运用内部控制与外部监督防治“小金库”路径探析

●曹春艳

2009年6月，中央下发了《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》，在全国范围内深入开展“小金库”专项治理工作，笔者作为新疆兵团十师“小金库”专项治理工作办公室成员，近年来，相继参与师行政事业单位、国有企业、社会团体“小金库”专项治理工作，结合多年来财政财务监督的工作实践，通过深入分析和探讨“小金库”产生的原因及其防治对策和措施，笔者认为要建立防治“小金库”长效机制，加强单位内部控制与外部监督力度双管齐下，势在必行。

一、“小金库”产生的途径和原因

“小金库”的表现形式多种多样，通常将违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产都认定为“小金库”。常见的“小金库”形成的主要途径有：一是违规收费、罚款及摊派收入；二是资产处置、出租收入；三是以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金；四是经营收入未纳入规定账户核算；五是虚列支出转出资金；六是以假发票等非法票据骗取资金；七是上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

“小金库”是权力滥用、滋生腐败的温床，对社会经济发展，对单位的健康发展和领导干部的成长具有很大的危害性。究其原因，一方面是有些单位内部控制制度不健全或只是流于形式，对“小金库”成因及危害认识不到位，内部管理松懈而削弱了会计基础工作，致使会计信息不准确，资产家底不清，固定资产管理混乱，有些单位的领导和业务人员法制观念淡薄，对此抱有侥幸心理，利用存在的漏洞私设“小金库”。另一方面由于基层财政部门人手有限，很难配备专职的财务监督人员，监督多以事后监督为主，缺乏事前事中监督，监督方式为专项检查多，日常监督的少。虽各地成立了基层审计中心，但行政事业单位一般不作为审计工作的重点，且审计开展工作的重点主要是单位的经营成果、预算执行和专项资金的审计，监督力度缺失和监管手段不到位，也助长了“小金库”增长的势头。

二、完善单位内部控制制度的对策

（一）抓制度建设，完善内部控制制度

我国《会计法》第二十七条规定：各单位应当建立健全本单位内部会计监督制度。各单位应当依照《会计法》和《内部会计控制规范－基本规范》有关要求，坚持预防为主，找准失控环节，明确自控重点，建立和完善内部会计制度，如：对主要业务的控制必须经过授权、审批、执行、记录、检查等控制程序，对不相容职务必须进行分离，明确岗位职责和授权；建立重大资金支出联审联签和财务公开制度；加强对单位资产的管理，包括购置、配置、使用、出租、处置各个环节，形成科学有效的职责分工和制衡机制，防止因权力过于集中或会计监督核算体系不健全，为设立“小金库”创造条件。

（二）优化内控环境，增强内部控制意识

单位内部会计控制制度建立和执行的是否有效，单位负责人的责任意识和各岗位人员的素质品德是关键。因此，各单位要把内部控制制度建设作为党风廉政建设的一项重要工作来抓，不能将内部控制流于形式，应为内部控制的建立和实施提供强有力的组织机构保障和工作机制保障。提高各层次管理人员对内部会计控制制度建设重要性的认识，明确各岗位的责任和要求，建立一个以自我控制、自检自律为主的内部控制机制，避免领导、管理或财务人员因为思想认识不到位，将“小金库”的潜规则凌驾于国家的法律法规之上，成为掌管单位“小金库”的“黑管家”，以身试法。

（三）加强财务监管，强化会计的监督职能

各单位应当严格依照 《会计法》的有关规定，建立明确的岗位责任制，按照会计制度规范会计行为，完善相应的财务管理制度，建立健全各类明细账和备查账，夯实会计基础工作。加强对实体财务的监管，尤其是对物资采购、资金收付、财务保管等关键环节加强控制监管。加强财务人员职业道德教育，强化会计的监督职能，是防治产生“小金库”的基础。因此，建议单位明确的赋予财务人员对可疑或违规事项有相应的检查权、知情权、调查权、建议权以及处理权，并对财务人员给予支持和保护。

（四）完善单位的预算管理制度，发挥预算控制的作用

编制科学、合理、细化的预算，强化预算的刚性约束，防止随意追加预算以及超预算的扩大预算范围等行为，而且也不能使公共财政成为“小金库”的财源渠道；加强对预算外收入的管理，将预算外资金纳入预算控制体系，从根本上解决预算内和预算外资金 “两张皮”的问题。进一步深化“收支两条线”的管理制度，“收缴分离”使“小金库”的资金来路受到限制。生产经营性企业、股份制公司应全面推行生产经营预算、财务预算，在控制内部成本费用的同时，通过预算控制压缩收入不入账和虚增开支暗箱操作“小金库”的空间。

三、加强单位外部监督的建议

（一）加大对“小金库”多发、易发、高发部门、行业和环节的监督检查力度

通过对关键环节和重点部位的监督，从重点业务和过程着手，将资金和权力运行的每一个部位、每一个环节置于有效的监督之下，发现问题，特别是苗头性、倾向性问题，要防患于未然，不能大项收支一人办，各项开支一人说了算，铲除滋生“小金库”的土壤。以检查促管理，以检查促整改，使单位的经营管理和财务收支在公开、透明、有序的规则下运行，对“小金库”有治标和治本的双重功效。

（二）加强对内部控制制度落实情况的监督

主要监督单位是否制定了有关货币资金管理、固定资产管理、对外投资管理、票据管理、合同管理等方面的内部控制制度。各项制度是否符合国家的有关规定，是否符合单位的实际情况，以及贯彻执行的效果。是否存在有章不循，违章不究，领导干部游离于内部控制之外的现象，内部控制若浮在面上，流于形式，就不能的效的遏制 “小金库”。

（三）调整工作思路，转变监督机制和监督方式

在监督机制上，从侧重事后检查向事前事中事后监督相结合转变，将监督关口前移，事前审核、事中监控、事后检查对财政资金运行全过程监督，关注资金运行的安全性、规范性和有效性。加大对领导干部经济责任审计，强化任中审计和离任审计，充分发挥审计免疫系统的功能。在“小金库”的监督检查方式上要从单一的运用专项检查向专项检查与日常监管相结合转变，并做到监督检查与回访、调研等手段并用，发现问题、健全制度、堵塞漏洞。

（四）集中财务监督力量，左右互动、上下联动，形成合力

治理“小金库”的实践告诉我们，治理“小金库”的是一项艰巨性、复杂性和长期性的工作，要想根治“小金库”就必须整合监督力量，改变过去监督人员各自为战、独木难支的状况，财务、审计、监察、组织等部门要建立起相互配合，相互促进的工作机制，形成“上下一盘棋，同唱一首歌”的局面，同时，还要充分发挥社会监督的力量，通过协调配合、信息共享、协同执法、协同办案等多种有效方式，形成监督合力，以遏制“小金库”。

随着财政管理制度改革的日趋深入，从源头上对“小金库”的滋生发挥了较好的遏制作用，但“小金库”也呈现出许多新变化和特点，形式也更加隐蔽。因此，一方面单位内部要营造合理、严谨和务实的内部控制环境，规范内部管理、堵塞漏洞，有效避免“小金库”问题的产生；另一方面财政及相关部门要通过强化对单位的经营管理行为、内部控制运行等情况的监督，防止各种可能发生的违法违纪行为，建立内部控制和外部监督相结合双重并举的工作方式，这应该成为预防和治理“小金库”的有效之举。■