浅议基层财政预算绩效管理工作

●高田喜

财政改革30年来，财政部门积极探索工作新思路，新方法，加强科学化、精细化管理，提出了财政预算绩效管理理念，使得基层财政部门充分发挥公共财政职能，更好地服务基层党政机关。那么，如何更好地推进基层财政预算绩效管理工作，笔者认为，首先要充分理解社会主义市场经济条件下财政具有的职能，其次，在财政支出绩效评价问题上下工夫，稳步推进各项关于财政绩效规章制度的落实，这样就会对推进基层财政绩效管理工作有很大的帮助。

一、理解财政职能是做好预算绩效管理工作的关键

财政是政府履行职能的重要物质基础，是国家宏观调控的重要手段，也是推动经济发展，促进社会和谐，维护国家安全的重要保障。而财政作为政府的重要组成部分，所发挥的职能作用是什么？对预算绩效管理工作的作用是什么？可以通过以下几个概念理解。

（一）财政职能

从文献角度看，不难理解资源配置、收入分配、经济稳定和发展三个方面组成公共财政的职能。而我国作为社会主义国家，在社会主义市场经济条件下，学术界的主流观点认为财政职能分为资源配置、收入分配、经济调控、监督管理等职能。

（二）财政预算绩效

首先我们看看美国总统预算办公室对预算绩效的概念，预算绩效是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。通过这个概念，我们对财政部门预算绩效的含义应该有新的认识。即根据年初某领域财政投入，计划需要多少资金，支出进度的快慢，判断其必要性和合理性，从而达到的预期目标，用什么指标来衡量和评价，最终形成预算绩效管理。

（三）财政职能对预算绩效管理的启示

预算绩效管理的根本目的是通过对财政预算支出的指标分析，判断出资金用途的合理性和必要性，预算支出的使用效益，最终形成了预算绩效评价结果。而财政具有资源配置、收入分配和监督职能，财政监督的具体目标是完善财政管理，促进财政改革，维护财经秩序，服务科学发展。资源配置、收入分配则受法律保护，经过了“二上二下”的预算编制程序，通过县级以上人大常委会审议批准执行。从上述财政职能方面看，预算绩效管理是对财政改革的具体体现，是一种创新的预算管理形式，对改进预算编制和执行都具有重要意义，也对财政管理起到举足轻重的作用。具体说，财政职能是预算绩效管理的基础保障，充分发挥财政职能，做好预算绩效管理工作对推进整个财政工作，提高财政资金使用效益，促进精细化科学化管理都具有现实意义。

二、明确具体要求是做好财政预算绩效管理工作的重点

魏征在《谏太宗十思疏》说：“求木之长者，必固其根本；欲流之远者，必浚其泉源”。笔者认为推进预算绩效管理工作，做好基础工作是关键。

（一）加强组织建设，切实重视预算绩效管理工作

预算绩效管理是以绩效预算为基础的管理，广度和深度有别于以往的传统预算模式。所以必须建立健全一个完整的组织，结合既定的指标和标准，制定共同的目标，明确分工及责任稳步推进预算绩效管理工作。

（二）完善制度建设，不断推进预算绩效管理机制

近年来，财政部门制定了一些预算绩效管理工作方面的规章制度，为加快推进预算绩效管理工作奠定了良好的基础，但还是无法满足当今财政改革的总体要求，笔者认为，2005年以来，预算绩效管理的概念已经深入人心，工作也在不断摸索中，当务之急应当是逐步建立健全绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果有机结合的预算管理机制，出台《预算绩效管理法》，以便更好地推进财政改革进程。

（三）加强人员培训，大力宣传预算绩效管理理念

在完善预算绩效管理制度的基础上，不容忽视的是对预算绩效管理工作人员的培训，让他们不断认识到这项工作的重要性，掌握预算绩效的管理知识，并且通过他们让更多的部门和人员了解预算绩效管理的概念，做到宣传工作到位。

三、掌握基层情况是做好财政预算绩效管理工作的命脉

这里本文重点提出了基层财政预算绩效管理工作应该考虑的问题。

一是在财力有限的情况下，如何进一步优化财政支出结构，强化基层财政支出的管理责任，提高财政资金使用效益。

二是在现有的财政体制下，结合基层情况，如何制定行之有效的预算绩效管理办法及重点领域、民生领域支出的保障程度的实施方案。

三是在上级财政部门既定的综合绩效考评办法基础上，如何优化绩效目标。

针对上述问题，笔者认为基层财政预算绩效管理工作应当从以下几个方面作为突破口。一是结合省对下财政管理综合绩效考评办法，制定出符合基层财政实际的预算绩效管理实施方案，在完成绩效目标的基础上，进一步优化目标，从而争取更多的上级财政资金支持；二是在保障重点支出、法定支出到位的前提下，加大对教育、支农、社保等民生支出权重；三是探索建立基层预算绩效管理奖惩机制；四是建立基层监督检查机制。

四、综合考评是做好财政预算绩效管理工作的要点

《2012-2015年预算绩效管理工作规划》(以下简称《规划》)的总体目标是：贯彻党中央、国务院提出的建设高效、责任、透明政府的总体要求，构建具有中国特色的预算绩效管理体制，牢固树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念，进一步增强支出责任和绩效意识，全面加强预算管理，优化资源配置，提高财政资金使用绩效和科学化精细化管理水平，提高政府执行力和公信力。

根据上述目标要求，财政部门应当将综合考评纳入常态化管理，不断丰富财政管理手段，坚持科学规范、公正公开的原则，建立“预算—执行—监督—考评”的循环机制。这里重点谈一谈基层财政预算绩效综合考评。

（一）考评组织

成立基层财政预算绩效综合考评领导小组，设立专人专岗制，并与基层目标考核办联席办公，做到目标任务口径一致。

（二）考评办法

根据上级财政部门预算绩效考评指标及考评方法，结合本地区的具体情况和资金使用单位的特殊情况，制定基层财政预算绩效综合考评方法。《规划》中明确指出，“科学合理地运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等一种或多种评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观评价”。考评方法多种多样，但笔者认为基层预算绩效考评应当应用最符合本地区具体情况的方法，这样才能从根本上提高财政资金使用的绩效和科学化精细化管理水平。考评方法主要有：成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法、综合指数法等。其中成本效益分析法应当成为基层预算绩效考评的常用方法，因为这种方法能够直接反映财政支出与产出效果的对应关系，适用于成本和效益都能准确计量的评价项目，如政府采购工程类项目。

（三）考评结果

“以铜为镜，可以正衣冠，以史为镜，可以知兴替，以人为镜，可以明是非”。考评结果以书面形式表述出来，最主要的目的是结果运用。而结果运用最终的目的则是促进预算管理、推进绩效信息公开、实施结果奖惩。基层财政应将绩效考评结果运用作为整个预算绩效管理的出发点和落脚点，不断完善各项工作，从而推进财政预算绩效管理进程。

做好预算绩效管理工作，笔者认为领导重视是关键，加强宣传是推手，人员培训是手段，转变观念是前提，健全制度是保障，齐抓共管是动力，绩效考评是方法，量化管理是基础，科学创新是支撑。加强财政预算绩效管理任重而道远，让财政工作人员不断夯实管理基础，确保重点考评，努力构建“预算编制、预算执行、监督检查、绩效评价”四位一体的财政预算绩效管理新机制。