中国和欧盟软权力的比较——以中欧对非洲发展援助为例

朱天祥

(四川外语学院国际关系学院，重庆 400031)

权力是国际政治现实主义理论的核心概念。长久以来，权力资源的物质向度被过分地加以突出［1］。“硬权力”(hard power)的概念主导了现实主义各个流派的核心话语。尽管汉斯·摩根索(Hans Morgenthau)在《国家间政治》一书中早就探讨了权力的无形资源［2］，但是“软权力”(soft power)的概念最终还是在自由主义的语境中被开发了出来。9·11事件之后的美国政府对硬权力的青睐有增无减，而欧盟则主要作为一个“民事力量”(civilian power)来对待和处理国际和地区事务［3］。此外，处在和平发展过程中的中国也特别注重软权力的影响，努力塑造一个负责任的大国形象。如果说欧盟和中国同样重视自身软权力的开发和运用，那么二者的软权力在来源、内涵和外延等方面是否存在异同?这些异同点对于我们解释和理解欧中双边关系以及双方共同致力的全球治理有何启示?本文试图以中欧双方各自的对非发展援助为例回答上述问题。

一、关于软权力的界定

20世纪90年代初，约瑟夫·奈(Joseph Nye)通过撰写一系列的论文和专著首次公开提出了软权力的概念。他在《注定领导:变化中的美国力量的本质》一书中指出，权力的行使方式除了硬性的命令方式以外(hard command power)，即依靠诱惑或者威胁等手段迫使他国改变政策，还有一种非直接的行使方式，即被称为同化式权力的软权力(soft co-optive power)。而理解这种权力的关键就在于把握住软权力作为一种吸引力(attraction)的本质属性。也就是说，硬权力意味着迫使他人做其本不愿意做的事情的能力，而软权力则指的是使他人自愿地去做权力行使者所希望做的事情的能力。因此，在《软权力:世界政治的成功之道》一书中，奈又指出:“一个国家在世界政治中获得想要的结果可以是由于其他国家——羡慕其价值观、模仿起榜样、渴望达到其繁荣和开发的水平——愿意追随之。这种软权力——使其他国家想要你所想要的结果——同化他人而不是胁迫他人。”［4］

需要特别指出的是，我们通常将文化看作是软权力的主要来源，甚至是唯一来源。然而，奈却明确告诉我们，实际上“软权力很大部分来源于我们的价值观，这些价值观通过我们的文化、国内政策以及处理国际事务的方式表达出来”［5］。他进而指出“体现于政府的国内行为(如民主)、国际制度行为(聆听其他国家的声音)以及外交政策(推行民主和人权)中的价值观也可以影响别国的偏好”［5］。因此，“一个国家的软权力资源由三部分构成:对他国有吸引力的文化、在国内和国际上都能得到遵循的政治价值观、被视为合法和享有道德权威的外交政策”［6］。从这个意义上讲，当我们谈论软权力时，我们不仅要想到传统文化、图书音像的销售量，以及留学生和游客的人数等等，而且还应到重视民主、法治、人权等政治价值观在构成软权力的要素中的重要地位及其在外交政策中的体现。

二、欧盟:规范性强权

作为当今世界对外援助的最大提供者，欧盟及其成员国用于官方发展援助(ODA)的资金已经达到了全球发展援助总额的一半以上。尽管欧盟对外援助的对象遍布全球，但非洲无疑是其对外援助的首批受益者，同时也是其外援对象的重要组成。1957年，西欧六国同意成立欧洲经济共同体(EEC)，建立关税同盟和共同市场。由于成员国与非洲殖民地有着千丝万缕的政治经济联系，尤其是在法国的坚持下，欧洲经济共同体在成立之初便与那些殖民地国家签订了《欧共体与海外国家联系专约》，并建立了“海外国家和领地发展基金”。20世纪60年代，随着非洲地区反殖民的民族解放运动的兴起和初步胜利，欧共体又先后与18个非洲国家签订了两个《雅温得协定》(Yaoundé Convention)，延续了《联系专约》中关于对外援助的基本内容。1973年，英国、爱尔兰和丹麦加入欧共体。在殖民帝国英国的要求下，欧共体又不得不考虑将加勒比和太平洋地区的部分前殖民地国家纳入援助范围，并导致了1975年第一个《洛美协定》(Lomé Convention)的诞生。之后，《洛美协定》经历了三次修改和续签，并最终被新的《科特努协议》(Cotonou Agreement)所取代。

从最早的《联系专约》到《雅温得协定》，再到《洛美协定》和当前的《科特努协议》，呈现在我们面前的是一幅连续而又完整的欧盟对非援助图景。尽管不同时期的条约侧重于不同的援助内容和方式，但值得注意的一点是，从第四个《洛美协定》开始，民主、法治、人权和善治等政治价值观因素逐渐出现并占据重要位置。这些“政治条件”(political conditionality)越来越成为欧盟对包括非洲国家在内的发展中国家提供发展援助的必要前提。如果有证据表明上述价值遭到违反甚至是践踏，欧盟根据条约可采取相应措施并有权终止对当事国的发展援助项目。这是一种典型的经济手段政治化的表现，也是欧盟作为一个民事力量和规范性强权的具体体现。

1972年，欧洲学者弗兰克斯·迪歇纳(Francois Duchene)首次提出了“欧洲民事力量”(civilian power Europe)这一概念。在他看来，所谓民事力量就是指欧共体在进行对内对外活动时，其政策工具或手段完全排除了军事因素，而是更多地借助于经济、政治、外交和法律等途径所形成的一种力量。可以说，在整个冷战时期，欧洲一体化的民事取向始终占据着核心位置。尽管在20世纪90年代后期，以英法圣马洛宣言为突破口，欧盟开始逐步丰满其军事羽翼，并在决策机制、组织架构、力量部署以及战略目标等方面取得了相当的成果，然而欧盟在根本上还算不上一个能与民族国家或像北约这样的国际组织等量齐观的“军事力量”(military power)。为了超越关于欧盟上述两种身份的持久争论，伊阮·曼纳斯(Ian Manners)于2002年提出了所谓的“欧洲规范性强权”(normative power Europe)的概念。

曼纳斯认为，欧共体/欧盟的成长在本质上不仅是非军事化的，而且也不能简单地从经济等物质层面入手，而是应当关注欧盟的观念层面以及其对内对外塑造规范的能力和意愿，也就是此处我们要分析的规范性力量。为此，曼纳斯还归纳了欧盟所具有的五种核心价值(和平、自由、民主、人权、法制)和四种非核心价值(社会团结、公平、可持续发展、善治)，并进一步指出不仅欧盟本身建立在并将持续建立在这些价值观基础之上，而且更为重要的是欧盟作为一个规范性的国际行为体有责任将这些促使欧洲安定、繁荣、富强的观念因素推广到世界其他地区，以求一个更加和谐的国际社会的出现［7］。

就对非发展援助而言，欧盟认为，“对公共事务的不良管理和腐败是洛美协定没有真正发挥作用的根本原因”［8］。因此，作为洛美协定的延续和替代，《科特努协议》在涉及援助条款时特意将政治条件置于援助与被援助关系的中心位置。从积极方面来看，如果运行良好的欧洲模式能够在非洲大陆生根发芽，那么经济援助确实可以发挥其最大效用，从而服务于发展中国家和社会的可持续发展。但问题在于:欧洲模式是否以及在多大程度上适合广大的发展中国家［9］。历史多次证明，倘若强制并急速推行不符合国情的任何改革必然带来国家和社会的动荡和混乱。从消极的方面来讲，欧盟对于上述政治价值观的偏执输出已经引起发展中国家的强烈不满。这种附带条件的发展援助似乎越来越与欧盟试图发展同非洲国家的平等伙伴关系的战略背道而驰。作为欧洲前殖民地的非洲国家相当珍视来之不易的民族独立和国家主权，而欧盟一再试图干预非洲国家内政的做法必将损害双方关系朝着建设性的方向发展，从而影响欧盟及其成员国在非洲利益的有效实现。

三、中国:和谐世界的首倡者

“中国是世界上最大的发展中国家”，而“非洲是发展中国家最集中的大陆”［10］。自中华人民共和国成立以来，积极发展同亚非拉第三世界发展中国家的友好合作关系一直都是中国外交的重要工作。改革开放之前，我们对非洲国家提供了大量的对外援助。在过去那个以革命和战争为主题的时代，中国政府充分发扬国际主义精神，即便是在自身内外交困的情况下也坚持对非洲国家进行全力以赴的支援。坦赞铁路的兴建和竣工就是中国援非的标志性项目，至今仍然为非洲人民所称道。尽管从20世纪80年代起，中国政府开始逐步调整对非援助的内容和方式，即由一味地强调单方面无偿援助到鼓励互利共赢的更加平等的战略伙伴关系。如今，中非双方的合作遍及经济、政治、社会和文化等各个领域，中非关系正在朝着长期稳定和互利合作的方向不断迈上新的台阶。

与作为规范性强权的欧盟的做法不同，中国政府对非洲的援助从来就不附加任何政治条件。2006年，中国政府公开发表的《中国对非洲政策文件》在谈到经济援助时仍然明确地指出:“中国政府将根据自身财力和经济发展状况，继续向非洲国家提供并逐步增加力所能及和不附加政治条件的援助。”［10］而不附加政治条件则往往被视为“中国对非洲援助的最大特色”，同时也是“中国在非洲最突出的软实力”［11］。这是由新中国外交的本质所决定的。自新中国成立以来，中国外交执行的就是一条独立自主的和平外交路线。我们首倡和平共处五项原则，并将其运用于同世界其他友好国家的关系之中。我们历来强调“尊重非洲国家自主选择发展道路”的权利，绝不在违背联合国宪章和国际法的情况下干涉非洲国家的内部事务。同样，我们也不希望并反对其他国家无理干涉中国的内政。这是建立平等互利的中非关系所必需的根本原则。因为“平等意味着尊重主权和不干涉他国内政”［12］。

在笔者看来，如果与欧盟那种公开通过对外援助的方式诱迫非洲国家实现所谓的民主、法治、人权和善治等政治目标的做法相比，中国政府确实没有在对非援助中附加任何政治条件。但这种说法成立的前提是，所谓的政治条件直接指向受援国的国内政治制度和体制。而如果说“对外援助从来不是一种单纯的、单向的经济活动或慈善活动。它能够折射出援助者的对外政策取向、战略意图以及价值观念”的话［13］，那么主观地断定中国政府的外援行为完全基于利他动机或者无产阶级国际主义则缺乏足够的说服力。笔者认为，中国政府提供外援同样基于某种政治或战略考量。只不过这种“政治条件”主要集中在希望受援国在外交上理解和支持中国的国家利益。例如，20世纪70年代之前，中国希望越来越多的发展中国家支持新中国恢复在联合国的合法席位;要求被援助国奉行“一个中国”的原则，同意台湾是中华人民共和国不可分割的一部分等等。所不同的是，这种政治意图丝毫没有指向其他国家的内部政治制度和体制，用周恩来总理在万隆会议上的话来讲，就是一种求同存异，是符合和平共处五项原则基本要求的。

同样从积极的方面来看，中国政府这种不附加任何涉及受援国国内政治的对外援助的确在法理和道义上符合联合国宪章和国际法的基本要求，有助于国与国之间平等关系的健康发展。然而，从消极的方面来讲，这种完全主观地割裂经济与政治的互动发展的做法在实践中必定会遇到不少的麻烦。“关于中国在非洲的影响力，国际上批评最多的莫过于说中国的非洲政策以经济利益为导向，而无视良治和民主改革的要求以及人权状况等等，为非洲政治的长远发展带来负面影响。”［11］因此，我们不仅要继续向欠发达国家进行发展援助，以使其获得必要的发展基础，而且还要确保经济资源用之于国，用之于民，要使受援国人民既物质充裕，也能享有必要的政治文明和精神文明。但是，这并不等于说中国政府要通过直接附加政治条件的方式来迫使受援国改变其民主、法治和人权状况，这与我们主张该国人民自决的根本原则是冲突的，同时我们也不希望他国以此干涉我国的现代化进程。

四、合而不同:可能性与可行性

从上文的分析我们可以看出，对于作为规范性强权的欧盟来说，一个国家对内能够有序发展，对外能够与其他国家和平相处的关键在于其是否首要地实现了民主、法治、人权，并在此基础上进行经济建设和对外交往。值得注意的是，虽然中国在对外关系中并不将上述政治价值观与发展援助直接挂钩，但是这不意味着中国政府不主张、不支持、不践行世界公认的价值标准。民主与法治本身就是社会主义的本质属性和必然要求。而我们在科学发展观指导下所重申的实现人的全面而自由的发展则恰恰是对人权最大的保障。因此，中欧双方虽然在关于上述政治价值观的认知及其实现形式上存在分歧，但是在追求经济增长、政治稳定、社会发展等目标上还是比较一致的。

对此，我们应当看到的是，一方面，即便是西方国家自己，其成熟的民主制度的发展也经历了至少不下百年的时间。也就是说，民主政治建设并非一蹴而就的事情。那么，又怎么能够强求非西方的发展中国家在短时期内迅速实现所谓的民主制度呢?而且历史证明，第二次世界大战结束以来，很少有发展中国家通过民主的方式，尤其是西式民主模式而成功实现现代化的。另一方面，现在的欠发达国家人民所最需要的不是形而上的政治民主和没有实际内容的法治和人权，而是基本的物质生活需要。甚至在日内瓦大学的张维为研究员看来，只要政府能够确保该国人民吃饱穿暖，基本人身保障，如医疗卫生、基本公共设施等能够正常运转，那么这就是一种善治，这个政府就是一个好政府。因此，从这个意义上讲，欧盟对外输出政治价值观的途径和方式存在着不妥之处，尽管这种做法的出发点也许是好的。

其次，中国外交一直以来奉行独立自主的和平外交政策，积极主张国家平等和互不干涉内政的原则。然而，在一个全球化的时代，国内国际边界日益模糊，传统的主权原则已经不再完全适应当前时代发展的形势和特征。基于国际道义的原则，发生在任何一个国家内部的公然践踏国际公认权利和法则的所谓“主权行为”都有理由受到国际社会的有限干预。因此，中国在涉及到此类问题时所要考虑的除了要不要干预以外，还应当思考如何干预的问题。其实，中国要真正地作为一个负责任的大国推动国际政治经济新秩序的建立，往往不是考虑要不要干预的问题，而是如何干预的问题。这恰恰是欧盟和中国在对非援助过程中的主要差异所在。尽管如此，积极推动作为普世价值的上述观念的实现则是双方的共同目标。也就是说，双方都希望欠发达国家能够实现经济繁荣，政治稳定，社会和谐。这是双方实现合作的基础。比较而言，无论是欧盟模式，还是中国道路，二者皆有其利弊，而且一方的弊端正是另一方的长处所在。因此，从理论上讲，中欧进行互补性合作的可能是存在的。那么，其可行性又何在呢?

众所周知，联合国是当今国际社会成员国最多、合法性最高、威信最足的政府间国际组织。对于中国来讲，联合国至少是现存的彰显国家主权、维护国家利益、建立国际政治经济新秩序的最合适的多边场合。中国作为联合国安理会常任理事国，一直以来大力支持以联合国为中心的多边主义合作，极力维护联合国在世界和平、国际安全、经济社会发展等方面的主导作用。尤其是在涉及到一国内部政治事务的时候，中国政府坚决支持在联合国框架下根据联合国宪章赋予的权利进行适度干预，以实现符合普世价值的目标。为此，中国还积极参与联合国在非洲地区的维和行动，努力为当地政治、经济、社会发展做出一个负责任的大国应有的贡献。而在欧盟看来，“在一个基于全球威胁、全球市场和全球媒体的世界中，欧洲的安全与繁荣越来越取决于一个有效的多边主义体系”。而这一体系的核心就是联合国。因此，索拉纳在《欧洲安全战略》中指出:“国际关系的根本框架是联合国宪章。联合国安理会对国际安全和世界和平负有主要责任。加强联合国使其能够完成它的使命并有效的开展行动，是欧盟的优先考虑。”［14］

因此，选择在联合国框架下依据联合国宪章运用各自的软权力正是双方可以尝试进行互补性合作的契机。这样做的好处在于:一方面，欧盟推行与联合国宪章相符的政治价值观有助于增加其合法性，尽可能避免被认为是对于别国事务的无端指责和干涉;另一方面，中国借助联合国的途径倡导人人有饭吃、人人能说话的和谐社会与和谐世界并不违背传统的外交原则和政策导向，同时又能更加有助于非洲国家真正走上持续发展的道路。此外，欧中双方在联合国框架下开展的此类合作，对于加深双方在政治方面的理解和互信，对于构建一个更为有效的全球治理体系均具有重要的意义。

［1］季玲，陈士平.国际政治的变迁与软权力理论［J］.外交评论，2007(3):97－98.

［2］张小明.约瑟夫·奈的“软权力”思想分析［J］.美国研究，2005(1):28－29.

［3］［德］白沙天.欧盟与中国的软实力对地区和全球治理的影响［J］.外交评论，2006(6):41－48.

［4］Joseph S.Nye，Jr.Soft power:the Means to Success in World Politics［M］.New York:Public Affairs，2004:5.

［5］Joseph S.Nye，Jr.The Paradox of American Power:Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone［M］.New York:Oxford University Press，2002:9－11.

［6］Joseph S.Nye，Jr.Think Again:Soft Power［J/OL］.Foreign Policy［2006－02－23］.http://www.foreignpolicy.com/articles/2006/02/22/think_again_soft_power.

［7］Manners I.Normative power Europe:a contradiction in terms［J］.Journal of Common Market Studies，2002(2):235－258.

［8］余文胜.欧盟与非洲谋求发展新型伙伴关系［J］.国际资料信息，2000(11):9.

［9］Tanja A.Bōrzel and Thomas Risse.One Size Fits All:EU Policies for the Promotion of Human Rights，Democracy and the Rule of Law［C］.Prepared for the workshop on Democracy Promotion，Stanford University，［2004－10－4］.

［10］中国对非洲政策文件［EB/OL］.［2006－01－12］.http://news.xinhuanet.com/world/2006－01/12/content_4042333.htm

［11］刘渝梅.软实力与中非关系的发展［J］.国际问题研究，2007(3):18－20.

［12］李安山.主题讨论:中非关系——历史与现实［J］.国际政治研究，2006(4):2.

［13］刘丽云.国际政治学理论视角下的对外援助［J］.教学与研究，2005(10):83.

［14］European Security Strategy:A secure Europe in a better world［EB/OL］.［2003－12－12］.http://consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf