基于游客感知视角的旅游公共服务改进策略研究——以浙江省为例

胡洪彬

(中国旅游研究院 旅游标准化研究所，杭州 311231;浙江旅游职业学院 社会科学部，杭州 311231)

改革开放以来，浙江旅游业飞速发展，旅游活动大众化、常态化趋势日益明显，截至2011年，全省接待入境旅游者达773.69万人次，同比增长13%，实现旅游外汇收入45.42亿美元，同比增长15.56%［1］。浙江旅游业的快速崛起，迫切要求提升旅游公共服务质量，以满足庞大消费群体的现实需求。为了解游客对浙江旅游公共服务的真实看法，把握浙江旅游公共服务发展的客观现状，笔者在杭州西湖景区、嘉兴南湖景区和温州雁荡山景区采用问卷调查和部分访谈的形式对游客进行了实地调研，共发放问卷600份，回收有效问卷527份。同时以游客感知的现状分析为基础，探讨了浙江旅游公共服务供给问题的客观根源，并提出了相应的改进策略。

1 游客对浙江旅游公共服务的感知分析

1.1 游客对旅游公共信息服务的感知

作为旅游公共服务体系的核心构件，旅游公共信息服务是指为满足游客对目的地旅游基本信息、安全信息、旅游产品促销信息等相关信息服务的需要，及时将加工好的信息产品以各种便捷的形式传递给旅游者的过程［2］。从供给过程来看，旅游公共信息服务主要通过浙江本地的网络信息、影视媒体、报刊杂志、旅游咨询服务机构等多种途径来完成的。调查显示，互联网是目前浙江省内旅游者获取旅游信息的主要手段，包括使用政府部门的旅游网站及旅行社的门户网站等，占到被调查总数的60.1%。其次是通过影视媒体获得旅游信息，占到19.3%，还有14.7%的游客通过阅览相关报刊杂志获取相关的旅游信息，如旅游书籍、宣传手册等，并将其视为旅游体验的一部分。旅游者进行旅游选择时较少地通过浙江本地的旅游咨询服务机构获取旅游信息，其只占到样本总量的5.9%。这表明目前浙江旅游信息服务主要还是依靠网络途径来实现，其他方面参与力度不够，整体还缺乏有效的协同力和综合力，尤其是在旅游咨询机构建设方面需进一步加大发展力度。

1.2 游客对旅游公共安全保障服务的感知

旅游公共安全保障类服务主要是为旅游者的旅游活动能够安全和有序进行以及旅游业能够健康发展而提供的保障服务。从构件上看，其主要包括旅游交通安全服务、游乐设施安全服务、旅游饮食安全服务、旅游消防安全服务、旅游突发事件应急救援服务等内容［3］4。调查显示，在浙江旅游公共安全保障服务体系中，游客对旅游饮食安全服务的感知度最高，达到41.7%，许多游客都认识到了本地政府在旅游饮食卫生监督检查工作上做出的努力，并对能及时受理和处置游客的旅游餐饮安全投诉表示了赞同。对旅游突发事件应急救援服务的感知排其次，占到29.2%，对旅游消防安全服务和旅游交通安全服务的感知分别占到12.3%和11.7%，最后是对游乐设施安全服务的感知，为5.1%。与此相对应，针对游客自身对旅游公共安全认知的调查则显示，有高达97.7%的入浙游客认为在旅游过程中应有定点管理人员进行安全提示。这说明游客本身对旅游公共安全服务有较高的需求，这与现实发展状况形成了一定程度的反差，浙江省旅游公共安全保障部门应积极提升在旅游交通、游乐设施、旅游消防安全等方面的服务供给质量。

1.3 游客对旅游公共行政服务的感知

旅游公共行政服务是旅游公共管理部门通过一定方式的调节和监管活动，维护旅游市场秩序的公共行为。旅游公共行政为游客参与旅游活动、提升旅游品质等提供了保障。在具体运行中，旅游公共服务部门一般采用完善旅游政策法规、建立旅游服务质量管理和评价机制、严格旅游行政执法、提高旅游行政透明度等方法来达到应有的目标［3］6。统计显示，对旅游公共行政服务的感知体系中，游客在旅游服务质量管理和评价机制上感知度最高，达到41.0%，许多游客对一些景点建立的以游客评价为主的评价机制表示认可和欢迎。对旅游行政透明度的感知度占到24.3%，一些游客表示公共管理部门在发布包括客房价格、酒店接待能力、客房预订率等信息方面体现了及时性和动态性，为引导社会消费提供了有效指引。此外对严格旅游行政执法的感知度也占到22.8%，而对浙江本地旅游政策和法规感知度则只占到11.9%。这组数据表明，浙江旅游公共行政服务在推进旅游产业发展进程中做出了积极努力，但是存在缺乏系统性和规范性的缺陷，尤其是相关政策和法规方面的信息服务较为欠缺，需要进一步加以提升。

1.4 游客对旅游公共服务设施的感知

旅游公共设施即旅游景区为游客游览参观提供服务的各种公共性和服务性设施，包括住宿与餐饮服务设施、景区环保设施、交通运输设施、娱乐设施、购物设施及安全设施等多重体系［4］。作为旅游公共服务的主要平台，旅游公共服务设施的完善是提升旅游品质的重要前提，也是实现区域旅游产业整体竞争力提升的内在保障。调查显示，在所有内在构成的6个元素中感知度基本持平，其对购物设施、住宿和餐饮服务设施感知度相对最高，为22.1%和20.9%，对交通运输设施感知度也达到18.2%，对景区娱乐设施和环保设施的感知度为15.1%和13.2%，其中一些景点环境卫生质量不高及秩序混乱的现象成为部分游客反映的突出问题，对禁区安全设施感知度最低，只达到10.5%。一些景区安全标志建设、公共安全维护未得到游客的有效认知。可见，浙江省旅游公共服务设施建设存在欠缺完善性的弊端，尤其是在安全和环保设施方面水平不高，这与浙江旅游产业发展的现实要求存在一定的差距，从长远来看，与现代旅游市场需求不相适应，旅游公共服务配套设施不健全的问题不容忽视。

2 旅游公共服务供给的制约因素分析

2.1 地方政府旅游公共服务供给的选择性和不当偏好

政府是社会发展的掌舵者，也是旅游业发展的直接关涉者，政府的政策输出、管理服务等是构成旅游发展的重要因素，负有维护公共权益的重要责任。但作为一种组织机构，政府本身也具有一定程度的“经济人”理性，值得关注的是当前地方政府在旅游管理上的市场化取向中的确在某种程度上导致了部分行政人员“经济人”化现象，以至慢慢消融了其在公共服务中应有的价值准则，致使其在旅游公共服务供给上的选择性和不当偏好。一方面，在旅游产品供给中重开发、轻保护。浙江浓厚的商业气息给旅游业发展打上了更为深刻的经济烙印，一些地方政府在旅游开发中往往把追求旅游资源的经济价值摆在首位，而弱化了对旅游资源的保护力度，导致一些旅游景区客观存在开发利用无节制、旅游服务设施过度膨胀和景区管理粗放等问题，影响到旅游业发展的可持续化。另一方面，在旅游基础设施建设中重营利、轻公益。浙江本地除少数景区进行免费开放外，大部分景区依然价格高攀，而且一些地方政府提供旅游公共服务也偏重于营利性的基础设施建设、旅游目的地形象宣传，而对于旅游公共安全、旅游信息平台建设等方面则相对欠缺。特别是一些公益性旅游公共产品，如文化古迹、自然保护区等供给严重不足，导致一些公共旅游产品的流失，加剧了旅游公共服务的供需矛盾。

2.2 地方政府旅游公共管理部门能力不足

政府能力也称作政府效能，是政府实际能够履行职责和功能的程度，它要解决的是政府如何去做、通过什么方式去做的问题。政府能力建设是推进经济发展和社会进步的根本前提，更是国家行政体制改革与发展的重要目标。近些年来，随着浙江旅游业的蓬勃发展和民众在信息咨询、安全保障、交通指引等公共服务需求方面的不断提升，在客观上对各级地方政府旅游管理部门的能力水平提出了更高要求。然而，目前地方政府在推进区域旅游发展进程中，受体制和环境等多重制约，其公共管理能力亟需提升。从资源分配能力看，在转型期大背景下，受社会利益再分配和政策不完善的影响，地方政府在旅游信息服务、旅游安全保障等公共服务方面存在较大的差距。而从政府管理能力看，由于对旅游资源、旅游公共服务目前尚未有清晰的界定，在涉及旅游经营权的审核、备案等权力时，各个部门存在职能交叉的问题。在缺乏有效监督和制度规约的情况下，必然导致旅游管理主体行为的随意性，引发政府管理“越位”、“缺位”和“错位”等情况出现，结果必然使得旅游公共服务供给中出现无序化现象，零负团费、吃回扣等问题难以消除。

2.3 旅游公共服务供给的法制缺位

制度是稳定、受重视的和反复的行为模式，正如邓小平所言:“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［5］当前，我国旅游立法和相关制度建构相对滞后，很多旅游公共管理活动还缺乏高层次的法制依据，以至地方政府的旅游公共服务职能分散，资源开发与经营管理缺乏统一部署，导致区域旅游业发展方式粗放、旅游公共服务供给欠缺科学化等问题的出现。一方面，旅游公共服务供给缺乏配套的旅游法制环境。虽然我国早在上世纪80年代初就已开始着手进行旅游法起草工作，然而时至今日依然未进入立法程序。旅游基本法的缺失，使得许多旅游活动中的法律问题无章可循。目前，虽有《旅游安全管理暂行办法》、《导游人员管理条例》、《旅游饭店星级的划分与评定》等一些规范制度的存在，但法律缺位依旧是当下旅游业发展的主要制约因素，同时也是导致旅游公共服务供给体制建构缺失的重要外因。另一方面，旅游公共服务体制自身也滞后于旅游市场化的现实需求。长期以来，旅游业发展是在政府主导下进行的，这种由政府主导的公共服务模式虽符合了一定时期的旅游产业发展需求，但随着旅游业的飞速发展以及民众旅游需求的不断提升，单一制政府总揽的公共服务体制弊端逐渐显现，限制了旅游发展的灵活性和旅游管理的全面性，无法满足广大人民群众的需求，且基层群体的旅游需求与旅游权利保障往往被边缘化。

2.4 社会力量参与不足

在旅游业发展进程中，地方政府在进行公共服务建设中发挥着主导作用，但随着旅游业的发展及游客对旅游公共需求层次的提高，单靠政府一己之力已无法完全承担提供旅游公共服务的所有职能。要提升旅游公共服务水平，地方政府必须积极引入其他社会主体参与和提供旅游公共服务作为补充。所谓旅游公共服务社会化，就是以旅游市场的现实需求为导向，调动社会力量参与旅游公共服务供给，根据旅游公共服务项目的特点和性质，实现旅游公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，从而形成以政府为主导、各种社会主体共同参与的旅游公共服务供给格局。然而，目前地方政府在旅游公共服务上的社会化程度偏低。如浙江省各类旅游行业协会在旅游公共服务上的作用还比较弱，尤其是缺乏专业人才、协调能力弱、组织权威不够和公信力不足，导致自身在旅游公共服务供给中心有余而力不足［6］。这使其在参与区域旅游发展规划、行业监督管理、开展旅游公益事业、宣传旅游目的地等公共服务方面都未能起到应有的作用，从而使地方政府在旅游公共服务供给中占据独大的位置，进而使其在公共服务供给过程中产生垄断行为，造成旅游市场信息不对称的现象，导致游客的利益受损，从而影响到整个旅游市场的良性发展。

3 推进旅游公共服务发展的路径选择

3.1 转变地方政府的旅游治理模式，实现旅游公共管理的善治转变

要切实提升旅游公共服务水平，地方政府的旅游管理过程就绝不应是一种政府自上而下的单向度的统治，而应是地方政府与民众之间在双向沟通、广泛配合的基础上实现的“善治”。所谓“善治”，即政府与民众在公共生活上的合作管理，是政治国家与公民社会之间的最佳结合状态。［7］善治模式是当下我国行政发展的重要趋向，在推进旅游公共服务发展的进程中，必须积极借鉴和吸收这一先进理念，努力推进地方政府旅游管理部门公共服务模式实现由政府单独负责向与社会协同的善治转变。在实践中，地方政府的旅游管理部门应努力做好如下两点:一是要积极调整旅游公共服务的策略，努力创新旅游公共服务内容，在保证对一些热点旅游景区提供在信息、安全等方面公共服务的同时，积极通过网络传媒等途径，扩大公共服务范围，从而最大程度地满足民众对旅游公共服务的现实需求。二是地方政府的旅游管理部门也要努力提高自身的公共服务质量，通过政府相关职能向社会的逐步转移，从根本上解决权力滥用、私用等与善治、依法行政等相违背的问题，在提升自身服务质量的基础上，真正为推进旅游公共服务发展做出努力。

3.2 推进制度构建，建构旅游公共服务供给的法制体系

制度是带有根本性和全局性的东西，诺斯指出:“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的，形塑人们互动关系的约束。”［8］旅游公共服务水平的提升必须努力强化相关法律和制度的建设:①完善旅游公共服务的多元参与机制。当前，地方政府要积极通过完善制度，构建民众利益表达的制度平台。如通过恳谈会、听证会及网络媒体等途径，切实满足民众旅游方面的权益诉求，在实现社会利益协调和整合的基础上，推进旅游产业实现科学发展。②建立旅游公共服务发展的评估与考核制度。提升旅游公共服务水平，尤其强化落后地区旅游公共服务建设，实现区域旅游的协调发展，必须建立一个有效的政府绩效评估机制，定期发布公共服务供给状况评估报告，同时努力探索建立各部门旅游公共服务供给情况的考核机制，将其实施情况作为衡量部门工作成效的重要内容，以切实发挥各部门进行旅游公共服务供给的积极性和主动性。③要建立充足的转移支付机制。推进地区旅游公共服务的发展，必须建立相应的财政支持制度，尤其要加大对旅游公共设施建设的财政转移支付力度，引导更多的社会资源支持旅游业发展，真正实现旅游公共服务发展的科学化。

3.3 依靠社会组织，构筑旅游公共服务有效供给的社会载体

旅游公共服务的供给从来都不是政府旅游管理部门的一己之事，旅游公共服务水平的提升呼唤各级政府公共服务职能的社会化发展，努力吸引各类社会组织参与供给。以各类旅游行业协会、旅游社团等为代表的旅游类社会组织本身具有一定的公益性、互助性等特质，在参与和提供旅游公共服务方面能发挥政府和市场都无法发挥的作用。欧美各国成立的一些社会团体，如法国农会、美国的国家乡村旅游基金、罗马尼亚乡村生态和文化旅游协会等，其在旅游项目规划、募集和发放资助、开展宣传工作等方面发挥着不可替代的作用［9］。因此，地方政府应积极开展与社会组织的合作，充分发挥其积极作用，以延伸并补充政府在旅游公共服务供给上的不足，并逐步形成较为完善的旅游公共服务网络。当前各级政府要努力加强对它们的宏观引导，根据区域旅游发展状况有意识地推进，使旅游类社会组织在布局、结构和规模上实现一致性与合理性，并着力剔除一切不合理的管制措施，使其能以独立姿态发挥作用。同时，地方政府要主动放下身段，把旅游产业发展中的一些技术性难题交于其解决，以充分发挥其灵活性的优势，使其在推动旅游公共服务发展进程中做出积极贡献。

［1］浙江省统计局.2011年浙江省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.［2012-02-23］.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/2/23/art_164_201.htm.

［2］张萌.旅游公共服务:国际经验与启示［J］.商业研究，2010(3):120-124.

［3］李军鹏.加快完善旅游公共服务体系［J］.旅游学刊，2012(1).

［4］李爽.旅游公共服务:内涵、特征与分类框架［J］.旅游学刊，2010(4):20-26.

［5］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

［6］俞可平.公民社会的兴起与政府善治［J］.中国改革，2001(6):38-39.

［7］王立军.浙江行业协会改革的探索及其扶持对策研究［J］.生产力研究，2004(6):114-116.

［8］道格拉斯·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:上海人民出版社，2008:3.

［9］詹玲.国外休闲农业的发展概况和经验启示［J］.种业导刊，2010(1):36-38.