清咸同时期的军费奏销展限问题

王海明

（吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012）

清代奏销制，在性质上相当于现代财政决算制度。钱粮奏销是自基层州县至中央各部，每年将收支清册以四柱即：旧管、新收、开除、实在格式报于户部，以待销算。而军费奏销是指中央对地方军费支出的销算以及审核。清代军费奏销包括日常军费开支的奏销亦称兵马钱粮奏销和战时军费奏销亦称军需报销两部分。

一、兵马钱粮奏销的展限

兵马钱粮奏销的对象是八旗、绿营及各个地方经制军队的日常用费开支，包括武器装备、官兵俸饷、武职养廉等项支出，大体上相当于现代的国防费。其奏销时限与地丁钱粮奏销同步，采取年度奏报审核制。康熙二十五年，清廷规定兵马钱粮与地丁钱粮奏销一起进行，各为一疏上报[1]。由于咸丰、同治（以下简称咸同）两朝连年用兵，社会动荡，财政艰窘异常，所以咸同时期兵马钱粮奏销展限非常严重。从展期来看，日常军费奏销展限在咸丰初年时间较短，多在一年以内，从一个月、两个月、三个月到六个月，而展限原因多为军务繁忙、册报不全等客观原因所至，九江镇奏销展限因文卷在战火中遗失无存，无法造报。①仅湖南省因镇压太平天国起义初期，各属应付兵差，咸丰元年欠解钱粮与咸丰二年钱粮同时并征，遂请展限六个月[2]。但到了咸丰中后期，展限时间越来越不能确定，广西、广东、贵州、河南等省展限多不能确定何时奏销，须俟兵饷发清或册报齐全方能奏销，奏销展限从仅仅是请求允许宽限时日变成地方督抚的长期行为。以河南省为例，其请展次数达到六次之多，咸丰七年将历年兵马钱粮奏销一齐请展，而六年至十年奏销也历三次而均请展，至同治二年三月，河南巡抚张之万将咸丰八、九、十三年兵马钱粮奏销一齐请展，统而观之，自战事起后，河南省几乎无年不展。②

咸丰年间奏销展限反映了咸丰朝军事、财政的严峻形势，各地请展原因从客观原因逐渐向财政原因转变。初期湖南、广西等地请展大多因为军务繁忙，册报一时尚未汇齐③，而中后期请展则因为地方财政异常艰难，官兵俸饷、武职养廉银两、朋扣马匹等多不能按时发放，导致奏销展限，河南省迫不得已停旧发新，积年欠发兵马钱粮则等同于免销。军务倥偬，军费开支尽量先考虑军需，日常军费支出被挤占，连年欠发，奏销因之连年请展。④

由于同治朝军务情况集中于河南剿“捻匪”，陕甘剿“回匪”，所以奏销展限集中于河南、陕西等用兵和财政支绌省分。

同治朝展限几乎皆为饷绌所致，展限问题仍然异常严重，从河南、陕西的奏销展限档案来看，河南省除了同治六年，余皆请展，陕西省同治五年、七年、十一年、十二年请展，而尤为严重的是除了湖南省一次因为事务纷繁而请展至十一月造报外，其他均未设定奏销时限，可见，同治朝用兵省分严重的财政危机并没有缓解，似乎有加重之趋势。⑤

二、军需报销的展限

战时军费奏销的对象即为战时军费开支，包括官兵行粮、马乾、赏恤、运粮脚价、各营公费开支等等。与例有定支，时限相对稳定的兵马钱粮奏销相比，战时军需奏销则复杂得多，其变动性突出。根据陈锋先生的研究，乾隆时期，清廷军费奏销大致确立了战时“随收随支”造报与战后报销结合的方式。[1]494

咸丰元年，粤西战起，朝廷颁发帑项百余万两，“办理粮饷款项纷杂”，为“昭覈实而杜浮滥”，咸丰帝谕户部将《军需则例》颁给广西等省，“按照例载先将安设粮站地名、里数及大营何日改移台站、何日裁并绘图造册，奏明交部，并……迅即遵照定例妥议章程，……其例无明文款项，一概不得滥支”。[3]第40册，440后两广总督徐广缙上报了军需例应支发银数，咸丰帝赞许“颇为明晰”。可见，朝廷深知战争年深日久，奏销易滋流弊，遂在战争初期便强化管理。迨战事进入湖南省，朝廷又谕程矞采上报湖南军饷支发章程，以便军需奏销时一一核对。

但战争的发展程度远超咸丰帝之预期，从广西到湖南、湖北至两江，太平军队伍逐渐壮大，清廷八旗、绿营军队不敷征调，战斗力弱，且伤亡严重，须及时递补，各大营纷纷招募新额，勇营成为“防剿”军队之重要构成，勇营招募数额、如何支发粮饷就成了朝廷越来越难以控制的课题，奏销时行粮、马乾等支发数额很大一部分是根据兵额来计算的，所以咸同军兴后，军需奏销被撕裂的第一个口子便是地方军队延不上报军额。咸丰二年十二月，清廷上谕：“至兵勇数目，及到营日期，为军需要紧关键，屡经降旨饬查，迄今尚未报部，著该督抚迅饬粮台各员，即将所调各省官兵乡勇名数，暨某起何日到楚，何时起支口粮，每日粮饷应发若干，所支之款，系何银两，先行造册报部，以备稽核，其兵勇内随时裁汰名数日期，尤须核实造报，毋任隐混”，[3]第40册，1073粮台支发最易滋生之弊为领饷冒销，朝廷不掌握军队数额，为地方滥支、任意浮冒开方便之门。

各个大营显然并没有按照清廷要求上报兵额、官兵领项以及支发数额。所以清廷从咸丰三年开始便启动了一连串催促上谕，上报时限要求也从一个月一报到半年一报直至最后战争结束上报总数。陈锋先生所说的战时奏报与战后奏销结合的方式被统兵大员们抛到了脑后。

咸丰三年十二月朝廷通谕各统兵大臣：“其军营官员兵勇领项以及各项支发总数，亦著照户部所议，每月开单具奏，交部备查”；“著各路军营粮台并防堵省分督抚及总局大员于接奉谕旨之日起勒限一个月，将应放数目章程先行覈定，声明例案，详晰开单奏报，并将粮台办事人员，开单具奏。以后续有更调随时咨部以备查核。无论何处含混迁延，均著户部指名严参，从重惩处”[3]第41册，823-824

咸丰六年六月皇帝谕旨：“乃自咸丰三年十二月间通谕之后，已逾两载，各路粮台，总以赶办不及为词，惟向荣军营曾有遵照填报之奏，亦未见续有奏报……若再任令日久稽延，恐奏销时弊窦丛生，愈无稽考。其应如何酌定限期，随时清厘，以杜浮冒之处，著户部再行妥议章程具奏。”[3]第43册，183户部根据皇帝批示拟定了新章程：“兹据该部奏称军兴以来款目愈积愈多，若仍令各军营每月一奏，诚恐赶办不及，藉词延宕，著照所议。于半年开单奏报一次，统以六月十二月二十日，作为奏报到部定限，倘再迟延，即著户部查明参奏。经此次奏定章程，各路粮台，及各省总局大员……无论征防军需，支发各款……先行按照前定单款填注，并覈明放款案例。一并于本年十二月二十日以前限内奏报到部，以凭查覈。”[3]第43册，205军需月报制改为半年报制。

此时距粤西战起已阅五载有余，朝廷颁发帑项银千万两以上，然而统兵大员们藉口款目繁多，战事紧急纷纷奏请展限造报以避处分。

安徽巡抚福济称皖省粮台有十余处，“每逢饷到各处分领，给放兵勇、采办物件，事非一人，经手亦非一处，开销头绪纷繁，综覈不易，应请奏展限期”[4]，咸丰帝批准：“自系实在情形，所有安徽军营粮台支发各款著准其展缓报销，俟设局专办另立限期以后仍著按期清理，不得藉词悬宕日久致滋轇轕。”[3]第43册，320

湖广总督官文奏“汉阳粮台，款目繁多，总局远在荆襄。行查需时，现当克复武汉，办理善后事宜，倍形繁重，骤难造册报部”，朝廷也只好承认“自系实在情形，著准其展缓数月，该大臣即督饬经手各员，赶紧覈实报销，毋许再有延宕。”[3]第43册，372

贵州巡抚蒋霨远奏称“贵州粮台自咸丰四年至六年十二月收到各省拨解银数，均经随时题报，惟支发各项头绪纷繁一时未能分晰造报”，朝廷“著准其展缓一年，即照定章，分款覈实造报”。[3]第43册，438

这一轮严谕执行结果非常糟糕，“广西省军需自道光三十年七月起，至咸丰二年止，两年有余，动用银两，至一千一百余万之多，叠经户部奏请勒限报销，迄今未据造报”；[3]第44册，441浙江省“自咸丰三年设防起至七年止，支应本省及徽宁饷需，又自八、九、十三年至本年约计不下两千数百万”未经报销，[3]第45册,111四川省“自咸丰三年起支用饷需除经各部覈准覈减外，尚未报销者不下二百七十余万两之多”[3]第45册，165，江南大营彭玉雯、熊莪经手款项自“三年正月至七年正月止共收银七百八十四万二千五百四十五两……入最后总数制钱七万一千串，官票五万两又收册未载之部颁官票五万两，宝钞三十万串，核计银八百余万两……”[5]。仅以上几项，便有四千余万两军需用款数年间没有奏销，支发不清。

军费延不报销贻害非轻，朝廷对延不报销明确规定罚例以保障奏销制度施行效果：“官员将事件迟延一月以上者，罚俸一年，又定例例轻而案情较重者即照加等之例办理，其由罚俸加等者自一年至二年酌量递加，止于降一级留任。”[6]也就是说，最低处罚为罚俸，最高为降一级留任。

咸丰七年五月，江南大营粮台成为首被处分之粮台。“自咸丰三年正月起至七年正月止……迄今并未将支放款目报部，节经该部严催仍复延宕”，“彭玉雯熊莪均著先行摘去顶带，交部严加议处……至该粮台襄办委员人数尚多，相率疲玩，均属可恶，著何桂清查取职名分别年月久暂，一并交部议处。”[3]第43册，525

咸丰九年广西巡抚刘长佑和布政使张凯嵩因延不报销军需分别被罚俸二年和降一级留任[6]。

咸丰十一年八月，浙江巡抚王有龄“自上年三月到任后，至今已逾一年，并未将历年收支各款，及应造兵勇厘金数目各册奏报……寻吏部议上王有龄应照例降一级留任，从之……”[3]第45册，111-112

因奏销迟延而被处罚的主体是粮台负责人员、地方承办之司道等员。广东省“历年动用军需，数至于一千余万，经户部屡次奏催，该督抚竟视为具文，并不依限造报……难保非瞻徇情面，豫为冒滥地步，所有广东省督抚巡抚历任现任各司道及承办印委各员，著吏部即行查取职名，分别严议议处，以为玩视军需者戒。”[3]第45册，112

四川省由骆秉章负责清理报销：“著骆秉章查取历任总督暨粮台局员各职名交部分别从严议处，仍限三个月内将咸丰三年以后军需未销各款奏报补销，其各直省督抚及各路统兵大臣与粮台支应之款均著遵照户部奏定章程每届半年奏报一次，毋许延宕。”[3]第45册，165

总体上看，尽管迟延处罚不惟不重，但碍于战事紧急以及实难厘清的军需账目，奏报势难依制，终于，朝廷简化了奏销形式。同治三年军务大定后，朝廷发布上谕：“所有同治三年六月以前各处办理军务未经报销之案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案免其造册报销”。[3]第47册，392同治朝陕甘用兵，军费开支浩繁，同样经久不报，继同治三年允许开单上报总数、免于造册报销后，陕甘用兵军费奏销也援照办理，积数年而一销。由此，军需奏销制在咸同时期遭到了严重破坏。

三、结语

清代军费开支相当惊人，据学者统计，绿旗之兵在未裁之前，岁饷用银达到2000万两，几乎耗费了清代前期岁入之半[7]。而战争军需用银则达到了前所未有的水平，据《清史稿·食货六》记载，仅乾隆初期至道光末期用于战争的军费开支达到3.9亿两以上[7]97。即使在清后期外债和赔款支出剧增状况下，据1903年中央统计，军费开支仍占财政支出的37%左右，居诸项开支之首[7]261。咸同时期主要的战争集中于对内“剿匪”，据彭泽益对咸同时期军需奏销统计，其军费开支达4.2亿两白银以上，这只是有案可稽之数，加上各种不入奏销或未能统计的支出，则总数约在八亿五千万两[8]。而道光二十九年时清中央财政收支盈亏统计仅余60万两左右[7]289，相当拮据。军需严重支绌，指拨与协济饷项均不能按时完成，报销因之迟延；而日常军费之款被挪垫甚巨，又导致国防费不能保证，奏销也只好一展再展，如此窘迫的财政形势是造成咸同时期军费奏销展限的根本原因。

奏销展限频繁，这不仅侵蚀着清代奏销制度的根基，使其形式化倾向愈来愈重；而对延不报销的议处执行是否严格则直接关系到吏治效果好坏与否。咸丰十一年御史史朱潮历陈军营积弊：“军营报销例应切实勾稽，以惩浮冒，近来每逾限不报，以致侵蚀肥己之员，得以从容设法。”[3]第45册,265兵马钱粮奏销连年请展中央束手无策，军需报销尽管严谕在先，处分在后，统兵大员仍然屡催罔应，造成了咸同时期至少数千万军需款目十数年“延不报销”的恶劣局面，这也是至今咸丰、同治两朝仍无财政收支全面统计数字的原因。朝廷因为允许地方大员“就地筹饷”而不尽知地方之“收”，又因军费久延不销而不尽知其“支”，这是咸同时期中央集权型财政体制及中央权威衰落的突出写照。

[注 释]

①江西九江镇分别在咸丰四年、咸丰五年五月二十八日、咸丰六年十一月十五日和咸丰七年七月初十日申请奏销展限，展限原因大略相同。分别见于《朱批奏折》档：04-01-35-0968-068，“奏为江西九江镇奏销兵马钱粮文卷遗失请展限核销事”；《录副奏折》档：03-4256-023，“奏请展限办理咸丰二年朋马奏销事”；《朱批奏折》档：04-01-01-0858-028，“奏请敕部将咸丰五分江西各营各项奏销俟各城克复再行起限九个月事”；《录副奏折》档：03-4350-061，“奏请敕部展缓造报六年份钱粮奏销等事”。

②河南省这几次展限分别见于《录副奏折》档：03-4367-047，“奏为豫省本年各项奏销请展限办理事”；03-4449-019，“奏请展限办理本年奏销事”；《朱批奏折》档：04-01-35-0082-019，“奏请展限办理钱粮奏销事”；《录副奏折》档：03-4451-075，“奏为咸丰六七年兵马钱粮奏销事”；03-4306-001，“奏为咸丰七八两年兵马钱粮奏销事”；03-4325-021，“奏为咸丰八九十三年兵马钱粮奏销请展缓事”。

③广西和湖南奏销展限情况分别见于《录副奏折》档：03-4340-010，“奏请展限奏销事”和《录副奏折》档：03-4444-018，“奏为湖南现办防堵请展限办理奏销事”。

④咸丰十一年六月二十七日河南省将八、九、十三年一齐请展，参见《录副奏折》档：03-4325-021，“奏为咸丰八九十三年兵马钱粮奏销请展缓事”。

⑤同治十三年五月十七日河南省将同治七年至十二年一齐请展，见《朱批奏折》档：04-01-01-0925-015，“奏请展缓奏销同治七年至十二年兵马钱粮事”；陕西省在同治六年六月十五日第一次请展中便没有具体请展限期，只模糊为“俟军务稍平即行催令按年接续造报”，见《录副奏折》档：03-4942-099，“奏为陕省同治五年兵马钱粮奏销难以接顶造报仍请展缓事”。到同治十三年四月陕西省第四次请展，期限仍模糊为“俟军务大定即行催令按年接续造报”，见《朱批奏折》档：04-01-35-0091-006，“奏请展限造报陕省同治十二年地丁兵马钱粮奏销册事”。

[1]陈锋.清代财政政策与货币研究[M].武汉:武汉大学出版社,2008:473.

[2]奏请展限奏销事（咸丰三年六月二十九日）[Z].中国第一历史档案馆，03-4445-022.

[3][清]官修.清实录[M].上海：中华书局,1986.

[4]奏为皖省粮台一切支销请展限开单报销事（咸丰四年六月十五日）[Z].中国第一历史档案馆，04-01-01-0851-029.

[5]奏为特参前任长芦盐政彭玉雯等军需巨款延不报销请摘顶严议事（咸丰七年五月二十九日）[Z].中国第一历史档案馆，03-4333-048.

[6]奏为议处广西巡抚刘长佑布政使张凯嵩军需报销迟延事（咸丰十一年五月二十四日）[Z].中国第一历史档案馆,04-01-12-0492-123.

[7]项怀诚.中国财政通史·清代卷[M].北京：中国财政经济出版社，2006:94.

[8]彭泽益.十九世纪后半期的中国财政与经济[M].北京：中国人民大学出版社，2010:103.