日本国家公务员和地方公务员的法律制度刍议

屈庆璋

(西南政法大学外语学院，重庆 401120)

“公务员”一词，是日本首先从西文“civil servant”或者“civil service”翻译而来的。在日本，公务员的概念是以“担任国家或地方公共团体的公务的行为”为基础形成的。由于日本实行地方自治制度，公务员制度的一个重要特点，就是分为“国家公务员”和“地方公务员”。1947年10月颁布的《国家公务员法》和1950年12月颁布的《地方公务员法》，把两者以法律的形式加以区分。在日本有关公务员的诸多法律中，有着诸多相同或相似的条文。这些条文反映了许多法律原则和具体规定，其中最为重要的原则就是所谓“中立原则”。不过，作为西方民主国家的普遍原则，中立原则在日本仍然存在着诸多课题与争议。

一、日本公务员的法律概念

(一)日本相关法律中关于公务员的一般概念

日本近代公务员制度于1867年明治维新以后逐步建立，但根据19世纪末制定的明治宪法，那时的公务员不过是附属于天皇的官吏。第二次世界大战日本战败后，在美国占领军的主导下颁布了以“主权在民”为基本原则的新宪法。新宪法中规定了公务员为国民公仆的性质，成为日本现代公务员制度的出发点。由于日本战后实行的是地方自治制度，先后颁布了《国家公务员法》和《地方公务员法》。经过对这两部关于公务员方面最重要的法律进行数十次的修订补充，加之有若干相关法律法规的配合，形成了今天日本比较科学完善的公务员制度。

国家公务员和地方公务员都分为“一般职”和“特别职”。“特别职国家公务员”，是指经公众选举或国会任命的重要官员，主要有首相、国务大臣、人事官、检察官、法官、内阁官房长官、政务次官、秘书官、公使、宫内厅长官、侍从长、日本学士院会员等;“一般职国家公务员”，是指为执行国会通过的法案而进行业务和行政工作的职务，凡是各省(相当于我国中央的部)事务次官以下的在职公务员均属于“一般职”。“特别职地方公务员”，是指经选举或地方议会任命的职务;“一般职地方公务员”基本与一般职国家公务员相对应。值得注意的是，《国家公务员法》和《地方公务员法》的规定，原则上只适用于一般职公务员(《国家公务员法》第二条第4款，《地方公务员法》第四条)。

日本还有“国”、“公”、“私”的概念。除各级行政管理机关外，中央政府所属的科学、教育、文化、卫生等机构称为“国立”，地方政府所属机构称为“公立”，民间及个人所属的称为“私立”。国家公务员实际包含在中央各机关及其派出机构以及国立机构的工作人员;地方公务员指各都道府县市町村机关(一般统称为“地方公共团体”)以及公立机构的工作人员。

称为国家公务员者，应具备三个要素，即:经国家任命、执行国家的公务、从国家接受等价报酬。所谓“经国家任命”，是指任命权者根据法定的手续，对职员进行任命的行为，“录用”、“委嘱”、“命令”等任命形式均可。所谓“执行国家的公务”，是指根据各行政机关依法管辖的事项，基于自己的责任必须执行的事务，但委托业务不包括在内。所谓“从国家接受等价报酬”，指的是作为提供工作的等价报酬，向国家领取工资、津贴等工作报酬。只有具备上述三个要件(三者缺一则不可)，才能称为国家公务员。

所谓地方公务员，根据《地方公务员法》第2条规定，是指地方公共团体的所有公务员。具体的判定标准也可归纳为以下三点:一是他所从事的是地方公共团体的事务;二是具有地方公共团体作为公务员的任命行为;三是从地方公共团体接受等价报酬。

(二)广义的公务员和狭义的公务员

由于《国家公务员法》和《地方公务员法》的规定原则上都仅适用于一般职公务员，所以，在日本的日常生活中对公务员一词的所指似乎有一些模糊。普遍认为，所谓“公务员”，只是指国家和地方公共团体的普通公务人员，或国家和地方公共团体的官吏或吏员，不包括国会议员和地方议会议员。然而，从法律文本上看情况并非如此简单。《日本国宪法》有这样的文字规定:“天皇或摄政及国务大臣、国会议员、法官以及其他公务员，负有尊重和拥护本宪法的义务”(第九十九条)。日本的《刑法》第七条也规定:“本法中称为公务员者，指的是官吏、公吏、依照法令从事公务的议员、委员及其他职员。”此外，日本于1923年制定并于1965年修改的《恩给法》规定，“本法中所说的公务员，是指文官及警察监狱职员”(第19条);“所谓文官，指的是在官者，以及国会职员”(第20条)。至于“在官者”，包括天皇任命或认证的官职，如内阁官房长官、法制局长官、政务次官、事务次官、检察官、警察官、自卫官、审判官等(第20条)。据此，日本许多法学家认为，法律上所说的公务员，是“负责执行公共事务者的总称”，除了天皇是否是公务员这一问题有争论外，它不仅包括了一般公务员，即国家公务员、地方公务员里的广大“职员”，也包括了公开选举的国会议员、知事、市町村长、地方议会职员以及法官(审判官)、检察官、军官(自卫官)等特别职公务员。

从上述论述来看，似乎公务员就是所有的具有公职的人员。但是，“公职”一词在日本又有另外的含义。日本《公职选举法》第三条对“公职”的指定范围包括:众议院议员、参议院议员、地方公共团体议会的议员及长官。而该法律第八十九条明确限定了成为公职候选人的条件:“国家或地方公共团体的公务员，在职中不得成为公职的候选人。”在同一条里还规定内阁总理大臣及其他国务大臣、内阁官房副长官及政务次官等不在限定之列。这样，又把公职人员与一般公务员进行了区别，公务员的概念看似存在着一些矛盾的地方。

其实，比较合理的解释应该是把日本的公务员分为“广义的公务员”和“狭义的公务员”。宪法学家上野裕久教授在《现代日本的宪法》一书中提到:“宪法立足于国民主权的原理，为了证明这一原理，把包括立法、行政、司法在内的广义的公务员选举和罢免作为‘国民固有的权利’。”他还把国会议员和地方议员与一般官吏的选举权并列。著名的行政法学家小高刚教授在《行政法各论》一书中更是对广义公务员和狭义公务员作了明确的诠释:“广义的公务员:广义地讲，所谓公务员，就是向国家或地方公共团体领取工资、津贴等工作报酬，从事国家或地方公共团体的公务的人员。在这个意义上的公务员当中，也包括国会议员和地方议会的议员。宪法第15条中所说的公务员，就是这种意义的公务员。狭义的公务员:狭义地讲，所谓公务员，就是在从事国家或地方公共团体的公务的职员当中，削除国会议员和地方议会的议员。这个意义上的公务员，就是国家公务员或地方公务员。”据此，大致可以理解为:“广义的公务员”，是包括可以作为公职候选人等特别职公务员在内的所有公职人员;“狭义的公务员”主要指一般职公务员，即职员。

二、日本公务员“政治中立”原则与现实之间的矛盾

战后制定的《日本国宪法》第15条规定:“选定和罢免公务员是国民固有的权利。一切公务员都是为全体服务，而不是为一部分服务。关于公务员的选举，保障由成年人进行的普选。”这一内容确立了日本的公务员制度的基本原则。其内涵主要包括几方面的原则:国民选定和罢免公务员的原则，为全体国民服务的思想原则，公务员“政治中立”的原则，保障普选的原则。宪法十五条中尤为重要的是“为全体服务，而不是为一部分服务”，主要包含了不为特定的政党、团体、经济实体、特定个人等服务，其核心就是所谓的“政治中立”原则。“政治中立”，具体指业务类公务员在执行公务活动中，必须对政党政治采取公正超然的态度，对任何政治问题必须保持缄默;不允许公开自己的政治信仰或提出有关政治问题的建议;不允许参加党派之争及相关的政治活动;一般职公务员不得兼任议员等职。尽管《国家公务员法》和《地方公务员法》分别规定了其适用范围仅限于一般职公务员，但公务员的政治中立问题在现实生活中始终存在一些矛盾或课题。

(一)日本公务员的政治活动自由与法律限制问题

对于公务员的政治自由权利问题，西方民主国家具有代表性的类型主要有以下三种:(1)原则上认可公务员政治活动的西班牙型。其特色是把公务员的职务行为和个人行为加以区别，依据联邦公务员法第五十三条规定，对职务外的个人政治活动，只要不侵害“自由民主的基本秩序”，原则上是自由的。(2)对公务员进行分类并加以区别对待的英国型。其基本特点为根据职务的性质及其与一般国民的不同关系，对公务员加以分类，约80%的中下级公务员的政治活动自由，得到相当大的认可。(3)对于一般职公务员一律广泛加以限制的美国型。其基本思想与欧洲各国有着显著的不同，对公务员的政治自由采取广泛而严格的限制。

日本的法制正是在美国占领的历史背景下制定的，是特定时期的特殊产物，因而在对公务员政治自由的限制方面，比美国有过之而无不及［1］。然而，对这些限制的正当合理的根据是什么，日本各界对此的争论一直没有停止过。早期主要有两种观念:一是认为公务员有着特别的权力，应该加以限制;二是认为需要对政治自由有所约束，以维护“公共福祉”。但有人认为，这两种观点中前者具有把政府权力特权化的倾向，后者存在抽象强调“公共福祉”的概念，缺乏具体的论据。在日本法律学界，当前对限制公务员政治自由的理论问题，比较有说服力的观点主要集中在两点:(1)以宪法第十五条“为全体服务，而不是为一部分服务”为依据，通过对公务员政治活动的限制，以“保证职务公正、保持政治中立地加以执行”(佐藤功《公务员与基本人权》);(2)公务员职务性质上的特色，即一般公务员是在具有政治立场的国会议员担当国务大臣的特别职公务员的指挥下从事工作，所以“他们执行公务时往往不能按照自己的意思去行动，而是按照政府的政治意图去行动”，他们也必然容易受到一些影响，而他们的任务是要为全体服务，就应该加以限制(宫泽俊义《宪法II》)。在日本的一些典型案例的法院判决结论里，亦可以看到这一矛盾。有时候法官既依据为全体服务的原则，又“不能完全否定”公务员的政治权利(如1966年“全递中邮事件”最高裁判所的判决词)。所以，一般认为后一种观点更加符合宪法的精神。

(二)公务员政治中立和参政自由之间的矛盾在日本现实中的反映

1.广义公务员的政治立场问题。如前所述，广义的公务员包括了议员等政治家，而在日本政党政治的制度下，议员是代表各自党派的政治观点和政治利益的，他们有着坚定的政治立场和鲜明的政治观点。各党派在许多政治议题上有着激烈的争论，有一些政治问题十分敏感，例如对现行宪法第九条等条款的政治态度问题。在1980年秋季国会上，时任法务大臣的奥野(自民党议员)发言说:“现行宪法是基于占领军的指示而制定的，希望出现一种来自国民的自主制定宪法的讨论。”此话一出引来了一片反对之声。执政党方面认为这是政治家个人的观点，“有研究宪法并对其中的不妥之处提出修改言论的自由”;反对派提出，“现任国务大臣在国会上的发言不能认为是政治家个人的想法”，“公务员不存在个人的立场”。由此看出，广义的公务员本身就是具有政治立场的“政治家”，他们的政治中立是不可能实现的。

2.狭义公务员的政治立场问题。对一般公务员的“政治中立”问题，战后有一系列严格的制度安排。但在实践过程中，这一原则并未得到充分体现。首先，执政党的政治家们占据着重要的职位，他们以极大的政治影响力去领导着广大的一般公务员。在此情况下，很难保证公务员在实施行政的过程中实现完全的政治中立。其次，处在政党纷争和政治思潮繁多的社会里，每一个公务员也会有个人的政治观点，他们在执行公务时难免带有一定的倾向性。此外，日本的公务员工会在国家政治生活中发挥着较大的影响，公务员为自身利益而争取劳动争议权等活动，自然会演变为突破政治中立的政治活动。

在西方民主制度下，个人政治自由权利与政治中立之间本身就存在着极大的矛盾。例如，日本宪法规定每个国民都享有作为政治自由权之一的劳动基本权，而《国家公务员法》规定，国家公务员不享有劳动争议权——即通过罢工、游行示威等方式要求提高工资、改善工作条件等。1948年11月13日，吉田茂首相在参议院答辩时就前后矛盾，他先是强调，“公务员对国家的中立性忠诚”，接着又说“绝对不会乐于出台取缔公务员行使劳动权的规定”(引自《参议院人事委员会议录》1948年)。通过对日本相关诉讼案例的研究，也可以看到其中的矛盾，许多判例都有一审、二审及终审反复否定的现象(如:1969年终审判决的“都教组事件”、1973年终审判决的“全农林警职法事件”、1976年终审判决的“岩教组事件”等)。

3.学术自由和政治中立的问题

日本宪法第23条有“保障学术之自由”的规定。同时，《教育基本法》第八条规定:“法律认定的学校不得进行为了支持或反对特定的政党的政治教育及其他政治性的活动。”这在法律上确定了教育机构的学术自由和政治中立的原则。然而，除私立大学外，日本的国立大学与公立大学的教职员一般都是国家公务员或地方公务员。早在1949年9月颁布《人事院规则》时，由于其中对公务员的政治活动大幅度禁止，而引来了学界的一片反对之声。几十年来，围绕这一问题仍然存在许多争议。正如宪法学家上野裕久所指出:“‘学术’其本质上支撑着人类文化的发展，同时又对国家和社会的变化有着深刻的关联，所以很容易成为其时的政治权力等外部势力所干涉的对象。”事实上，学术自由和政治中立本身就存在矛盾。一方面在具有政治立场的政治家主导的政府领导下，政治对国立或公立学术机构的影响难以避免，而要求身在其中的“公务员”独善其身完全保持政治中立也几乎办不到。

从以上几点可以看出，日本法律上对公务员的政治中立有明确而严格的规定，但是在政党政治和所谓的自由民主的制度下，政治中立的原则在实践中却很难完全得到保障。著名法学家芦部信喜在其著作《现代人权论》中，以“猿払事件一审判决”为例，对禁止公务员的政治活动是否违宪提出质疑。关于限定公务员政治活动的立法问题，芦部信喜在其论著中还对“可以选择的较为不受限制的手段”的判定基准进行了论述。日本的法学界普遍认为，在公务员政治中立和参政自由的矛盾方面，主要焦点集中在参政的方式手段和参与的尺度上。这样把所谓的“原则”降低到“手段”、“尺度”的情况，实际上就是法律和现实之间的一种妥协。

三、日本国家公务员和地方公务员的差别

从形式上看，国家公务员与地方公务员在诸如考试、任用、工资、培训、考核等管理制度上所实行的原则、方法基本相同。然而，由于中央政府与地方政府的不同地位，国家公务员和地方公务员在人员构成、人事管理以及政治活动的限制方面均有一些差异存在。

(一)中央政府与地方政府的不同地位

战后颁布的《日本国宪法》和《地方自治法》扩大了地方自治的权力。所谓地方自治，按日本学者的解释，即地方事务不是由中央政府委派的官吏来管理，而是由本地居民及其代表机构自主管理。一般说来，日本地方政府有相当的自治权，可以在广泛的行政领域结合本地实际情况独立处理地方事务。但是，中央政府通过一系列有效措施制约和限制地方政府，如地方议会制定、修改或废除条例必须报中央政府相关大臣核准;制定预算必须符合中央预算规定的比例;各项公共事务的管理应受有关省(“省”相当于中央政府的部委)大臣的监督等。因此，地方政府名义上是独立于中央政府的行政实体，实际上是上下级关系。中央政府与地方政府的地位不同，造成国家公务员与地方公务员地位实质上的差别。

(二)公务员构成和人事管理方面的不同

就国家公务员和地方公务员的工作层级和职务领域而言，两者之间的差别是实际存在的。如掌握国家政策、司法、外交等重大事务的国务大臣、最高法院的法官、驻外大使等，均为特别职国家公务员，其政治影响力、社会阅历等方面有着较大的优势;同时，职权重大、地位较高的出入境管理、造币、国立大学等部门和机构的人员均为一般职国家公务员，一般来说，对他们的准入条件比地方公务员要求更高。在人事管理方面，管理国家公务员的中央人事行政机关有人事院和总务省人事局，地方亦设有与中央相应的公务员管理机构独立进行管理。但是，根据《地方自治法》第十一章的各项规定，中央政府的人事管理机构可以对地方公务员的人事管理进行“技术性的指导或劝告”，以此达到上行下效、地方与中央保持一致的目的。这实际上使得地方公务员的人事管理置于了中央人事管理部门的领导之下。

因此，即便是在实行地方自治的日本，国家公务员比地方公务员在职权范围、涉及领域、政治影响、行政地位、综合素质等方面仍存在相对而言的差异。

(三)对政治活动方面的限制存在法律上的差异

关于一般公务员政治行为的限制，日本的《国家公务员法》第一百零二条和《地方公务员法》之间是有所不同的。具体差异有以下几点:(1)国家公务员法规定对一定政治目的下进行的政治行为不仅应作为“惩戒处分”的对象，还可使用“罚则”(《国家公务员法》第一百零二条、一百一十条)，而《地方公务员法》仅仅停留在“惩戒处分”的范围内(《地方公务员法》第三十六条);(2)《人事院规则》对国家公务员“一定政治目的下进行的一定的政治行为”的禁止范围，要比《地方公务员法》第三十六条第二项所规定的范围更加宽泛;(3)地方公务员政治行为的限制仅限于一定的区域(即该自治体范围内)，而国家公务员政治活动的限制区域遍及全国。这几点中最大的不同在于，“罚则”是一种法律处罚，“惩戒”是一种行政处分。日本一些学者认为，在政治活动自由方面，法律对特别职公务员甚至一般国民也广泛加以类似的限制，因而在没有“罚则”规定的情况下，惩戒条款对地方公务员“并没有特别的实效性”［2］。因此，相对而言国家公务员受到的限制不仅更加严格，违反时受到法律制裁也更急严苛。

四、结束语

日本公务员制度的得以顺利推行，主要是有完善的法制保障。除了《日本国宪法》进行原则规定外，日本《国家公务员法》和《地方公务员法》起着巨大的作用。此外，诸如《人事院规则》《恩给法》《国家公务员职务级别制法》《一般职员工资法》《关于职员服务宣誓政令》《关于职员营业许可政令》《国家公务员等互助合作法》《国家公务员退职津贴法》《国家公务员灾害补偿法》等各相关的配套法律、法规，形成了一个较为完整的立法体系。

在日本有关公务员的诸多法律中，最为重要的原则就是所谓的“中立原则”。宪法中“为全体服务，而不是为一部分服务”，而其最为核心的原则就是所谓“政治中立”。但是，公务员政治中立和公民的参政自由，在现实中又存在着矛盾。一是在日本政党政治的制度下，执政党的政治家担任政府首相、大臣等要职，其政治中立难以实现;二是一般公务员在执行公务时，由于政务官与公务员相互渗透、公务员工会组织的影响等，会造成公务员个人的政治倾向性;三是在“保障学术之自由”和“政治中立的原则”之间也存在冲突。所以，政治中立在现实中很难得到完全的保障。

日本公务员制度的另一个重要的特点，就是区分“国家公务员”和“地方公务员”。两者在人员构成、管理权限，以及在政治活动的限制方面，都存在一些差别。相对而言，国家公务员比起地方公务员来的职权范围和政治影响更大，但对其政治活动的限制也更严，处罚力度也更大。

总之，日本公务员制度的特点大致可以归纳为几点:完善的法律体系、政治中立、国家公务员和地方公务员有所区别。中国和日本是不同政治体制的国家，法律制度也有所不同，但通过对日本的公务员制度的研究，可以帮助我们更好地了解日本的相关制度，为完善我国的公务员制度起到一定的参考借鉴作用。

［1］ (日)芦部信喜.现代人权论［M］.［出版地不详］:有斐阁，1979:311 －313.

［2］ (日)横井秀明.図解による法律用語辞典［M］.［出版地不详］:自由国民社，2003.

［3］ (日)芦部信喜，竹内昭夫.岩波コンパクト六法［M］.［出版地不详］:岩波书店，1989.

(责任编辑 张佑法)