近代林业的振兴：南京国民政府林业建设(1927—1937)

李 俊

民国建立后，创立农林部，设立林政司，以主持全国林业，可惜机构屡易，成效未著。就森林试验来说，虽有模范林场、林业试验场等，但多偏重于育苗植树；而森林教育，则一向被人忽视，仅视为农科之附庸；森林调查，虽有国内外科学家曾深入蛮夷之地，但多以搜集新奇植物为主，而专为经营森林，有大规模的组织、充足的经费、做有计划的长期调查者，可谓绝无仅有。中国林业之不振，实远过于农业。而中国森林资源贫乏，残余的森林又频受摧残，以致童山连绵，水旱频仍，国民经济因此所受的直接间接损失，实难以计量。南京国民政府成立后，为振兴林业，推进林政和林业建设，做了大量工作，并取得了一定成绩。

一、政府林政建设举措

林政是振兴林业的关键。只有有了健全的林业管理机构、法律法规和各项管理制度，林业建设才能取得成绩。南京国民政府建立后，对林政予以了一定程度的重视，并采取了一系列措施加强林政建设，以期促进林业发展。其具体措施主要包括以下几个方面。

首先，确立了林业行政系统。发展林业，须有健全的林业组织。1928年3月农矿部成立后即特设林政司，专司林政，1930年12月，农矿、工商两部归并为实业部，林政司扩充为林垦署，主管全国林政事宜。其下设有直属的林业机构。1929年农矿部发现北洋政府发放东三省国有林让中外木商采伐流弊很大，遂设立东三省国有林整理委员会，但两年后因东北全境落入日本之手，该委员会被迫裁撤。1929年3月，农矿部与建设委员会共同设立了中央模范林区委员会，进行育苗造林，次年改名为中央模范林区管理局，由实业部直辖。此外尚有北平、山东长清两个林场也改为实业部直辖的模范林场。地方林业行政，则根据农矿部于1929年8月召集的林政会议所拟定的全国林业行政系统表，规定各省建设厅或实业厅为省林业行政最高机关。为管理周密，进行迅速起见，农矿部还要求各省均应划分林区，设置林务分局，各县林业行政则由省主管厅或林务总局办理，并设县办林场、苗圃。而南京、北平、上海、青岛四个直辖市则在社会局下设农林事务所，以管理本市林业建设。1930年3月，该规定经国民政府核准施行，实业部成立后亦予遵照。至此，全国林业行政系统最终确立。

其次，制定了林业政策。林业事业为期久远，政府必须有一贯政策，始能收指导督促之效。1929年8月，农矿部召集全国林政会议，拟定林业政策四项：（1）江河水源海岸沙漠及其他有关社会安宁之地域，应规定为保安林；（2）政府应切实整理原有国有林场，并于相当地点建造国有林；（3）政府当以全力谋公私森林之发展，尤须注意村有林、民有林及林业合作社之保护奖励指导及监督；(4)对寺有林及有关古迹名胜之森林，政府应尽保护及监督之责。[1]以上四项经农矿部审核，认为于中国国情尚属适合，即予以采纳，并积极推行。实业部成立后，仍将此四项政策作为施政标准。

再次，颁布了林业法律法规。1914年，北洋政府公布了《森林法》，但随时代迁移，多有不能适用之处。1928年，农矿部成立后即斟酌国情及社会需要，另拟森林法草案，并由中央政府核准，于1932年9月颁布了新制定的《森林法》。为促进林业管理和林业发展，1935年2月，实业部又公布了《森林法施行规则》，对《森林法》作了详细的补充规定。为带动全国开展植树造林，1929年2月农矿部公布了 《总理逝世纪念植树式各省植树暂行条例》，规定每年3月12日在植树地点举行植树式。为保持水土，提倡造林，保护林产和特种林木，行政院又先后公布了《堤防造林及限制倾斜地垦殖办法》、《全国公路植树监督规则》、《狩猎法》、《培植保护特种林木监督办法》等法律法规。此外，实业部还制定了各项单行林业法规7种。这些法律法规的颁行，使林业生产和林业管理有法可依，对违法者的处罚也于法有据，有利于林业的发展。

第四，增加了林业经费，制定了林业捐税征收标准。“国民政府时期较之北洋政府时期林业有所发展，林业经费也有所增加”，如1932年一年，实业部拨给各省林业经费就达1688701元。[2]而地方当局对林业建设也十分重视，所拨经费亦不菲。如四川省“将林业经费列入县年度预算内”，仅1936年全省划拨苗圃经费就达85684.93元，划拨林场经费43351.99元，年度划拨林业经费共计129036.92元。[3]在林业捐税方面，南京国民政府也制定了一系列征收标准，包括进口税、出口税、复进口税、子口税、常关税、货物税等六大类，并详细规定了各种木材的税率，税率由2.5%—10%不等[4]，形成了比较完备的税收体系。

二、政府林业建设举措

南京国民政府建立后，为振兴林业，在全国普遍开展了各种林业建设活动，使造林、护林和森林管理深入民心，林业建设取得了一定成绩。其具体措施主要包括以下几个方面。

第一，在全国开展造林运动。南京国民政府成立后，为纪念孙中山先生，扩大造林宣传起见，于1928年4月将前北京政府所定每年清明节举行的植树节废止，改定于每年3月12日孙中山先生逝世纪念日举行植树式，要求全国各省、市、县每处植树式举办地至少植树500株或造林10亩，各政府机关长官和职员、各学校师生以及地方团体民众均要参加。[5]1929年，造林运动被中央党部规定为下层工作7项运动之一，农矿部旋将每年3月11—16日定为造林运动宣传周，要求在首都南京由农矿部、内政部、教育部、铁道部、建设委员会、南京特别市党部、南京市政府、中央大学、金陵大学代表组成首都造林运动临时委员会，办理造林运动事务。地方则由各省、市、县政府会同党部负责办理。同时派林学家陈嵘、凌道扬等人撰写宣传林业的文章，广为印刷散发，并在金陵大学、江苏民众教育馆等处举行演讲会，放映电影、幻灯等，普及林业知识。经多年努力，全国植树造林取得了一定成绩，据不完全统计，在1930—1935年间，南京及各省市仅在总理逝世纪念日就共计植树达29541626株。[6]

第二，提倡兵工、铁路、学校造林。军队是植树造林的一支力量。清季民国以来均有军官率领士兵植树造林。南京国民政府建立后，也曾发动军队植树造林。在南京，从雨花台到东善桥小丹阳道上，两侧都由军队士兵栽植了刺槐，绵延达五六十里。[7]1930年，江宁要塞司令部令所属各炮台士兵造林252亩。[8]1933年，国民党第1集团军第2军派工兵到广东花县丫髻山模范林场参加林业生产，播种育苗70亩，移植苗木50亩，荒山直播马尾松900亩，直播油桐400亩，栽植桉树1万多株。[9]但由于选地不当和天旱，直播油桐成活率不高，而栽植的桉树成活率却达80—90%。[10]1937年，为规范军队造林，国民党军政部和实业部联合公布了《军队造林办法》，正式把造林规定为军队的一项任务。为保护路基，蔽荫和美化环境，南京国民政府还号召在铁路沿线开展植树造林。1934年，粤汉铁路株（洲）韶（关）段工程局制订了铁路沿线育苗造林规划，计划9年内在铁路两侧植树18万株，在沿线车站和职工住宅周围植树1万株、植绿篱2.4万米，实现株韶段铁路沿线和车站绿化。[11]胶济铁路局也于1936年计划在铁路沿线的岷子山、金山和凤凰山设林场造林3万多亩，每亩植250株，每年植800亩，30年竣工。[12]但不久全面抗战爆发，计划未能全部实现。此外，国民政府还要求各地大、中、小学营造教育林，并取得了一定成绩。如中山大学在1928—1935年间在白云山造林2592276株，[13]1933年又在惠州造林1169亩。[14]江苏省教育厅也在1932年植有教育林182500亩，树木6948万株，育苗84亩，产苗9277万株，树种达10多个。[15]经营桃园80亩，桑园94亩，茶园36亩，栗园9.5亩。[16]产值超过总支出达1741493元，成为中国近代成功经营人工林的样板。[17]

第三，筹办保安造林。南京国民政府建立后的几年里，水旱灾害奇重，损失不菲，政府乃对造林寄予重望，计划筹办保安造林，以资防范。实业部旋于1931年12月拟定了全国保安造林实施计划，将全国划为10个保安营林区，决定分期进行。1932年行政院又令实业、内政二部会同拟定了各省防范造林计划大纲，经其核准后，通令长江、黄河、珠江流域各省建造纯粹保安林，造林地点分为河流上游山地和下游堤防两岸，并限期3年完成。1933年，实业部拨款2万元补助陕、甘、绥三省，并规定三省各自筹足18000元，举办黄河上游保安造林。[18]到1935年，陕西省造林达500亩，绥远植树282万株，甘肃植树70万株。[19]长江、珠江流域各省除将各河流域原有水源林编入保安林，予以封禁外，还在沿河两岸和河流上游大肆培植保安林。到1936年，黄河、长江、珠江流域各省共计设立保育林区10多万亩，开辟苗圃1700多亩，林区造林和发动农民造林达330697亩。[20]

第四，办理全国林业考成。民国元年至南京国民政府建立，林业建设已逾10年，却成效未著，其阻力虽多，但各地方林务人员未能切实负责办理，实为重要原因。实业部有鉴于此，特于1931年1月制定了《林业考成暂行办法》8条，呈国民政府核准后公布施行，并制定全国造林考成表及全国林业技术人员考成表，颁发各省市及部直辖林业机关严密考查。被考查人员按考成成绩分为甲、乙、丙、丁四等，列入甲等者升级，列入乙等者加薪或记功，列入丙等者认为合格，列入丁等者则依法惩戒。这种严格考成制度，无疑会促使林务人员更加努力工作。

三 、结语

南京国民政府振兴林业的措施，扩大了全国造林面积，栽植了大量树木，出台的一系列保林政策和措施，更好地保护了森林。同时，政府也开始重视林业教育，并培养了一大批林业人才，使林业科技也获得了一定程度的发展。当然，南京国民政府的林业建设也有不足之处。比如经费缺乏一直是困扰各省造林的关键问题。虽然国民政府所拨经费年有增加，但林业建设耗资巨大，加之部分地方政府财政困难，划拨经费有限，造林经费乃不敷所需。此外，管理不善也是当时林业建设的又一弊端。如黄河沿岸多属蒙汉杂居，“牛马羊群随处放牧，林地范围未有特别保护，苗木多被牲畜损毁。而沿河一带素有野生红柳，本足可保其河堤，但因未设保护，多半被偷伐”。[23]

[1][5][6][18][19][22][23]秦孝仪.十年来之中国经济建设[M].中华民国史料丛编，台北：南京扶轮日报社，1937：71，72，73，76，77，78，79

[2]索景炎.两年来林业界[J].中华农学会报，129，130 合刊，南京：中华农学会，1934：129-130

[3]邬仪.全川各县苗圃林场1936、1937年度概况[J].建设周讯，1938：31

[4][7]熊大桐.中国近代林业史[M].北京：中国林业出版社，1989：173，208

[8]陈雪尘.国内森林消息[J].林学（第3号），南京：中华林学会，1930：23

[9][10]傅思杰.广东试行兵工造林第一年之纪述[J].中华农学会报，1934：35

[11]周国华.粤汉铁路株韶段工程局衡阳计划草案[J].南京：农林新报，1934：21

[12]李代芳.胶济铁路林场造林计划草案[J].林学（6），南京：中华林学会，1936：27

[13][14]周敬天.本校模范林场现状[J].农声，广州：中山大学农学院， 1936：12

[15][16][17]陈嵘.历代森林史略及民国林政史料[M].南京：金陵大学农学院林业推广部，1934：148-150

[20][21]农业部林业司：中国之林业[M].南京：农业部林业司，1947：34，21