“枫桥经验”:以“大调解”推进农村社会管理创新的实践与启示

尹华广

(1.重庆大学法学院，重庆400044;2.绍兴市“枫桥经验”研究所，浙江绍兴312000)

2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:“必须抓住农村稳定这个大局，完善农村社会管理，促进社会公平正义，保证农民安居乐业，为实现国家长治久安打下坚实基础。” “农村社会管理体系进一步完善”是到2020年我国要实现的农村改革发展基本目标任务之一。要“继续解放思想，必须结合农村改革发展这个伟大实践，大胆探索、勇于开拓，以新的理念和思路破解农村发展难题，为推动党的理论创新、实践创新提供不竭源泉。”要“强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制。”怎样实现上述农村社会管理的目标，贯彻落实农村社会管理的原则?这就需要进行农村社会管理创新。进行农村社会管理创新有多方面内容，“大调解”是其中的重要方面。“大调解”对维护农村社会稳定，推进农村矛盾纠纷多元化解决，促进农村社会和谐稳定具有重要意义。以“大调解”推进农村社会管理创新，“枫桥经验”是典范。

一、“大调解”与农村社会管理创新的关系

所谓“大调解”，一般有广、狭两种不同含义。狭义的“大调解”是指市、县、镇 (乡)近年来成立的调解中心。广义的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。［1］本文是从广义的角度来使用“大调解”的概念。套用应松年教授关于社会管理创新的概念①，可以认为，所谓农村社会管理创新，是指在现有的农村社会资源和管理经验的基础上，引入新的农村社会管理理念、知识和方法，对传统的农村社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的农村社会管理机制，更好地实现农村社会管理目标的活动。“大调解”与农村社会管理创新的关系主要表现在以下两个方面。

(一)农村社会管理创新需要“大调解”

随着农村经济的发展、社会的转型、社会结构的变化，农村社会传统型矛盾，如婚姻家庭矛盾、邻里矛盾、生产矛盾、遗产矛盾、人身伤害矛盾、经济矛盾、交通事故矛盾等，数量不断扩张;新型矛盾，如非正常信访引发的矛盾、环境污染引发的矛盾、外来务工人员管理引发的矛盾、非法宗教活动所引发的矛盾等不断产生，社会矛盾呈现出尖锐、频发、复杂的发展态势。传统的处理社会矛盾方法存在力量单一、党委政府支持力度不够、体制机制不完善等弊病，无法适应新型矛盾的处理，无法对群体性事件等社会转型期出现的严重的社会矛盾做出及时、准确的应对。因而，如何维护农村社会稳定，化解农村社会矛盾，促进农村社会的和谐，需要农村社会管理创新。［2］而“大调解”建立了“强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的农村工作领导体制和工作机制”，能将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态，符合农村社会管理创新的需要。

(二)“大调解”是农村社会管理创新重要方法

“大调解”坚持调解优先，依法调解，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用。把人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，立足预警、疏导，对矛盾纠纷做到早发现、早调解。县 (市、区)矛盾纠纷调处工作平台与同级人民法院、人民检察院、司法行政机关、政府法制机构、信访部门及其他行政机关调解矛盾纠纷实现衔接，乡镇 (街道)综治工作中心与驻乡镇 (街道)派出机构调解矛盾纠纷实现衔接，村 (居)调解组织与群众“一站式”服务窗口或警务室 (站)调解矛盾纠纷实现衔接。通过县、乡、村工作平台，建立矛盾纠纷排查调处联动机制，按照提高效率、便民利民的原则，对矛盾纠纷做到统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理，实现受理、登记、交办、承办、结案各个环节工作衔接，落实调解责任单位和责任人。［3］“大调解”，既可预防矛盾，又可化解矛盾，能“把党的思想政治工作、群众工作与社会工作紧密结合，有效整合社会资源、行政资源和司法资源，实现社会矛盾纠纷常态化解，促进了社会管理从一元转向多元。”［4］它是农村社会管理创新的重要方法。

二、“枫桥经验”以“大调解”推进农村社会管理创新的实践

“枫桥经验”诞生于1963年的社会主义教育运动中，当时的浙江省诸暨县枫桥区②干部群众创造了“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验，同年11月，毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”，“枫桥经验”由此诞生。作为农村社会预防化解矛盾的典型经验，“枫桥经验”自诞生后，一直受到党和国家的高度重视。在2003年庆祝毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年会议上，罗干对“枫桥经验”在新时期所发挥的作用给予了充分的肯定;在2008年庆祝毛泽东同志批示“枫桥经验”45周年会议上，周永康明确指出，要学习、创新“枫桥经验”，各级党委政府要切实履行维护稳定的第一责任 ，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

2010年，作为首批全国社会管理创新综合试点单位的浙江省诸暨市，确定了“枫桥经验”诞生地的枫桥镇为该市社会管理创新的4个试点单位之一。自开展试点工作以来，枫桥镇以实现“确保社会和谐稳定”与“激发社会创造活力”双赢为目标，以努力构建规范和谐的社区管理体系为基础，根据“攻坚重点、兼顾一般”的原则，确定“五大重点推进项目、六大综合提升项目”作为社会管理创新的内容，③进行了一系列具有成效的实践活动。基于本文的研究旨趣，仅就其以“大调解”推进农村社会管理创新的实践进行介绍。

“枫桥经验”是预防、化解矛盾的经验。新时期，枫桥镇坚持就地化解矛盾的工作理念，逐步构建起一个以人民调解为基础，融合司法调解、行政调解、仲裁调解和联合调解为一体，吸纳政府力量、专业力量、社会力量共同参与的社会化大调解格局，走出了一条科学高效惠民的社会管理新路子。［5］其具体措施主要包括:

(一)构建调解网络

枫桥镇实行村 (企)综治工作站、管理处综治工作分中心、镇综治工作中心三级调处，切实把矛盾纠纷化解在基层。镇综治工作中心主任由镇党委专职副书记担任。其具体调解方式有分级调处，矛盾纠纷实行镇综治中心、综治分中心和村(居)、企综治工作站三级调处。原则上由下至上逐级调处，调处未成逐级移送。在移送过程中，下级必须填写纠纷移送单和附上已有的事实材料，并结合事实，依照法律，提出较妥当的解决方案，有利于上一级调委会快速制定调解对策，提高调解时效。下级不能调处和直接在中心受理的矛盾纠纷，实行一站式受理，形成登记、分流、调处、督办、反馈、归档等工作流程，由中心主任实行签单式分流归口办理。具体实施以下调处手段:指令调处，指派给相应线、站或职能部门进行调处，如涉及土地纠纷，交镇国土资源所化解;涉及劳资纠纷，交镇劳管站化解。包案调处，对于疑难复杂矛盾纠纷，填写《领导包案处理表》，由中心负责人签署意见，指定镇相关领导协调有关部门调处。直接调处，对职能部门和站、线不能调处或其它需要由综治工作中心调处的矛盾纠纷，综治中心发挥统筹联动功能直接调处。联合调处，重大疑难纠纷和群体性事件，由党政主职领导亲手主抓，相关部门、当事人所在村的村干部或单位领导、人大代表、政协委员和有一定威信的党员群众协助解决。

强化分中心联动调解模式。增强管理处综治分中心调解力量，规范深化管理处与警务室、司法室、调解室相结合的“一处三室”联动调解服务模式。村建立综治网格，按村民代表数把村划分为相应数量的网格区域，分层实施两委干部联系村民代表、村民代表联系农户制度，网格责任人担当起矛盾纠纷信息员和“和事佬”角色，第一时间做好调解工作。调处未成逐级向上移送，填写好纠纷移送单，附上已有的事实材料，并提出较妥当的解决方案，利于上一级调委会准确及时解决问题。下级不能调处和直接在中心受理的矛盾纠纷，实行一站式受理，形成登记、分流、调处、督办、反馈、归档等工作流程，由中心主任实行签单式分流归口办理。运用指令调处、直接调处、联合调处等方法解决矛盾，疑难复杂矛盾纠纷由中心负责人指定镇相关领导包案调处。

枫桥镇建立起了镇、村居企、区域性、行业性4种形式的调委会，共有镇调委会1个，社区调委会5个，村企单位调委会112个，形成村居企、管理处、镇三级全覆盖的调解网络。据统计，全镇85%以上的一般矛盾纠纷在村一级化解，15%以上的疑难矛盾纠纷在镇一级化解，近几年来，调处成功率均达到97%以上，实现了政治形势稳定、社会治安有序、各项经济社会事业良好发展的局面。

(二)构建“大调解”平台与机制

枫桥镇2011年投资4500万元启动建设集公安、司法、法庭、检察、工商、医疗、个人调解室、产业调解室等专门力量和社会力量于一体的综合性调解中心，聘请部分人大代表、司法专业人员、律师为兼职顾问，不断完善“诉调对接”、“检调对接”、“公调对接”等工作机制，基本形成人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解相结合的大调解体系，切实化解本地区的疑难复杂矛盾纠纷。

以“检调对接”为例，2010年7月，诸暨市人民检察院枫桥检察室挂牌成立，这标志着大调解体系的进一步完善。枫桥检察室已聘任枫桥镇11个行政村的村务监督委员会主任为检察联络员，并制定了《基层检察室检察联络员工作实施办法(试行)》，对检察联络员的聘任方法、任职条件、工作职责、法律培训等进行了详细的规定。截止2011年4月初，检察联络员已初步发挥作用，协助检察室进行社会调查4次，刑事和解3次，下访、巡访6次，调解、化解社会矛盾27次，协助检察室对社区矫正人员和被不起诉人开展帮教7次，规劝通缉在逃犯投案自首1人。

“诉调对接”，由诸暨市人民法院枫桥人民法庭首创，该庭对前来诉讼的当事人，以调解劝导书④的形式告知其诉讼可能带来的不利后果，告知其通过人民调解解决问题的好处与法律依据，劝解其先到人民调解委员会进行调解，调解不成再行诉讼，法庭会快速立案受理。

劝导其实只是枫桥人民法庭重要创新的一个环节。2003年，枫桥人民法庭提出了“四环指导法”。通俗地说，就是在诉前、诉时、诉中和诉后4个环节中，适时地对人民调解工作加以指导。诉前，法官作为法律指导员，定期到人民调解委员会辅导工作;诉时，对于简单的诉讼案件，尽量引导到人民调解委员会解决;诉中，即法院开庭时，请人民调解员来陪审或旁听;诉后，即法庭判决以后，对人民调解委员会调解过的，及时向调解会反馈，为他们今后处理类似的纠纷案件提供借鉴。在实行“四环指导法”以后，2003年枫桥人民法庭审理和执行的案件数量由1300多起，下降到726起，2004年又下降到500多起，而且70%以上案件都通过调解解决。［6］

(三)建立以调解人为品牌的专业调解中心

杨光照已在枫桥派出所工作20多年，荣获了全国优秀人民警察称号。他继承“枫桥经验”的精髓和传统，依靠群众，将矛盾化解在基层，当地百姓亲切称他为“老杨”。2008年7月，枫桥派出所成立以杨光照名字命名的“老杨调解工作室”。在调解时，老杨始终把握4个原则，即依法，自愿，公正、公开，采取人性化疏导，成功调处了几百起矛盾纠纷。为了更好地调处矛盾纠纷，2011年4月1日，“老杨调解工作室”升级为以专业调解人员为主、社区民警参与、特邀调解员辅助的“老杨调解中心”。该调解中心集行政调解、司法调解、人民调解于一体，受理“民警移交、其他单位委托、群众请求”的各类疑难矛盾纠纷。“改单兵作战为群体作战，这是深化‘老杨’品牌、最大限度地化解了矛盾的需要。”杨茂夫是另一例，他是浙江省优秀人民调解员，司法行政系统二等功获得者，作为退居二线的镇级领导干部，擅长调解、热心调解，枫桥镇也为其成立专门的“老杨调解室”，当其退休后，镇政府又将其返聘回来。

三、“枫桥经验”以“大调解”推进农村社会管理创新的启示

从“枫桥经验”以“大调解”推进农村社会管理创新的实践中，我们可有如下启示:

(一)农村社会管理创新，必须夯实基层基础

夯实基层基础应当从以下几个方面着手。第一，加强基层领导。重点是加强乡镇 (街道)综治委、综治工作中心的领导。如，枫桥镇综治委主任是由镇党委书记兼任，综治工作中心主任由专职副书记担任。人武部长、法庭庭长、派出所所长、司法所所长、工商所所长等兼任中心副主任，配备8－12名专职工作人员。第二，加强基层组织建设。“枫桥经验”中的“大调解”十分注重基层基础。本来，作为镇一级单位，似乎就只有镇、村(居委会)两级调解组织可以发挥作用。但枫桥镇却在镇与村 (居委会)之间增加了综治分中心，在村委会与村民之间增加了村民代表这个层级，把原来只有两级的层级调解变成了三级调解，四级力量。同时，还在横向增加了企业调解委员会与产业调解委员会及其它专业调委会。真正做到了纵向到底，横向到边。第三，创新基层工作体制机制。农村社会管理创新包括许多方面的内容，工作体制机制创新是其中的重点，它有利于形成长效机制，及时总结推广成功经验。“枫桥经验”中的“诉调对接”机制、“检调对接”机制等就很好地说明了这一点。第四，加强基层保障。主要包括基础设施建设保障、办公经费保障、办公条件保障、工作人员待遇保障等方面。在此方面，枫桥镇综治经费是按需支取，没有上限。2011年投资4500万元启动建设集公安、司法、法庭、检察、工商、医疗、个人调解室、产业调解室等专门力量和社会力量于一体的综合性调解中心，对村级调解干部实行“以奖代补”、以财政保证村两委主职干部享受每年不少于1.5万元的待遇、探索给村民代表一定补贴措施，这些都是证明。

(二)农村社会管理创新，必须坚持专群结合

坚持专群结合，第一，要从思想的高度认识到专群结合对推进农村社会管理创新的重要性。首先，要重视“专”的作用。专门机关有着各自独特的职能，其职能发挥的多少与好坏对社会管理直接起着重要作用。在市场经济条件下，在社会现代化的发展过程中，专门机关的作用将越来越突出。其次，要重视“群”的作用，中央政法委副书记王乐泉指出，社会管理创新，必须走群众路线。化解社会矛盾要始终把群众的利益放在首位，绝不能与民争利。人民群众是社会管理的主体，地方党委、政府要充分调动群众参与社会管理的积极性、创造性。［7］最后，要重视专群结合。专群结合能实现力量结合、手段结合、工作结合，能充分发挥我国集中一切力量办大事的优良传统。在社会转型期，专群结合显得尤为重要。第二，以工作上的专群结合推进农村社会管理创新。“大调解”是人民调解、行政调解、司法调解、仲裁调解等的结合。其中，人民调解代表的是群众的力量，行政调解、司法调解、仲裁调解代表的是专门机关的力量。具体结合的方式可以是多种多样的。以人民调解与行政调解结合为例，主要有 (1)委托调解。对于可以由人民调解组织调解的行政争议或有关的民事纠纷，各地各有关部门可以委托当地人民调解委员会进行调解，出具委托调解函;人民调解委员会收到委托调解函后，应立即受理，并根据纠纷性质，指派辖区内的人民调解员或专家成员进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书，函告委托的行政机关。(2)邀请调解。对于可以由人民调解组织参与调解的行政争议或民事纠纷，各地各有关部门应向当地人民调解委员会出具邀请函，邀请人民调解员参与行政调解活动。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。(3)联合调解。对于重大的行政争议或者社会影响广泛的民事纠纷，各地各有关部门认为有必要与人民调解组织联合进行调解的，应向当地人民调解委员会发出邀请函，邀请人民调解员联合进行调解。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。(4)指定调解。行政调解过程中，争议一方有异议并自愿接受人民调解的，各地各有关部门可以根据当事人意愿指定有关人民调解委员会进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书，并函告进行指定的行政机关。

(三)农村社会管理创新，必须重视人才。

人才在农村社会管理创新中起着至关重要的作用。以“大调解”为例，同样的矛盾纠纷，不同的人来调解，其效果就会截然不同。“枫桥经验”表明:要十分重视调解人才，要真正做到“人尽其才，才尽其用”，为农村社会管理创新服务，杨光照，杨茂夫就是例证。

注释:

①见应松年.社会管理创新引论［J］.法学论坛，2010(6):6.②现为诸暨市枫桥镇。

③详见《枫桥镇社会管理创新试点工作实施方案》。

④详见谌洪果:《“枫桥经验”与中国特色的法治生成模式》，载《法律科学 (西北政法大学学报)》，2009年第1期。

［1］章武生.论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系［J］.法商研究，2007(6):124.

［2］潘琼琼.当前乡村综合治理研究综述［J］.常州大学学报:社会科学版，2012(1):19－21.

［3］中央综治委、最高人民法院、司法部等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》 ［J］.长安，2011(6):16.

［4］中共江苏省委研究室.东方经验:人民内部矛盾的“大调解”［J］.求是，2010(15):46.

［5］冯静.枫桥经验:创新社会管理［J］.党建，2011(3):40.

［6］赵义.枫桥经验:中国农村治理样板［M］.杭州:浙江人民出版社，2008:89.

［7］王乐泉.在河北调研时强调夯实政法综治基层基础大力推进社会管理创新［J］.长安，2011(4):11.