建立健全防治拆迁领域腐败的长效机制

王江波

(中共泉州市委党校 党史党建考研室，福建 泉州 362000)

建立健全防治拆迁领域腐败的长效机制

王江波

(中共泉州市委党校 党史党建考研室，福建 泉州 362000)

伴随着城市化建设及项目开发的大力推进，拆迁领域的腐败问题日益凸显，增加了社会不稳定因素。透过拆迁腐败行为的种种表现，可以发现片面追求项目进度、利益密集、自由裁量空间大、涉及部门人员多、法律法规滞后等是滋生拆迁领域腐败问题之症结所在。从根本上遏制拆迁领域腐败，要以科学规划拆迁为前提，以防控关键环节为重点，以群众民主监督为基础，以落实责任机制为关键，以完善法规制度为保障，建立起防治拆迁领域腐败的长效机制。

拆迁领域腐败;案发根源;防治对策;长效机制

近年来，伴随着城市化建设及项目开发的大力推进，拆迁①2011年1月国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》将“拆迁”改为“征收”，之前皆以“拆迁”概念出现，为便于阐述“迁拆领域腐败问题”，本文仍以“拆迁”作表述。波及中国城乡各地。与此同时，拆迁领域之腐败行为频繁发生:或玩忽职守，纵容被拆迁户突击扩建;或相互勾结，虚增拆迁面积;或串通一气，虚构补偿项目;或弄虚作假，随意提高补偿标准;或违规操作，在产权调换、差补结算及安置选房上徇私舞弊;或暗箱操作，贪污、挪用、截留集体补偿款等。拆迁腐败损害了被拆迁户的合法权益，侵害了国家集体财产，影响了城市化健康有序推进，给本就十分敏感的拆迁问题，增加了社会不稳定因素，成为危害社会管理秩序的隐患。在当前及今后相当长的时期，各地的拆迁工作还将大量、持续进行，防治拆迁领域腐败问题刻不容缓。

1 拆迁领域腐败根源透析

之所以发生拆迁领域腐败现象，既有拆迁工程本身利益密集，被拆迁户追求利益最大化，工作人员临时抽调，拆迁过程管理不够缜密等原因，也有片面追求拆迁进度、法律法规滞后等原由。

1.1 拆迁任务重、时间紧，易造成重进度轻监管的工作倾向

拆迁，是项目建设前期工作的重要一环。现实中，为了让项目尽快落地开花，一般拆迁的时间有限、任务繁重。特别是在片面追求GDP、追求土地财政、追求短平快政绩的一些地方，领导热衷于看得见、见效快的项目建设，对拆迁工作下达硬任务，限时限量完成。于是，拆迁实施中，易形成重结果、轻过程，重速度、轻管理的工作取向，防患腐败成为薄弱环节。而为尽快完成任务，不少拆迁办摆起进度表，比进度，以速度论英雄;一些拆迁工作人员想方设法甚至采取一些手段，包括与被拆迁人进行暗中交易以达到目的;一些监管人员也“从实际出发”，对一些“小动作”、“小腐败”予以默认。如按规定，违章建筑一律不予补偿。但操作中，为避免因群众抵触而耽误进度，不少违章建筑获得不同程度的补偿，为一些人员的违规操作开了方便之门。而为了获得当地的支持以顺利推进拆迁工作，不少工作人员对当地村居干部提供的证明“一路免检”，对个别被拆迁户予以暗中让利，留下了监管漏洞，埋下了腐败隐患。

1.2 拆迁利益密集、裁量灵活，存在谋取私利的巨大空间

一个拆迁项目少则数十万元，多则数亿元，现金流量大，交易对象多，即时给付率高，形成了巨大的利益链条。从拆迁的范围确定、丈量测绘、评估计算、审核认定、协议签订、差补结算到安置选房等系列过程中，每一个环节、每一个数字都蕴含着丝丝利益。被拆迁户总是从保护、增加个人利益出发，或据理力争，或通过行贿、欺骗等手段以争取最大的利益回报，此间工作人员即常面临着众多的现实诱惑。另一方面，客观上由于被拆迁物的构成、新旧及装修程度等千差万别，加上违章建筑、土地权证、析产分户等种种历史遗留问题、特殊情况的存在，工作中必然要赋予工作人员相应的自由裁量权，但由于他们的职业背景、生活经历不同，在政策把握和拆迁物认定上具有主观性，这种必要而主观的自由裁量为权力寻租提供了有利空间。

1.3 拆迁涉及部门多、人员临时抽调，难以形成有效的约束管理机制

拆迁涉及国土、规划、建设、房管、城管等政府部门，涉及拆迁公司、中介组织及相应社区、村居自治组织、集体经济组织等，涉及的主体多元、人员众多。负责拆迁具体工作的拆迁办公室又往往是临时成立的临时性机构，人员临时抽调，进出随意性大，人员的政治品德、政策素质和群众工作能力良莠不齐。拆迁机构的临时性难以对鱼目混珠的工作人员形成有效的约束管理机制，拆迁工作的阶段性又容易让一些人滋生“趁机捞一把”的机会意识和侥幸心理——认为被拆迁物已夷为平地，“死无对证”。虽然各地如火如荼的拆迁已进行多年，但目前尚未形成一套科学有效的拆迁监管机制。实施中，公共性拆迁和商业性拆迁不分，政府既当裁判员又当运动员，拆迁管理体系混乱，拆迁工作程序不严密，拆迁人员一竿子插到底，权力得不到有效制约和监管，为拆迁领域腐败的发生提供了土壤和条件。

1.4 拆迁政策性强、法规滞后，为违规操作提供制度空间

拆迁是一项政策性、利益性、民生性强的工作，亟需一部高位阶的法律给予规范。但2011年1月之前，只有一部国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》规范全国范围内的拆迁工作，该条例于1991年修订而成，立法理念相对落后，可操作性较差。各地关于拆迁的法律法规文件较多，但规范性较差、变更率较高、统一性不足。这也是近年来拆迁冲突事件屡屡发生的重要原因。2011年1月国务院虽然颁布实施了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但由于土地地域价值各异，各地仍难于建立一个科学合理的补偿机制，导致同类地块因不同时期的补偿标准不一，不同地块因不同项目的补偿标准不一，大量的集体资产资源补偿仍然逍遥“法”外、疏于监管。法律法规的滞后，使得拆迁工作各行其道，缺乏严格统一的规范，相应的监管无法及时获得刚性的制度支持，为腐败现象的滋长提供了制度空间。

2 防治拆迁领域腐败的根本对策

从根本上遏制拆迁领域的腐败问题，必须以科学规划拆迁为前提，以防控关键环节为重点，以群众民主监督为基础，以落实责任机制为关键，以完善法规制度为保障，建立健全防治拆迁领域腐败的长效机制。

2.1 以又好又快为目标，建立科学、合理、适度的拆迁规划机制

根据国内外城市建设专家的大量研究成果和城市改造的长期实践经验，在城市建设中，一定时期的房屋拆迁规模控制和进度把握应遵循以下原则:①正常运转原则。拆迁不影响居民正常生活和城市功能发挥;②楼市稳定原则。拆迁形成的刚性需求不改变房地产市场供求平衡和价格稳定;③有机更新原则。能保持良好的城市形象并且使城市遗产得到保护;④轻重缓急原则。有计划有步骤地在时间和空间上适度分散拆迁。因此，要坚持“好”字当头，树立和落实科学的发展观和正确的政绩观，对城市建设科学定位、合理规划、统筹兼顾，保持与城市经济社会发展水平相适应的适度拆迁规模，把拆迁的进度与当地经济社会发展速度、群众可接受程度结合起来，杜绝“乱拆乱建、建了即拆”的盲目建设、重复建设。可以根据市场安置住房可供量、存量住房折旧情况、既有拆迁完成情况、拆迁资金投资到位情况和买房资金积累情况等因素，测算一个地方一个时期的缓速拆迁量、适中拆迁量和超前拆迁量，科学论证和把握一个地方的拆迁规模、速度。具体到一个片区，要坚持从实际出发，根据该区域被拆迁物的性质、构成、历史遗留因素，被拆迁户的心理预期，当地的经济发展水平、政府影响力等，科学确定拆迁速度，坚决纠正拆迁中无视工作难度、盲目赶比超，急于求成、忽视监管的做法，让拆迁工作回归科学、理性的轨道上。

侵犯人民利益是最大的政治腐败，要将人民利益至上原则、公共利益优先原则贯穿于安征迁始终。今后相当长一个时期，中国城市(镇)化建设漫长而艰巨，群众的私人财产保护意识日益增强，拆迁补偿心理预期日益攀升，如何找到“城市建设与市民利益”的平衡点是每个安征迁工程必须考虑的首要问题。要坚决摒弃“没有强拆就没有新中国”、“拆不下就拿下(乌纱帽)”等思想误区在主导拆迁工作，使每个拆迁项目经得起人民的、科学的、历史的检验。

2.2 以关键环节为重点，实施重点环节重点管控机制

拆迁的一个个环节就是一节节利益确认、利益变现的链条。要抓住丈量验证、确权评估、谈判签约、差补结算等拆迁关键环节，强化权力制约，细化管控，重点防患，运用解剖麻雀的方法，对拆迁重要环节进行精细化监管，以科学、严密、刚性的制度管人管事管钱。如动迁前，要对被拆迁物进行现场逐一拍录影像，并备份、封存原始资料。在测量环节，要尽量使用激光器测量被拆迁物面积，最大限度地减少人为因素;在确权环节，要严格对照产权登记、规划许可、航拍图，实行两人以上工作人员和当地群众代表联办、联审、联签确认制;在评估环节，要求评估公司实行集体复评制度，对每一拆迁物进行影像回放，逐宗集体复评;在谈判签约环节，要实行当场录音、当场记录，当天报告、当天录入制度，压缩以权谋私的机会和空间;在差补结算环节，要实行一户一登记、一户一档案、一户一账户制度等。对于涉及《补偿方案》未明确规定或两证不全房屋等政策上较难把握的疑难重杂事项，一律摆在桌面集体会诊;对于拆迁资金，要设立拆迁资金专户，实行土地补偿、房屋补偿、集体资金、拆迁经费分类管理，实施“专户存储、专款专用、以存折方式直接发放到被拆迁户”等办法，防止贪污、截留、挪用现象的发生。

拆迁前，要广泛细致调研、论证，制定科学周密可行的拆迁方案和工作制度，尽量细化评估等次和补偿标准等，压缩自由裁量空间，同时，要加强模拟培训和廉政教育，统一行动标准;拆迁中，要采取交叉调查、定量抽查、回访复查等形式，及时矫正个别执行中的标准差异，做到全盘“一把尺子”“一个标准”;后期，要比对事前估算的拆迁面积、赔偿金额等重要数据与实际工作数据，对误差率大的实行重点排查。要将拆迁工作流程制成标准化作业模型，绘出办事流程图和权力运行图，提高拆迁运作规范化程度。要在每个拆迁项目实施廉政风险防控管理机制，在拆迁的不同阶段相应实施PDCA自我防控管理，最大限度地遏制拆迁领域腐败的发生。

2.3 以被拆迁户为主体，实施多元、开放的民主监督机制

实施以被拆迁户为主导的民主监督机制，是克服目前政府集拆迁决策、实施、监督于一身，监督人员难于受监督之弊端的有效措施。我们的乡村社区是一个熟人社会，在长期的共同生活生产中，被拆迁户对于邻里的建筑物及装修情况最清楚，具有监督的信息基础;同时，拆迁牵涉到每个被拆迁人的切身利益，被拆迁人对拆迁的公平、公正问题最关心，是反对拆迁腐败的最积极的力量，具有监督的内在动力。要本着操作透明、监管开放、便于监督的原则，通过公告栏、咨询台、有线电视、网络等途径，及时公布拆迁有关事项、数字和监督方法，做到与拆迁同步的事务透明化;要健全村居、村(居)民小组集体资产资源登记、核实、评估制度，通过村(居)民(代表)会议、民主听证等形式，让村(居)民了解和参与资产资源的征收、处置，做到集体资产资源征收的阳光化。拆迁工作人员要佩戴监督联系卡，亮明身份，自觉接受群众监督;要专设拆迁信访室、接待日、邮箱等监督平台，疏通人大、纪委、媒体等多元监督渠道，建立监督信息的汇集、研判、查处及反馈机制，组织有关机构对群众举报多、补偿额较大的被拆迁户进行重点复核，建立安征迁全程、多维、开放的监督机制。

要坚决摒弃“监督会阻碍进度”“群众监督会制造麻烦”等思想误区，在一定范围内公开群众、媒体反映的信息内容，杜绝屏蔽监督信息、暗箱操作、一个人说了算的做法。国土、房产、建设、审计、监察等部门要加强联动，加强对拆迁市场的有效监管，信用等级、资金规模、专业资质不达标或有不良记录的企业和机构禁止进入拆迁市场。

2.4 以落实责任为关键，建立拆迁实施方、监督方及被拆迁方责任终身制

职、责、权、利是岗位管理四大要素。有权无责，必将导致权力滥用。要进一步健全和落实拆迁“一岗双责”制，制定和实施《拆迁人员违规行为责任追究办法》，实行双合同制度——与动迁公司、评估公司、测量公司等同时签订业务合同、廉政合同，明确拆迁工程部门成员单位、拆迁公司、中介组织及其领导人员、工作人员、监督人员的廉洁责任，在拆迁的各个环节，建立起权责匹配、相互制约的责任体系。在此基础上，实行拆迁工作效能、廉政约谈制、诫勉制、警告制和处罚制，做到有问题必追责，有责任必落实。监督人员要切实负起拆迁监督职责，因失职渎职等导致该拆迁片区发生不廉行为的，应相应承担监督不力或失职、失察责任，对于监督人员受贿的应从重处罚。要制定、落实《被拆迁户权利、义务责任书》，对于有行贿、欺瞒、弄虚作假的被拆迁户，应在奖励、补差价优惠和安置选房等方面给予一定限制，并依规追究相关责任。要实行拆迁工作责任终身制，不管哪个拆迁环节、哪个人、哪个时候，只要查到腐败问题，都应严厉追溯责任，做到临时机构的管理责任长期化、变动的人员工作责任固定化、千家万户的被拆迁对象行为责任明确化。

要注重选派后备干部、年轻干部到拆迁一线砥砺品质、锤炼作风、磨练才干、积累经验，健全拆迁项目干部考核制度，使拆迁工作成为检测干部群众观念、法纪意识的试验田。要健全拆迁部门成员单位、拆迁公司、中介组织及其相关人员的信息库，建立拆迁“黑名单”制度，加大对拆迁项目的专项审计、追查力度，使拆迁工作成为查处群众身边腐败行为、打击侵害群众利益的高压线。

2.5 以完善法律为保障，健全满足拆迁工作需要的法规制度

对国家、集体的土地征用和个人、私人企业房屋的征收属于一种法律行为，应该具有严格的法律程序、法律规范予以保障。针对现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》对拆迁的法律行为仍未作进一步区分，对集体土地性质的征收仍未进一步明确等情况，迫切需要建立健全拆迁管理法规制度，保障当前及今后一段时期拆迁工作依法依规有序地进行。首先，要严格区分公共利益和商业利益拆迁行为。在法规上根据公共利益、商业利益两种类型的拆迁，规定不同的利益补偿机制和运作规则，建立合理、有序的利益分配格局。如公共性拆迁项目应由政府主导，经过严格的合法性审查和公开的立项听证程序;商业性拆迁项目必须向被拆迁人公布拆迁方案，召开被拆迁人大会，获得一定比例被拆迁人的拆迁合意，才能申请拆迁许可证。政府不宜再从事具体的拆迁行为，由专业资质的拆迁公司通过竞标获得拆迁项目，杜绝政府凭借权力盲目实施拆迁的错误做法。其次，要在法规上区别国有土地和集体土地的征地拆迁。就二者的拆迁主体、拆迁原则、拆迁程序、拆迁方式、拆迁行为、拆迁标准、拆迁人与被拆迁人的权利义务等内容作进一步明确规定。对于集体土地及其所在的房屋征收，要严格制定群众民主参与的法律程序，实施补偿的参照系数，严格规范土地征用管理措施，防止农村(社区)干部利用集体土地征管漏洞实施职务犯罪。最后，要整合拆迁工作法律法规。制定较高层面的、可操作性强的拆迁法律，与《物权法》、《土地管理法》等法律相协调、相呼应。在目前国家立法尚未完成的过渡期内，要梳理、整合地方拆迁规制，以地方法规的形式，对拆迁许可、公示、动迁、签约、搬迁、拆房、安置等系列程序给予严肃规定，形成统一性、连续性强的拆迁规范。各级纪委和拆迁主管部门要加强调研、总结，不断堵塞制度和监管漏洞，健全满足拆迁工作需求的法规制度体系。

要实施拆迁法律顾问制度，聘请熟悉有关法规政策并具有工作经验的律师，全程参与制定和实施拆迁方案、全程接待和处理群众咨询、上访事宜，让其在妥善解决各类拆迁争议纠纷、提高拆迁工作的科学性规范性严密性等方面发挥积极作用。要加强拆迁法规执行的专项检查力度，依法保护被拆迁方的合法权益，保证法院在拆迁纠纷中的司法底线作用，让人民群众在依法拆迁中得到法律法规的惠泽，从而使拆迁法规制度深入民心。

［1］刘玉录.城市房屋适度拆迁量测算方法探讨——以天津城市房屋拆迁测算为例［J］.城市开发，2004(15):25-28.

［2］国务院.国有土地上房屋征收与补偿条例［EB/OL］.［2011-01-24］.http//news.xinhuanet.com/politics/2011-01/21/c_121010575.htm.

Establishment and Improvement of the Long-term Mechanism of the Prevention from Corruption Related to Housing Removal

WANG Jiang-bo
(Section for Party History Studies，Quanzhou Municipal Communist Party School of Fujian Province，Quanzhou 362000，China)

Along with the pushing forward of the city construction and project development，the corruption related to housing removal highlighted increasingly，which gave some unstable factors to the society.Through analyzing various manifestations of the corruption，the cruxes that led to corruption could be found as the one-sided pursuit of project schedule，intensive benefit，large discretionary space，big amount of department personnels involoved and lag laws and regulations.To prevent the corruption，we should take the scientific planning as the premise，prevention and control of key links as the emphasis，democratic supervision of masses as the basis，implementation of the responsibility mechanism as the key and the perfection of law systems as the guarantee to establish a long-term mechanism of preventing from corruption related to housing removal.

corruption in housing removal;root of cases;countermeasure for prevention;long-term mechanism

D630.9

A

1009-3907(2013)01-0079-04

2010-06-17

王江波(1971-)，男，福建安溪人，副教授，主要从事党风廉政建设理论研究。

责任编辑:

沈宏梅