论大学生村官对农村政治生态环境的影响

陈力予

(福建江夏学院 学工处，福州 350108)

从1995年江苏省的“雏鹰工程”开始，大学生村官已经历了萌芽时期向快速发展时期转变。2008年4月，中央组织部、教育部等部门联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》的文件，决定用5年时间在全国范围内开展选聘10万名高校毕业生到村任职，大学生村官计划正式成为国家战略性计划。近年来，随着党和国家一系列引导和鼓励以及面向基层就业政策的陆续出台和落实，越来越多的大学毕业生积极投身于农村基层的工作中，人们对大学生村官的角色定位也从原来的“助理”角色过渡到现在的“主力军”角色。2009年4月中组部等在《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》中将大学生村官的选聘工作从以往的区域性行为上升为政府鼓励和主导的全国性机制，大学生村官政策日益成为国家社会主义新农村建设的一项重要内容。从近几年的发展看，中央选派大学生村官到农村基层工作的力度也在逐年增强，截止2012年底，目前我国在岗的大学生村官已达21.2万人，目前，全国大学生村官中有3万多人领办、参加致富项目2万多个，领办、创办各类专业合作社6451个，为24.3万村民提供就业岗位。另外，据统计，目前全国大学生“村官”进入村“两委”班子的占24.1%，其中担任村党支部和村委会负责人大学生村官的占12.3%;有创业项目的19527人，其中独立创业的5916人，合作创业的13611人，这些数据都呈现出逐步增长的趋势。由此可见，大学生村官越来越受重视，对农村政治、经济、社会及文化等方面的发展起到不可忽视的作用。

当前中国农村存在着青年人才流失严重的现状，城市化和现代化的加速发展吸引大量农民青年进城学习、工作，他们中的极少数会在年轻时就返回农村，这就导致了农村社会相比城市有着更加严重的劳动力缺口和老龄化现象。这种看似只是社会、经济问题的青年群体空壳化也进一步深刻影响了农村政治生态环境，甚至有可能危及农村政治稳定。政治生态环境，是相对于经济、文化、社会和自然生态环境而言的一个概念。农村的政治生态环境是指我国当代农村在其发展的过程中，村集体、村干部、村民之间的相互关系以及与社会、自然环境之间相互依存的状态。大量青年人才的流失使农村基层政治工作后继乏人，农村行政工作跟不上信息化时代需求，家族操纵选举、腐败贿选等传统农村政治文化中的糟粕还深刻影响着农村政治生态环境。超过20万的大学生村官进入农村基层政治生态环境中，就是要扎实推进社会主义新农村建设，强调新农村建设的全面性、协调性和可持续性，而这些问题首要的保证就是要以大学生村官计划为契机，加快建设更为完善和健康的农村政治生态环境。2005年10月，中国共产党十六届五中全会通过《十一五规划纲要建议》，提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，将政治生态环境作为农村社会和谐发展的根本基础，可见良好的农村政治生态环境对创新农业发展模式、改善农民生活水平、建设社会主义新农村以及加快构建社会主义和谐社会目标的实现有着不可替代的特殊作用。

1 大学生村官有助于革新农村基层治理模式

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来，治理与统治(government)一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。90年代以来，西方政治学和经济学家赋予“governance”以新的含义，不仅使其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与government相去甚远［1］。治理不再只局限于政治学领域，而被广泛运用于社会领域和经济领域。中国农村自实施《村民委员会组织法》等乡村自治性法律以来，基层民主得到快速发展，农村治理模式在摸索中逐渐形成，虽然村民自治的快速推动也带来了新的问题，如选举中的舞弊问题更为突出，乡村干部权力缺乏监督等，但大学生村官计划的实行为当前农村政权组织结构注入了新的组成力量。由大学生村官参与的农村基层治理，可以使农村治理受到来自外界新的知识力量的制约和协助。大学生村官计划对农村基层政权的治理观念、机制和范式的改变起到重要的促进作用，不仅能够促进农村基层治理观念的更新，还能促进农村治理机制的完善，而且对农村治理范式的改变也起到重要的作用，从而深远地影响农村政治生态环境的良性发展。

1.1 更新农村治理观念

受过高等教育的大学生，无论是在为人处事还是在学习方法上都有较为完备的理念，自身所具备的程序意识、法制意识和公共意识等观念，都对农村治理观念的更新起到不可忽视的积极作用，随着社会经济的发展，农民日益成为农村市场经济的主体，更加关注切身利益和村务管理，表现出强烈的民主参与意识。而大学生村官的加入，有利于为农村带来正确的民主理念。在农村基层治理实践中，无论是任何专业毕业的大学生村官，都可以将根植于大学学习中的理论知识、创新能力最大程度上发挥出来，将现代化的观念引入分析农村系统的治理机制，促进农村治理观念的转型，带动整个农村的现代化发展，提高农村治理的主体即村干部、村民的整体素质和相互合作的意识。

以农村公共危机事件为例来谈论大学生村官在农村治理中扮演的角色。对农村公共危机事件的处理，一般分为处理主体、过程和内容等方面。大学生村官作为处理主体的一员，主要发挥的作用是协助政府发挥作用，联络社会组织、群众等社会力量共同参与农村公共危机事件的处理，起到“联络员”角色作用，具体在协助政府的过程中，主要做的工作有协助写通告、报告和情况汇总等具体的文字工作。有别于一般村干部，大学生村官在处理危机时或许难以像村干部那么熟悉环境、善于沟通，但是大学生村官可以多角度思考问题，对危机的考虑也更加长远，通常不会只是注重眼前解决问题，而能够发现危机背后的原因，从而做到防微杜渐。这种理念上的革新，对农村基层治理观念的影响毋庸置疑。同时大学生村官还能协助领导干部参与安抚群众工作，与农村基层领导班子做事风格相比，大学生村官的言谈举止更能让群众感到更加“有道理”的感觉，他们更能从事情的本质上进行理论分析，人们会更相信有科学依据说法，促进整个危机事件的事前、事中、事后的全面协调治理，进而改变原有的治理观念的更新，融入新的元素、新的理念。

1.2 创新农村治理机制

大学生村官在农村开展工作，能够促进农村治理机制的创新是因为大学生所拥有的知识优势。在农村基层工作中，大学生村官可以充分利用法学和经济学中的契约关系引入到村级事务管理中，对村级事务特别是容易引发矛盾纠纷的事项进行规范，通过合同、协议等契约形式，明确村组织与村民之间、村民与村民之间的权利义务及履行的时间和责任，使村级事务管理公开透明、责权明晰、执行有据、运作规范，从而形成有法有据的稳定、透明、可持续的乡村治理机制［2］。农村事务管理的规范化、法制化，是农村发展的重要保障，在大学生村官参与管理的机制下，村务可以在严格的程序中公开进行，发挥群众的民主参与，用程序保障村级事务管理的有效进行，使事务公正公开，从而完善农村社会管理机制，推进农村基层民主政治建设。被选拔出来的大学生村官多是青年党员，他们可以在既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自治机制中，把党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一落实到农村基层，逐步建设成为广大农村干部群众能够实际运用和操作的制度和机制，成为理顺和处理农村社会各种关系的关键性环节。在很多地方的实例中，在大学中担任过学生干部的大学生村官往往都被要求在所驻乡村里制定一些村民达成共识的习惯性规定，这些习惯法原本既存于乡村的公共道德体系中，大学生村官利用其知识能力将其转化为成文的农村治理制度，这对于进一步完善农村治理机制有着深远意义。

1.3 改变农村治理方式

当前农村治理结构主体的单一性，方式的封闭性，严重阻碍了农村基层工作的顺利开展。大学生村官作为新生的外来参与力量，能充分利用大学生本身对农村的了解，给村级政权组织的治理范式变革注入新的动力和示范效应。大学生村官的加入，使得农村治理主体变得多元化，有利于促进农村领导班子之间的互动协作，改变乡村治理由村级组织主导、单向传递、封闭运作向主体多元化、互动协作、机制透明的开放式合作型治理范式的转变。在新的行政管理体制下，大学生村官可以充当村级治理主体之一，共同参与公共事务管理。在新农村建设过程中，大学生充分发挥其积极性，利用大学中所学知识将村干部难以完善的文字工作、信息化工作等公共事务办好。还例如在农村换届选举中，许多的农村领导班子换届时程序、内容、结果都不够透明化，而大学生村官的加入，除了参与投票选举工作外，还能开展选举前思想工作的动员传播、选举中选举过程的透明度，选举内容公开化笔录，选举后做公告通知所有人，以改变以往选举工作的模式，使得整个选举过程开放、公开。治理方式的正规化、透明化有效地推进了农村治理的公信力，大学生村官毫无疑问可以是其中的重要支撑力量。

2 大学生村官促进农村基层党组织健全发展

中国共产党是中国农村建设的坚实领导者，加强党的领导是保证农村政治生态环境良性发展的基本要素。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:推进农村改革，关键在党，要把党组织建设成为推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。随着市场经济的不断推进以及农村改革的不断深入，城乡差距依然存在，在农村基层管理由传统的管制型方式向公共服务型治理方式的转变过程中，公共服务欠缺、基层腐败频发、村民问责无门、乡村选举腐败等问题不断凸显，农村治理秩序出现不健康发展的状态，农村基层治理存在危机。2009年9月，党的十七届四中全会召开并通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，研究和部署了新形势下加强和改进党的建设的若干重大问题，强调要“以改革创新精神推进党的建设新的伟大工程”，要“做好抓基层打基础工作，夯实党执政的组织基础”。作为党执政能力建设的核心，农村基层党组织建设迎来了一个新的历史发展机遇期，大学生村官以青年党员的身份，为农村政治生态环境建设注入新的力量。

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，担负着联系群众、宣传群众、组织群众和团结群众，把党的路线方针政策落实到社会最底层的重要责任。村级党组织是党在农村的组织基础，是党联系农民群众的桥梁，是贯彻落实科学发展观和党的路线方针政策的组织者、推动者和实践者，是带领农民建设全面小康社会的核心力量。目前，新农村建设是一项长期而艰巨的任务，从根本上来说，新农村建设的实现不仅要靠党和国家支持农村发展的路线方针政策，最终还要靠村级党组织团结和带领广大农民群众去实践落实，因此，如何建设起更富有战斗力的农村基层党组织建设是不容忽视的。加强基层党组织建设也同样面临着后继乏人的局面，青年党员是基层党组织建设的保证，但农村青年大量进城导致了很多基层党组织长期无法发展新党员，大学生村官很多在大学时就已加入中国共产党，他们在自身思想积极向党组织靠拢，同时动员广大群众特别是农村青年努力学习党的政策，学习先进党员优秀事迹，争做服务农民群众、维护和谐稳定的表率。在很多农村基层的实例中，大学生村官由于一开始并不熟悉村务具体工作，往往在适应期内的主要工作就是党务方面的工作，大学生村官善于发现入党积极分子，培养和帮助先进青年树立正确的爱国、爱党、爱人民的热情，适时推荐入党，不断壮大党员队伍，提升基层党组织活力，让更多有为青年、有志青年奉献基层服务群众，在维护农村和谐稳定、繁荣发展的进程中建功立业。尤为可贵的是，大学生村官在开展工作的同时始终以高度的政治感和责任感，这也更能使村干部和村民对大学生村官这一群体充分信任。

3 大学生村官有助于提升村级组织的回应性

农业、农村、农民是摆在农村基层工作中的最重要的问题，做好“三农”问题，关键不仅取决于党中央的决策，更重要取决于政策的最终执行者。农村政治生态环境的良性发展有赖于村级组织对广大村民的积极回应，只有当村民的合理需求可以快速得到村组织的满足，政治稳定带动下的经济、文化、生态建设才能更为有效。村级组织建设的核心在于建设一个好的领导班子，尤其是主要的领导人物。而大学生村官作为青年的主力军，在担任党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务，对于配合书记开展农村基层组织工作起到重要的决定性作用。长期以来，村干部被认为是“官”，但在乡村自治模式中，被选举出来的村干部更重要的是回应村民的需求，满足村民的愿景。大学生村官是村干部的得力助手，可以进一步加强村干部和村民间的有效沟通。

3.1 带动村干部之间的积极性

作为一个好的村组织建设的标准是:好班子;好队伍;好路子;好体制;好制度。大学生村官以特殊的身份加入到农村基层领导班子中，这就要求村干部队伍要适应新的成员，这促进新老村干部工作动力不断提升。正因为大学生村官身份的特殊性，年龄轻、教育程度高使大学生村官带来的许多新想法、新思想都将对原有村干部群体的观念带来重要的影响，甚至产生抵触或者冲突，但这并不是坏事，大学生村官新的视野即使不一定完全正确也能够调动老干部的思维能力，使村干部领导班子之间有更多的交流和接触，从而激发村干部对农村基层工作的新思考，以大学生村官的激情感染村干部的工作动力，引发更多思想碰撞，利于村务事务的整体推动。例如，很多大学生村官都利用职能因地制宜，根据农村的现状、特点，对村部设施建设做一些简单的、力所能及的改装，如做一些简单的办公标语或标牌标识，开展群众随到随办的便民窗口，树立村干部在群众中新的形象，形成村组织干部新的精神面貌，使得村干部工作更有思路，促进工作效率提升。

3.2 促进村干部与村民交流

大学生村官在农村开展工作能够不断促进村干部与农民之间的交流。对充满朝气、活力的大学生村官来说，他们不仅能利用知识广、信息多的优势帮当地农民寻找致富门路，还能将部分时间用到与农民的交流沟通中，将村干部的思想传递给农民。很多大学生村官都利用闲暇时间与农民交流，有耐心的记录农民的意见、看法，并形成汇报，定期在会议上向乡镇干部、村干部反馈情况，结合村干部给出的解决方案和反馈意见再次来向农民反馈，这样保证村民的意见、建议得到落实，大学生村官在这中间扮演桥梁纽带作用，从而可以改变一些乡村干部“一言堂”的作风习惯。

4 大学生村官有助于强化村级干部的行政能力

农村政治生态环境的基本保障是村组织必须具备有较强解决村务的行政能力，能够迅速、有效解决村务难题以保证农村政治生态环境的良好氛围。大学生村官计划之所以在试行了之后广受关注，并得以在全国范围内普及，正是因为大学生村官满足了当前农村的需求，而大学毕业生也通过农村这个平台锻炼了自身能力。大学生村官在农村的地位越来越受重视，尤其是在相对落后的农村地区，人才的引进更是关注的热点，大学生村官在农村中不仅能提高村级干部的服务能力，也是村级干部人力资源结构合理分配的表现，能够有效地提高办事效率，从而使得村级干部的行政能力从整体上得到提升。

4.1 提升行政服务能力

大学生村官被安排到乡村中，能够有效协助村两委干部加强行政事务能力，提升村组织服务村民的水平。这是因为在当前我国农村中，村组织普遍存在着公共服务能力低下的现象，由于原先的行政管理体制与新的乡村自治环境产生冲突，在新旧管理体制的更迭过程中，一些村干部出现了难以适应新的自治型政治生态环境而使得村务行政整体节奏变慢，行政效率低下等问题。在村民自治的政治生态环境内，村级组织的基本职能应该更侧重于服务。大学生村官比一般村干部有着更强的服务意识，能够利用自身的优势，充分发挥自己的知识、智慧，具有积极进取的干劲，带动农村公共服务整体能力的提升，从而带动其他村组织领导者为群众服务，树立基层领导班子的服务理念，从而促进村级政权组织行政服务能力的提升。

4.2 提高人力资源能力和行政效率

一个社会组织效率的提升在很大程度上取决于人力资源结构的合理性，越合理的人力资源结构就越能够促进组织行政能力整体的提升和效率的提高。人才是农村可持续发展的关键因素，农村在缺乏大学生村官这样的人力资源之前，村组织干部大多数以农民为主，具有高学历或者具备有专业知识的人相当少，整个农村基层领导班子的年龄结构呈现“老龄化”现象，年轻的村干部比重低，很多农村基层干部大多是属于一上任就连任几届，直至退休，村干部队伍人员相对停滞，人力资源配置存在功能重复、效用重叠的突出问题。在农村管理工作上，传统村干部大多是凭借经验进行，或利用“意见领袖”的效应，而对农村人才管理、农村发展等专业化的管理却相当的匮乏，农村基层干部受限于组织结构的形式和人力资源的不流动，做事风格、态度逐渐呈现出循规蹈矩的态势。大学生村官的加入，打破了原先村组织干部一贯的作风，在人力资源结构中注入新生力量，改变原来“依葫芦画瓢”的形式，大学生村官这一新生力量不仅给农村基层工作带来新的活力，还充分调动农村基层干部做事的积极性，很大程度上提升村务行政效率。

5 大学生村官带动农村社会管理创新

随着工业化初步完成和经济转型，1978年国家调整了传统农村的管理模式，推行了家庭经营、农产品市场化、发展农村工业的路子，继而又向村社体制和低价征地、开放农民进城等模式转变，发展路径几经转变，但二元体制框架却维持下来，城乡分治的局面没有转变［3］。在当前我国重视社会管理体制创新的大局面下，农村社会管理的发展明显滞后于城市社会管理。农村社会管理呈现出的典型特征是与农村、农业的特点相吻合的，农村人才的匮乏也是导致农村社会管理不完善、难以加快建设的重要原因。

农村社会管理要求在上级政府的主导下，村级组织和其他社会组织为促进农村社会系统协调运转，对农村社会系统的组成部分、农村社会生活的不同领域以及农村社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制。有效的农村社会管理包括协调农村复杂的社会关系、规范农村社会行为、解决农村社会问题、化解农村社会矛盾、促进农村社会公正、应对农村社会风险等方面。农村社会管理机制的建立可以从很大程度上保证农村社会的稳定，对农村政治生态环境的可持续良性发展有着极其重要的意义。

农村社会管理的发展有赖于新兴力量的介入，这是因为社会管理本身就是由新治理主体所主导，城市社会管理的高速发展也是因为城市草根阶级、NGO的近年来迅速崛起所带来的。而农村社会大量流失人才，近年来所引入的外界人力资源就是以大学生村官为代表的返乡就业创业青年，大学生村官自然而然成为农村新兴力量的典型和代表。

大学生村官作为大学生群体中参与农村社会管理工作的重要组成部分，是当前社会鼓励大学生参与农村社会管理的重要主体，大学生村官作为一种政策认定的身份融入村级政权中，不仅对农村自治体制是一个重要补充，对农村社会管理也是一种创新、大胆的尝试。农村作为当代大学生参与社会管理的一个重要载体，大学生在农村社会管理中主要以村官的角色出现，大学生村官有着两种身份——大学毕业生和村官的集合体，它既代表了大学生知识群体，又扮演了农村村务工作者的角色，这种在国家干预下以大学生为主体的知识分子精英流入并任职于农村的现象，被称为精英下乡。［4］精英下乡为冲击乡村传统权力结构带来了可能，乡村自治加强了农村自我管理、自我控制的权限，也扩大了农村社会管理的空间，如果没有新的强有力主体介入，现阶段政府权力部分退出的真空局面就难以得到补充甚至容易被其他势力占据，例如在一些乡村，大量村民被黑彩票、私人彩票、赌博群体控制，造成大量生产资源流失，还有教派势力对农村社会管理带来的影响。大学生村官的介入使高知识群体重返农村，从外部注入新的资源不仅能够对乡村社会中各种力量产生一定的影响，维持各种社会管理主体间的平衡，也能够从制度层面上分散和制约社会管理各主体的权力，以实现对乡村的有效观察和监督，对农村社会管理中的乡村民主建设和乡村有序治理产生积极的推动作用。

建设有助于农村政治生态环境良性发展的农村社会管理机制，就必须创新大学生村官的参与方式，构建农村社会管理长效机制。一方面，大学生村官身份尴尬的问题可以由兼任社会管理组织负责人的方式加以解决，如很多地方大学生村官都兼任村合作社等社会组织的负责人。大学生村官有了这样的身份，就不只是未经选举的村官，不再只是担任村支书助理、村主任助理、团支书或文化干事等虚职的一般村干部，他们处于农村社会管理的前沿位置。另一方面，要让大学生村官在农村社会管理中充分发挥专业特长，弥补农村管理中的缺陷和空白。农村社会管理本身就是作为农村村组织管理的补充，是完善农村政治生态环境的重要因素，社会管理可以发挥的巨大作用不是依靠权力而开展的，更重要的是解决一些行政权力无法触及的问题，例如由大学生村官主导的农村社会管理组织可以建立加强以法制教育为核心的农民教育体系，培养具有现代公民意识的新型农民，应该加强农村法制教育，提高农民的法治意识。大学生村官可以引导农民通过法律渠道维护自己的正当权益，同时还让农民认识到在享受权利的同时也要承担相应的义务。农村社会管理体系的建设有赖于新兴力量尤其是大学生村官的加入，从而建立起严格遵守并被普遍接受的社会主义正义观，那么农村政治生态环境中的各种不良倾向也就丧失了生存和发展的温床。

［1］ 俞可平． 治理和善治引论［J］． 马克思主义与现实， 1999( 57) : 37．

［2］ 谢方意． 大学生村官制与农村政治生态: 影响、问题和愿景———基于政治视角的分析［J］． 中共福建省委党校学报，2011( 9) : 35．

［3］ 邵书龙． 中国农村社会管理体制的由来、发展及变迁逻辑［J］． 江汉论坛，2010( 9) : 5 - 10．

［4］ 付建军． 精英下乡与现代国家建构———对大学生村官的一种政治学阐释［J］． 福建行政学院学报，2010( 3) : 75 - 80．