民主革命时期中国共产党“局部执政”论析

浦解明，钱文华

(东华大学，上海 201620)

土地革命开始，中国共产党不断地开辟根据地进行“武装割据”斗争。1931年11月中共中央在瑞金召开中华苏维埃第一次全国代表大会，成立中华苏维埃共和国，在政权性质上属于工农民主专政的新型政权。“以后，抗日战争时期建立的延安特区政权机构，解放战争时期建立的华北人民政府，都是中国共产党建立和掌握的政权。我们把这种政治现象，称为局部执政。”［1］中国共产党在“局部执政”区域内已是执政的政党，并且建立起相对稳固的政权。“局部执政”为中国共产党在全国执政准备了经验，打下了坚实的基础。

一、“局部执政”时期的执政方式

一个政党掌握政权以后，必然会以一定的方式来管理国家或地区的政治经济社会活动，这种方式一般被称为执政方式。所谓执政方式是指政党控制公共权力的途径、手段和方法［2］。执政方式会受到社会发展条件的制约和影响，而现代政党对于执政的科学性目标越来越被时代所认同。一般认为科学执政的标准主要有三个方面的要素:“能否实行科学决策、政党与国家政权机关权力的边界是否清晰规范、执政党是否民主和依法执政。”［3］(P115)

中国共产党的“局部执政”包括在根据地的“武装割据”政权和解放区的人民专政的政权组织。所谓“武装割据”就是在中国共产党领导下，以土地革命为基本内容，以武装斗争为主要形式，以农村革命根据地为战略基地，三者紧密结合，相辅相成。在不同历史阶段，武装割据形成了一些重要政权组织，其中以江西瑞金中华苏维埃工农政权、延安抗日民主政权和陕北人民民主政权(解放区政权)最为典型。

1927年秋收起义后，毛泽东率部进军井冈山，并在那里建立起来第一个农村革命根据地，随之建立起革命根据地政权。革命根据地政权按照”苏维埃”制度建立，而瑞金政权是苏维埃政权的代表。1931年11月7日，在江西瑞金召开了第一次全国工农兵代表大会，与会代表是各根据地群众民主推选出来的，其中工农兵代表占90%。这次大会宣告建立中华苏维埃共和国，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定:“中华苏维埃政权的性质是工人和农民的民主专政国家;政权的组织形式是工农兵苏维埃代表大会;其基本任务在于保证苏维埃区域工农民主专政的政权和达到它在全中国的胜利。”［4］(P29)新政权的建立是中国共产党进行“局部执政”的标志，它同当时的国民党南京政府都宣称自己是代表中国的政府。就执政范围、执政资源等方面来说，瑞金苏维埃政权还无法跟国民政府相比，但是这是一个新生的政权，真正以劳苦大众的利益为执政目标，以人类的解放为最终目标。就这些方面来看，瑞金苏维埃政权的生命力要远远大于国民政府的生命力。中国共产党对苏维埃政权的领导地位，从一开始就相当明确。但这个时期的党还是没有执政经验、缺乏领导革命政权经验的党，再加上广大人民群众刚从封建土地制度压迫下翻身，民主意识、政治觉悟不高等原因，尽管那时也规定了党不能包办政府，在当时的实际工作中，党和政权在职责权限上不可能分得清清楚楚，革命根据地的政权主要采取了以党代政的执政方式。这种执政方式在1928年党的六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》中得到确认:“党是苏维埃思想上的领导者，应经过党团指导苏维埃。关于党在苏区的一切政策，必须经过党团的活动，而成为各级苏维埃政权的施政方针。”［5］(P120)当然，毛泽东也指出了当时苏维埃政权还存在的不少问题，“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会，乡、区两级乃至县级，政府的执行委员会，都是用一种群众会选举的。一哄而集的群众会，不能讨论问题，不能使群众得到政治训练，又最便于知识分子或投机分子的操纵。一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关;选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了。所以，就是因为缺乏对于代表会这个新的政治制度的宣传和教育。封建时代独裁专断的恶习惯根植于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度”［6］(P71)。

抗日战争时期党的中心任务是领导人民联合各进步势力，抗击日本帝国主义的侵略并为建立民主、自由的国家而奋斗。从1939年起，各抗日根据地开始建立具有统一战线性质的抗日民主政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反对派的民主专政。“抗日民主政权不仅有了自己的一块根据地，而且颁布了施政纲领，以最大限度组织抗日力量，争取抗日战争的胜利。”［7］(P742)党在延安建立陕甘宁边区政权是各个抗日根据地政权中最重要的一个，在“局部执政”实践中，创造性地运用民族矛盾与阶级矛盾一致性原理，以利益调节机制妥善解决了抗日民主根据地内各阶级间的物质利益和政治利益关系，有效地化解了政府与民众之间，农民与地主、资本家之间的矛盾，调动了广大民众抗日的积极性，赢得了民众对党和政府的支持拥护，从而把抗日民主政权建立在广泛的群众基础之上。《陕甘宁边区施政纲要》规定，保证一切抗日人民的人权、政权、财权及言论、出版、集会、结社、信仰、居住、迁徙之自由权。1940年3月6日，中共中央《抗日根据地的政权问题》指出:“在人员分配上，应规定为共产党占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。”中国共产党在边区建设民主廉洁、诚信公平的政府，树立“只见公仆不见官”的执政为民形象，全新的执政理念和举措使边区社会成为民主的圣地、中国的希望。从延安时期“局部执政”政权体系看，领导体制上实行“一元化领导”，即横向上，同级党政军民服从当地党委;纵向上，下级服从上级，全党服从中央。“一元化领导”的概念出自1942年9月的《中共中央关于抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》。“一元化领导”体制有四个特点:“一是党委是各地区的最高领导机关，该地区党政军民的一切重大问题由党委做出决定。二是党委实行集体领导，一切重大问题都由党委成员集体研究、讨论，按照少数服从多数的原则。三是党委做出的有关决定，是原则性的、政策性的、大政方针性的，这些决定不是向政权机关、军队和群众团体等各组织系统直接下达，而是通过自己党员和党团，由他们把党委的决定转化为各自组织系统的决定，再由各系统的领导机关和干部带领群众贯彻执行。四是党委书记素质能力要求高。实行一元化领导，党委书记应选择懂得党政军民各方面工作的同志来担任，不仅要懂得党务，还需要懂得军事、政权机关的工作。”［8］(P14)

解放战争时期华北人民政权也是“局部执政”政权。从抗日战争民主政权到解放战争人民政权的转变在某些方面虽有连续性，但由于主要目的和任务发生了变化，因而执政方式和各项政策方面都有了改变，而这些改变集中到一点就是一切工作要适应解放战争的需要。与抗日战争时期不同，解放战争时期革命对象已经发生了变化，此时地主阶级已经成为革命的对象，因而对地主阶级的策略也发生了改变。党领导农民在解放区废除封建土地制度，实行土地制度改革，把地主占有的大量土地分配给无地、少地的农民，使农民在政治上、经济上摆脱封建压迫和剥削。进一步巩固了工农联盟，紧紧依靠农民，壮大革命力量，打击地主阶级，成为党在解放区的主要执政方式。

二、“局部执政”的科学内涵

科学执政强调执政主体对执政活动的规律把握和遵循。“科学执政要求执政理念的科学性、执政制度的完备和规范、执政方式的民主化和法制化、执政系统的科学性、执政主体的先进性、执政理论的开放性、执政绩效的最优化和实证性。”［3］(P34－36)分析新民主主义革命时期“局部执政”中的科学内涵，不能完全按照正常社会的执政来处理，而需考虑当时在执政条件、执政环境、执政基础等方面的特定情形。面对革命的艰巨性和复杂性，中国共产党必须成为一个强有力的领导核心，以保证革命获得成功，因而在实践中形成了党的“一元化领导”方式。尽管这样，党的“局部执政”也具有一定科学性的内容，主要表现在以下几个方面。

一是坚决依靠群众执政。早在1924年4月，毛泽东就提出:“每个共产党员都要树立争取群众的观念，要像和尚念阿弥陀佛一样，随时都要叨念争取群众。”［9］(P12)1929年9月28日，由陈毅根据周恩来等人的意见起草的即九月来信中还提出:“无论什么工作都要靠群众，关于筹款工作亦要经过群众路线，不要由红军单独去干。”［10］(P481)此后，群众路线这一名词逐渐在党内广泛使用。1934年1月，毛泽东在全国苏维埃代表大会上全面阐述了依靠群众的重要性。他指出:“革命战争是群众的战争，只有动员群众才能进行战争，只有依靠群众才能进行战争。真正的铜墙铁壁是什么?是群众，是千百万真心实意地拥护革命的群众。在革命政府的周围团结起千百万群众来，发展我们的革命战争，我们就能消灭一切反革命，我们就能夺取全中国。”［6］(P136)1942年4月，毛泽东明确提出“共产党的路线，就是人民的路线”［7］(P409)。到中共七大时，群众路线被正式规定为党的根本的工作路线，密切联系群众成为党的三大优良作风之一。对于保护群众利益并为群众谋利益的问题，中共从一开始建立根据地时就给予了高度关注。如秋收起义部队上井冈山时就规定了“三大纪律，六项注意”，在中央苏区形成了“自带干粮去办公，日着草鞋干革命，夜走山路打灯笼”的苏区干部好作风。同时，中共还颁布了一系列法律法规来保障群众的利益。如1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1941年5月1日公布的《陕甘宁边区施政纲领》、1942年1月1日的《陕甘宁边区政府保障人权财权条例》、1942年1月28日《中共中央政治局通过的关于抗日根据地土地政策的决定》等，把保障人民权利提到了前所未有的高度上。群众路线和一系列文件加强了党群关系，“局部执政”具有了坚实的群众基础。

二是以民主方式执政。中共在土地革命战争时期即通过各级工农兵代表会议，吸收工农群众参加政权并管理自己的国家。如中华苏维埃共和国宪法规定:“苏维埃公民在16岁以上均享有苏维埃选举权和被选举权。直接选派代表参加各级工农兵会议(苏维埃)的大会，讨论和决定一切国家的地方的政治事务。”［11］(P7)抗日战争时期，中共参照国民政府公布的省临时参议会组织条例选举产生了边区、县和乡三级参议会，各级参议会不仅仅是一个民意机关、咨询机关、议政机关，而且是边区、县、乡中最高的立法机关、权力机关、监督机关，因此，抗日民主政权具有广泛的民主性和有力的监督性;解放战争时期，中共召开了各界人民代表会议，选举产生了各级政府，其中的华北人民政府，就是在1948年8月于石家庄召开的华北临时人民代表大会上选举产生的，这个政府，体现了人民民主的性质。

三是以最低的执政成本执政。如何化解矛盾减少社会摩擦、降低执政成本，成为中共“局部执政”的难题之一。为了团结一切可以团结的力量共同抗日，建立起广泛的抗日民族统一战线，陕甘宁边区政府实行“三三制”方式执政，稳定边区政权，减少政治消耗，降低执政成本。此外，精简机构也是降低成本的途径。中共中央于1941年提出了精兵简政的政策，从1941年年底到1943年，各抗日根据地进行了3次精简，使政权机关大大压缩，群众负担明显减轻，如“陕甘宁边区1945年征收的公粮，从1942年的20万担减少到12万担，减轻了五分之二”［12］(P87)。可以说，党在“局部执政”中较好地体现了执政的科学性。

四是形成集中有效的执政方式。在延安时期形成的“一元化”执政方式和领导体制对中国革命和党的建设起到了积极作用。一方面有利于统一全党的思想和行动。“一元化”执政方式是适应当时历史条件的选择，可以及时纠正一些在政府部门、军队和群众组织中工作的党员干部不接受党组织领导的错误倾向。另一方面有利于党的集中统一领导。在当时的历史条件下，党由于并不是一个全国性的领导力量，因而在局部地区的执政中，需要更加集中各种资源，有利于为最终目标而努力，必然要采取集中统一的领导，“一元化”领导方式利于这一目标的实现。

当然，“局部执政”时期党的执政方式带有明显的革命战争年代特点。党在民主革命时期的执政方式由于受当时环境和历史条件限制，不可能达到完善，但是却与当时经济社会和局部地区经济社会发展的水平相一致。从整体上来说，当时的经济社会发展水平不高，特别是人民群众的思想觉悟水平不高，党一边要执政一边要进行革命战争，这就要求党执政中必须为革命服务，为夺取全国政权服务，党的“一元化领导”、“三三制”体制、半军事化体制等都与这种革命的主要任务以及当时中国社会的国情分不开。

三、“局部执政”的执政绩效

执政绩效是检验执政成功与否的重要因素。所谓执政绩效就是执政党为实现执政目标和执政任务，领导国家政权在治国理政和服务公众的过程中所取得的实际业绩以及社会效益。“执政绩效内容的客观性与评价的主观性、执政绩效内容的广泛性与各方面的不均衡性、执政既要考虑效益，同时也要考虑执政成本。”［3］(P161)历史证明，党在“局部执政”中取得过很好的执政成绩。

土地革命时期，尽管没有现成的经验，党在苏维埃地区的“局部执政”取得了显著成绩。在政权建设方面，召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会，选举产生临时中央政权，最高权力机关为苏维埃代表大会，行政机关为人民委员会、中央审计委员会和中央革命军事委员会。中华苏维埃共和国的地方政权有省、县、区、乡四级。苏维埃政权法制建设取得了巨大成绩，制定了《中华苏维埃共和国宪法大纲》等几十种法律、法规和条例，且成立了完备的执法机关。在经济建设方面，苏区的国营经济、合作经济和私人经济都得到了一定的发展。国营工业中军需工业和民用工业在艰苦的条件下得到了发展，还创办了东固银行、闽西工农银行、江西工农银行、川陕省工农银行、湘赣工农银行等10多家工农银行。苏区合作经济包括农业合作、工业合作、商业合作和信用合作等多种形式，特别是为了克服贫困农民分得土地以后很难单独地组织有效的农业生产这一难题，党和政府引导农民开展农业生产互助合作运动，推动了农村经济的发展。在文化教育建设方面，各苏区出版发行了大量的马列经典著作和介绍经典著作的通俗读物及各种实用政治读物;还制定了教育法、完善教育行政体系、创办各种类型的新式教育，并推动了社会教育、干部教育等教育的蓬勃发展，改变了苏区乡村文化落后状况。

延安时期“局部执政”经历了艰苦的环境。中国共产党高举抗日战争旗帜，根据有理、有利、有节策略与国民党顽固派斗争，提出了一套比较完整的建设新民主主义社会的基本政策，使抗日民主根据地成为政治民主、民族团结、经济发展、政府廉洁的社会。在政权建设方面，相继建立了边区或相对于省一级的政权，县、村(乡)政权也得到了进一步发展。1940年3月中共中央发出《抗日根据地的政权问题》的指示，对根据地政权建设的原则和政策作了具体规定，之后根据地建设进入了一个新的发展阶段。抗日根据地政权是抗日民族统一战线性质的政权，它是经过民主选举和按照严格的民主集中制建立起来的。抗日民主政权结构包括立法、行政和司法机关。边区、县的参议会既是民意机关，也是最高权力机关。政府机关涉边区、县、乡三级，另有边区政府的派出机关专员公署和县政府的派出机关区公署。司法机关在边区设高等法院，专区设高等法院的分院，县一级设县法院。在人员组成上，实行“三三制”的原则。在经济方面，抗日根据地的军民大力进行经济建设工作，以解决战争和生活的需要。根据地的经济建设主要是发展农业生产，同时注意发展工业生产和对内对外贸易，建立银行，发行货币。在保障工农群众基本利益的前提下，调节各抗日阶层的利益，实行劳资两利、公私兼顾、合理负担的原则。在文化事业方面，各根据地大力开展文化教育建设，吸收大量知识分子，并在延安创办了大批学校，发展干部教育，组织大批知识分子参加国民教育工作，办起了大批中、小学，组织读报组和学术团体，有领导、有计划地组织翻译、出版了一批马列著作和一些学术成果。在党的民族工作方面，党积极团结各少数民族，提出“依据民族平等原则，实行蒙、回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙、回民族的自治区，尊重蒙、回民族的宗教信仰与风俗习惯”［7］(P337)。中央提出在少数民族聚居地区，实行民族区域自治政策。在党的建设方面，在艰苦的环境中，党非常注意加强自身建设，在思想上、政治上、组织上巩固党。这些努力推动了根据地经济社会发展，为壮大人民革命力量，取得抗日战争胜利奠定了重要基础。

解放战争时期“局部执政”重心放在政权建设、财经工作和民兵建设上。在政权建设方面，在所有新解放区迅速建立了人民政权，建立工会、农会、妇女会等群众团体。在财经工作方面，根据“发展经济，保证供给，统一领导，分散经营，军民兼顾，公司兼顾”的方针，对财经工作由和平建设体制到战时经济体制的转变，做到满足战争的物资需求和减轻人民的负担，并使人民生活有所改善。在民兵建设方面，地方以县为单位编成民兵团，在不误农时的前提下，加强军政训练，参军参战和开展支前工作。多重建设令“局部执政”范围不断扩大，最终夺取了全国解放战争的胜利。

总之，“局部执政”在中国革命史上具有重要地位，表现在:一是在“局部执政”实践中，中国共产党对中国特色革命道路进行探索，形成了武装全党、指导革命胜利的新民主主义力量和一系列正确的路线方针政策，作出了一系列重要的战略部署，加强中央政府对各分散的根据地和分散红军的统一指挥协调，指挥战争取得胜利，发挥了极其重要的作用。二是“局部执政”中的政权建设贯彻执行了党的路线方针和指示，组织群众开展土地革命，巩固革命根据地成果，积蓄发展壮大革命力量，支援革命战争，取得最终胜利。三是“局部执政”中党的政权组织建设在广大人民心中树立了一面旗帜，对鼓舞人民斗志，促进全国革命高潮到来发挥了重要作用。四是“局部执政”体制的形成对革命最终成功具有重要保障作用。“一元化领导”有利于统一全党思想和行动，对党的事业成功起到了保障作用。“一元化”不同于党政不分、以党代政。1942年中央政治局通过的《中共中央关于抗日根据地党的领导及调查各组织间关系的决定》明确指出党对政权的领导，是原则性的、政策性的、大政方针的领导，不是事事干预，代替包办。党的构成分子——党员在政府机关中工作，同时就是政府工作人员的一员，党和政府这样就发生了有机的关系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠在政府工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，绝不能驾于政府之上来直接指挥命令政府［13］(P54)。五是“局部执政”中的民主方式和党政分开为科学执政、民主执政、依法执政提供了最初步的探索。“党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府组织。”［6］(P73)“在‘三三制’政权中，我们不是以党员的数量和强制办法，而是以党的政权政策和党员的模范工作，去团结和争取党外人士尤其是中间分子，既要使他们愿意接受我们的建议，保证党的领导权，又要使他们有职有权，发挥他们的积极作用，二者是不可分离的。”［14］(P522)六是“局部执政”为党在全国执政积累了宝贵经验，培养了大批治党、治军、治国干部，奠定了重要物质基础，为党在全国执政做了准备。在革命根据地政权建设中，虽有法律法规，却很不完备、不系统。当然，当时“我们的政权机构也还很不完备，很不系统化。比如我们的司法机构不是从上而下的一整套机构，各个解放区都是根据不同情况设置的”［13］(P217)。

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