，他们之间依然存在很大差距。此外，超大规模的农村劳动力转移也导致了城市贫民的明显增加，每个城市的城乡结合部都存在一定数量的贫民区。虽然中国已经采取重要措施减少贫困人口，但从上个世纪90年代以来城市贫困人口却呈逐年上升趋势。此外，快速的城市化导致城市严重超容而无力为大量农村移民提供最基本的社会保障和社区服务。同时，年轻人大量离开农村，加上人口老龄化速度加快，在大多数地区短时期内很难建立覆盖全面的社会保障体系。因此，需要通过政策消除劳动力市场差异和社会保障不平等，特别应该考虑农村移民的社会福利，以避免城市贫困人数的增加。

再次，在城市化过程中，如何减轻城市失业压力，特别是那些不熟练工人的就业问题?在后经济危机时期，世界经济的不景气直接影响着中国的制造行业，特别是出口行业。中国正试图解决过度依赖出口增长的经济发展模式，面临外部需求下降和不断增强的贸易保护主义压力，出口贸易减弱，在很大程度上影响了城市人口的就业状况。解决上述问题，中国需要进一步改革开放和发展现代服务业。现代服务行业虽然属于劳动密集型行业，但也需要更高水平教育的劳动者，这样将更有利于吸收大量农村移民和城市工人。不过，在这种经济发展方式转型中，那些教育程度较低的农村劳动力仍将面对巨大挑战。随着中国经济不断受到全球经济危机的冲击，如何改变其出口导向型经济增长模式，如何扩大国内需求，以维持其长期经济增长，将是一个至关重要的问题。

最后，持续的城市化可能造成的生态环境问题和对居民健康的影响是什么?在过去的二、三十年中，以汽车、住房为代表的城市消费模式变化越来越多地引起生态环境的恶化。比如，空气污染已经成为大多数城市的一个严重问题，亟需建立城市发展和环境保护的一体化机制及城市发展总体框架［2］。

五、总结与展望

对于中国而言，在未来几十年里，城市化进程将继续发展。在大都市区，基于人口自然增长的劳动力数量将会下降，劳动力主要依赖青年农民工迁移，净移民仍将是一个重要的人口增长因素，这种情况在大都市区将高于全国普遍水平。由于大量年轻人从农村向城市迁移，他们将在城市人口中占较大比重，农村人口老龄化进程将超过城市。得益于核心城市的发展，中国经济将继续保持强劲增长，并进一步提升核心城市在全球经济分工中的地位和竞争力。目前，诸如北京、上海等特大城市的城市化水平已相当高，如果未来它们在中国仍然占主导地位，那么，它们在将来极有可能发展成为实际的中心，至少是东亚地区的核心。

然而，这种城市发展并不是没有成本的。在城市化的进程中，中国面临系统而复杂的挑战。诸如，土地资源、水资源和能源的限制;生态环境污染;农村和城市二元化分割;农村和城市社会保障差别;从出口导向型经济向内需拉动型经济过渡以及农村剩余劳动力的吸收等等难题。统筹城乡经济社会发展，管理快速城市化中的城市，实现城市可持续发展，将是中国未来几十年的最大挑战。

直到目前，还没有发现哪一种城市发展模式具有真正的普遍适用性。2009年，《联合国人居报告》提出一系列措施应对城市发展过程中的挑战，包括:空间战略规划、新的土地规划和管理方法、公民参与式总体规划等［3］(P306)。这些方法和计划或将有助于实现城市的可持续发展和建设绿色城市，这些措施或者趋势在以后的城市规划中应该得到广泛的应用。

［1］Blum，W E H．Soil degradation caused by industrialization and urbanization［A］．In Proceedings ofthe international conference on problems of anthropogenic soil formation［C］．Moscow，1997．

［2］彭建，王雪松．国际大都市区最新综合交通规划远景、目标、对策比较研究［J］．城市规划学刊，2011，(5)．

［3］UN Habitat．Planning sustainable cities［M］．London:Earthscan，2009．