关注“车轮上的铺张”

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话题嘉宾

叶青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政

法大学博士生导师

肖鹏：中央财经大学财政管理系主任，副教授，经济学博士，研究领域为公共预算和政府会计

唐云锋：浙江财经学院副教授，复旦大学公共管理博士后，主要从事政府预算监督研究

潘铎印：山东省青岛市审计局行审一处任职，时评写作爱好者，先后在《经济日报》《中国审计报》及中直党建等媒体发表各类短评近200篇逾30万字

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2013年春节前后，围绕“公务用车使用”话题相关媒体报道了如下现象及事例：

春节假期结束后，深圳一家媒体前往该市部分窗口单位暗访发现，某环保所八个公车专用车位没有一辆执法车停放，直到下班时间仍未见公车归库；另外一家行政服务中心门前30个停车位，其中24个被划定为各科室领导专用车位，这些专用车位在15时之前一半为空，16时左右进来不少公车，闲置率不足一成；18时过后公车陆续驶离停车场，18点半停车场已经不见公车踪影……

2月18日，《人民日报》曝光春节期间部分景区内军警车车辆车牌。春节期间，记者在平遥古城内城隍庙步行街上，看到一辆军车穿过人流直接驶向古城中心，双林寺门前一辆检察机关警车停放，王家大院景区一辆武警车辆停靠，不仅在旅游景区，记者还发现晋中市殡仪馆、榆次龙凤山庄公墓所属停车场有水资源征稽车、地税征管车等10辆公务用车停放……

春节前夕，一家媒体记者描述其参加一项公务活动时，发现宾馆前已停靠下来的几台车辆没有熄火，仍在轰鸣，等领导出来的司机们正在座位上眯盹儿……

1月30日，多家网络论坛出现一条《绵阳一学校放假，外地警车来了6辆，家长：碰巧都来办案吧？》的帖子称，绵阳一学校放假，不少外地学生家长来学校接孩子，至少有6辆警用车辆停在路边。被曝光后，6辆车的涉事单位纷纷拿出处理意见。4人被免职，1人诫勉谈话，1人写检讨，当然，还要自掏腰包把钱补起……

此前还有“十一”黄金周“跨国执法”的公务用车，官员离任时的顺手牵“车”……

今年以来，在中央八项规定和厉行节约反对浪费的号召下，“舌尖上的浪费”成为各方焦点，公款招待浪费之风得以狠刹。然而，“车轮上的铺张”之风依然严重，公车消费开支庞大、配备使用中乱象丛生尚未得到有效遏制。作为三公消费的“大头”，怎样认识“车轮上的铺张”问题？公车改革自地方实践到中央相关文件的下发至今已探索20年，其重点难点究竟在何处？如何“打通”这条铺张链条上的各个环节破解公车消费中的浪费和私用等难题？本期“监督沙龙”聚焦“车轮上的铺张”问题，探讨公车治理之道。

主持人：从背景材料来看，“车轮上的铺张”具体表现在哪些方面？各自呈现出什么特点？

肖鹏：一是超标准采购配置公车，且公车运行维护费用高昂：一方面，超过国家规定的公车配置标准配置公车，另一方面，公车的运行维护保养费用远远超过预算定额标准。二是公车私用现象普遍。公车出现在旅游景点、中小学周围、大学新生报到现场等，极易引起公众的不满情绪，损伤政府执政的公信力。三是公车的更新换代报废程序不规范。尤其是政府换届期间，领导上台后首先是配置新的公车，绝不乘坐上任领导的公车。

唐云锋：一是配车数量与标准的严重 “双超”，由于是普遍性现象，法不责众的心理使各种限制性规定成了一种摆设；二是公车使用过程中普遍存在随意“私用”与“滥用”，导致公车使用与维修费用毫无节制，甚至成了部分官员与个人谋私与腐败的渠道；三是由于体制性因素，各种“特权车”肆意张扬成为我国公车问题的又一重要特征，数量与使用范围随意超出划定的“特权”范围，并成为各种政府与社会车辆模仿与攀比的目标。

潘铎印：运行成本高、资源利用不充分、奢侈浪费严重、公车私用突出。

主持人：结合背景材料和现实情况，谈谈铺张浪费的原因何在？

叶青：一是制度漏洞。现在的车辆配备制度比较宽松，对超编用车，没有很强的制约力。把公车分为“专车”与“一般工作用车”没有实际意义。一个官员，不论他的级别如何，只要365天都有一部“一般工作用车”，就等于是专车。因此，费用极大。去掉“专车”的概念，统一称为“公车”，统一管理。二是官员素质。制度规定尽管仍不够严密，但是很多官员还是把制度抛在一边，坦然地私用。还存在“法不责众”的心理。即没有把公车私用当成一种“准腐败”。三是监督不严。公车与警车、军车相比，没有明显的外部特征。绝大多数民众无法辨别，这给公车私用提供了便利。安装GPS，又只有少数技术人员可以知道。4月起广州公开公车私用的情况值得关注。

肖鹏：一是权力至上的意识占主导地位，权力得不到有效监督和控制。部门经费实际成为了领导干部的个人经费，预算监控机制和纪检监管制度不到位。二是尽管存在领导干部配备公车标准的相关制度，但执行不到位。三是没有形成对公车违规使用的防范机制、惩戒机制与保障机制。

唐云锋：在预算资金使用过程中体制内缺乏有效规范和监督，同时也缺乏来自社会的约束与监督。

潘铎印：原因在于存在严重的 “超标用车、公车私用”等问题；在于用车部门和相关责任人管理的缺失。在于领导干部的特权，有的领导将公车视为“官车”，把公车贴上“权利”的标签。“超标”配车，甚至将公车变成“私家车”，上下班、接孩子、外出郊游，造成公车行政开支逐年“节节攀升”。我认为，公车之恶不在于车，而在于人，即公车背后隐藏着的违纪领导干部。

主持人：一位省级领导干部说，“现在公务车太多太滥了。过去副省长以上才有专车，现在股长的屁股都冒烟，有的退休后车还是跟着使用”；今年“两会”期间也有委员说“全国超编配车率达50%以上，有些地区的主要领导一人甚至配2台专车”。这些都说明了什么问题？

叶青：在道德滑坡的大背景下，官员这一群体也表现为严重的官德缺失。也说明，公车改革非常必要，不能再拖了。

肖鹏：说明了在公车的配置、使用、管理、报废等方面存在太多的监管空白，给财政带来了高额的公车运行维护成本压力，也削弱了政府执政的公信力。

唐云锋：首先源自人性层面的贪婪，加上现实中权力等级制度与特权文化长期熏陶下的等级观念，在中国“面子”心理作用下形成的攀比心理，预算资金使用缺乏起码监督与制衡的情况下，必然会导致公车数量没有最多，只有更多，标准也自然没有最高，只有更高了。

主持人：2011年底，工业和信息化部、国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局联合发布了《党政机关公务用车选用车型目录管理细则》，要求一般公务用车和执法执勤用车发动机排气量不超过1.8升，价格不超过18万元，被简称为“双18”政策。然而街头巷尾仍然不乏豪华公车，这又说明了什么？

肖鹏：说明尽管在公车配置方面有相关制度规定，但必须得到严格执行。公车的配置不仅做到“有规可依”,还必须做到“有规必依”。对于超标配置公车、违规使用公车行为，要有相应的惩戒机制。

唐云锋：在上述预算权存在体制性制衡缺陷的前提下出台的部门规定，显然先天缺乏可操作性依据，加上现实中既得利益集团阻碍，执行中要是不引入社会舆论的力量，来加强对公车治理中的社会监督，别说治本，治标都会成为一种奢望也就不足为怪了。

潘铎印：说明地方仍有少数领导干部置禁令于不顾，我行我素，坐豪车、讲排场、摆阔气。同时还反映了在目前的社会语境下某些领导的眼里，豪车是权力和身份的象征，这种沉积已久的官本位观念和对权力的膜拜，是转变作风、推行车改的最大障碍。

叶青：今年又提出了“18-16”，即价格不超过18万，排气量不超过1.6升。中国的公车管理是突出的“双轨制”，即一般公务车是“双 18”“18-16”，对某一级政府领导的坐车，是另外一套标准和系统。如从各级政府的“公车”经费公布情况来看，机关事务管理局的公车采购都是一个大头，国务院机关事务管理局的“三公”经费不到 5000万，其中公车采购就接近4000万，同样，省政府机关事务管理局也有给厅级干部采购工作用车任务，这其中就不乏豪车。

主持人：一个权威调查报告显示出这样的惊人数据——“一部公车一年花费十万维修费”、“一辆公车一年换了40个轮胎”，除了车辆购置费用以外，公车费用还包括哪些？

肖鹏：一是公车的运行、维修、保养、保险等费用。二是公车司机的人员经费。三是公车维修保养过程中的寻租腐败费用。四是公车运行过程中发生交通事故，可能给公车使用单位带来的连带赔偿责任。

潘铎印:除了车辆购置费用以外，公车费用还包括：车辆修理费、维护保养费、燃料油料费、过路过桥费、交强保险费、商业保险费、驾驶人员工资及福利补助、长途出车补助等。“一部公车一年花费十万维修费”、“一辆公车一年换了40个轮胎”，说明公车费用中隐藏着大量不为人知的其他费用，或是被人用虚假的手段将公款占为己有。

唐云锋：这在我国预算权缺乏有效制衡与监督的前提下，加上公务消费的财务事后控制制度，即报销制，具体名目繁多，但肯定在所谓“允许使用范围名目”下，各种体制性鼓励造假而形成的中国特色的发票产业利益链十分复杂，最后导致公车使用费用规模超高与离奇古怪也就十二分的正常了。

主持人：公车使用有个著名的“三三制”，即三分之一领导用，三分之一领导司机用，三分之一领导家属用。如何界定“公车私用”？

叶青：“三三制”充分描述了公车私用的情况。这是在1998年由大庆市纪委经过调查研究之后得出的结论，15年前尚且如此，现在只会加剧，不会减少。更应该看到的是现在油价攀升导致公车私用成本急剧上升等问题。实际上，在八小时之外、非公事用车，都属于公车私用。包括上下班用公车接送。从“三三制”来看，有三分之二的费用不应该由国家出。

肖鹏：公车的使用是否与部门的职责相匹配。凡是部门履行职责过程中使用公车的行为，可以界定为公用。凡是使用公车而从事与部门职责相背离的活动，即可界定为“公车私用”。在公车使用过程中，利用调研、考察等名义而进行的公车旅游观光等行为，也可界定为“公车私用”。

潘铎印：界定“公车私用”就看公车运行过程中是不是公车单位的工作人员乘坐，如果非公车单位人乘坐其单位公车是不是与该单位开展或进行某项工作；乘坐人或需要用车人是不是办理公事或是公事行为。公车公用必须达到这两个基本要素。否则，都视为公车私用。如：领导干部参加私人宴请、私人聚会，接送孩子上学或出行，安排他人观光旅游或出行等都属于公车私用行为。

主持人：通过以上问题分析，“车轮上的铺张”又是如何变成了 “马路上的腐败”？

肖鹏：公车拥有单位，在使用纳税人的钱购买的公车，本应当行使与本部门职责相当的公务性活动，如果用于单位个人、领导个人、亲属的私人事务的话，就是典型的“花别人的钱，给自己办事”的行为，也就变成了“马路上的腐败”。

唐云锋：简单点说，基本路径为：预算决策权缺乏制衡——公车的数量与标准随意超标——导致“车轮上的铺张”——预算资金使用中缺乏必要的监督——公车使用中费用超标与名目杂陈——最终形成了“马路上的腐败”。

潘铎印：前述“三三制”中，领导干部及其亲属私用占1/3、司机私用占1/3，这两个1/3，属于假公济私、变相侵占公款行为。国家财政拨款来源于纳税人，假公济私、变相侵占纳税人钱财，就是一种利用职权侵占群众利益的腐败行为。公车私用屡禁不绝，一个很大的因素就是一些“公家人”的特权主义在作祟。公车私用滋长特权腐败，衍生享乐主义，造成单位之间竞相攀比，增加财政负担，严重损害人民利益。由此，“车轮上的铺张”变成“马路上的腐败”。

主持人：随着网络、微博、微信等新兴媒体的发展，公众监督的渠道越来越多，很多网民拿起手机“街拍公车，曝光腐败”，甚至在网上专设了“公车私用曝光台”。今年有小学生提出建议将公车车牌统一涂成红色便于公众监督；亦有广州老人“区伯”六年如一日地在大街上拍照检举公车私用……在公车治理方面，应如何更好地发挥、利用公众监督、社会监督的力量？

叶青：在广州有区伯、在郑州有专拍哥，还有许多勇敢的市民站出来拍公车私用，但现在的社会监督，只是自发的。建议：第一，各级纪委公开明确发出通知，支持和保护市民监督公车私用，而且监督有奖。第二，在五大媒体——广播、电视、报纸、互联网、微博共同搭建公车私用曝光平台。第三，对违规司机与官员要按规处罚。第四，让老百姓一眼就看得出来是公车。

肖鹏：一是充分利用网络平台曝光明显的“公车私用”行为，形成“公车不敢私用”的社会公众监督机制。二是依据 《政府信息公开条例》的若干规定，对疑似“公车私用”的公车单位提出“公车在某一时间段某地点再现的使用用途”的主动申请公开。三是公车应主动亮出身份，接受公众的监督。可以将本地区公车统一贴上“公牌”，印上“公务用车，敬请监督”，并附监督电话和车辆编号，以接受社会监督。

唐云锋：一是鼓励社会公众参与特别是网络参与公车治理活动中，发挥网络监督的“无缝隙与全天候”监督优势，在技术上借鉴国外的“电子眼”技术，改进网络监督的技术手段，形成强大社会监督与舆论压力以弥补体制内监督的缺失与乏力，逐步促成 “公车公用”的氛围形成。二是充分利用现实中网络曝光反腐败的震撼力，给各级政府官员在公车使用领域寻租腐败动机形成动态与隐性的心理遏制机制，同时完善相关公车管理与处罚措施，从管理制度进一步规范公车使用。三是最终还得利用社会公众的权利去限制与制衡政府预算权的随意性，并促进预算使用规范与预算活动的公开透明，才能从根本上有效防治公车领域乱象。

主持人：强化公车监管是一项系统工程，除了借力公众监督力量之外，还应重点在哪些方面着力、有效加强监督？

叶青：公车监管要内外兼修，外用专用车牌，内用GPS、北斗。而且要有追责制度。比如，市民举报了某辆公车的违规，而GPS管理人员没有发现，就应该受到处罚。

肖鹏：需要依靠机制的构建、制度的完善来强化公车监管。包括构建制约和监督权力运行的防范机制、惩戒机制和保障机制，形成不敢公车私用、不能公车私用的监督机制。

唐云锋：细化各种监管措施，使其更具有可操作性，同时加强体制内的监察等监督部门对公车治理方面的监督力度与监督的常态性。

潘铎印：将公车配备使用情况纳入政务公开。要以公众监督为突破口，还要配套相关管理制度规范。要加强制度层面的探索，使公车消费健康有序，科学合理安排和使用；加强审计监督，严格审计公车经费使用情况。强化纪检监督，让公车消费真正用于公务；对现有公车实行科学管理方法，探索用科学手段管理公车。加大政策执行力度，加大问责力度，政策执行不能手软，更不能有例外，否则，什么也管不住。

主持人：很多地方也在实践公务用车制度改革，模式各异，这其中有没有值得借鉴推广的模式？

叶青：中国的车改应该是“杭州模式+惠州模式”。杭州车改是中国车改级别最高城市——副省级城市实施的车改，具有现实意义。虽然正厅级干部车补达到2600元一个月，副厅级2200元，还不是全国最高的。全部车补分为九级、从300到2600元。把杭州分为车改区与非车改区。车改区是在离市中心的60公里半径之内，在此之外为非车改区，按出差算。惠州车改的特点是涵盖面宽，比如公检法都纳入车改的范围，公安局中机关工作人员都实现车改，处级干部退警车发车补。因此，“杭州模式+惠州模式”比较具有现实推广意义。

主持人：构建财政预算对公车配备、使用的刚性约束体系应从哪些方面着手？

叶青：管理公车，财政预算是主要关口。绝大多数的公车是用财政资金购买的，这也是老百姓对公车私用最为痛恨的原因。“八项规定”的严格实行，财政系统应肩负起责任。首先，财政预算要制定“三公”经费下降计划，主要体现在“三公”预算的下降上。现在抓大吃大喝、公款出国比较有效，这些属于群体性消费，容易暴露，而公车私用是个体性消费，容易隐瞒。其次，对公车私用要有财政性措施。比如，西藏曾经规定，公车私驾，财政部门收回公车，有很大的约束力。此外，对于公车改革，相关部门也要有积极明确的态度。

肖鹏：以预算为载体，在预算的编制、执行、决算、报告阶段，构筑对公车配置、使用的全流程监控的制度体系。预算编制环节，严格控制公车的配置，并且公车配置走严格的政府采购的招投标程序，严格执行公车配置的标准规定。预算执行环节，依据不同性质单位不同公车使用频率、使用环境的差异，确定科学合理的公车运行实物定额标准。超标准的公车运行费用由用车单位自行解决，财政不予保障。预算报告环节，逐步细化部门预算报告的公开程度。在向社会公开的本部门预算报告中，需要附有单位的基本数字表，全面、如实反映单位的人员、资产占有情况。

唐云锋：严格限定公车数量规模与标准，并将相关的预算资金规模与使用规范与过程及时对社会进行公布，同时通过技术层面措施的改进，比如对公车的车牌颜色改变或引入电子眼等，为政府自身特别是社会公众进行监督提供方便，借助社会力量特别是网络监督规范公车治理可能是比较有效的权宜之计；要求各级纪检部门等对公车使用等违规情况的社会举报与网络曝光及时查处与严惩，即利用社会监督特别是网络监督的优势所具有的线索发现功能，同时发挥权力集中体制下相对高效的行政执行力为后盾进行双向配合，可能是当前相对有效且内外兼修的一种约束体系。

主持人：当前形势下， 公车治理、公车改革应如何稳步推进？

叶青：我建议，一是制定并完善车改方案。二是把这次机构改革的六个部门作为国务院公车改革的试点单位。三是各省选择一个地级市推行车改，作为“公车改革试验区”。四是最后推向全国。同时车改方案分为国务院与地方两套。公布地方公车改革指导意见，明确车补的幅度，由地方自选。比如正处级干部，我建议车补在每月1000-1500元之间，财政状况好的地方，可以高一些，但是不能高于1500元，以保持全国的大体一致。

肖鹏：在公车配置环节，严格控制公车数量的增长，并且严格执行公车配置的标准规定。在公车的使用环节，引入部门内部的社会化机制。部门一把手正职配备专车专门司机，副职及工作人员一律不配备专车，而部门专门的车队统一调配公车使用。加强对公车违规使用的惩戒机制、防范机制建设，形成不敢违规使用公车的制度约束。

唐云锋：这是个大话题，简单说应可以分如下几步走：一是先规范现有公车的合规使用，主要利用前述的社会特别是网络监督与政府合力监察执法来达成；二是严格限定新增公车规模与标准，基本思路也如前所述；三是真正推行政改，彻底实行政府预算活动公开，这才是从根本上防治公车乱象之策；最后当然也需要从文化上反思特权与等级观念及消费的攀比心理。

潘铎印：公车改革要从立法开始，把公车购买预算纳入财政预算法的内容之中。各级人大部门在审核政府财政预算时，要强力监督公车采购的规模和支出资金；要严格按照规定配车，制止超标配车。按照现行规定，省部级以上领导干部才有资格配专车，可实际上许多县处级干部都配备了专车；要严格限制公车使用范围，禁止公车私用。对公务用车使用特殊的牌照，方便群众监督；公车采购要优先采购自主品牌和新能源汽车。