略论新《民事诉讼法》中的检察建议

田海鑫

(北京师范大学 法学院，北京100875)

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改《民事诉讼法》的决定。我国《民事诉讼法(试行)》制定于1982年，1991年颁布正式的民事诉讼法，2007年第一次进行修改，主要涉及审判监督程序和执行程序。本次民事诉讼法修改有60处，涉及70多个条文的调整，约占整部法律的四分之一。虽然本次修法不是一次大修，但其中很多旧制度得以修正、新制度得以建立，体现了我国民事司法制度的新发展。

民事检察监督制度正是本次修法的亮点之一。从1982年民事诉讼法试行以来，我国的民事检察监督经过三个历史发展阶段:第一阶段是仅在民事诉讼法基本原则中赋予检察机关检察监督的权力，没有规定具体的监督制度和监督程序;第二阶段是1991年民事诉讼法中，在规定了检察监督基本原则的基础上，规定了再审抗诉方式的检察监督制度和程序，但是一直到2007年第一次修正民事诉讼法仍然没有实质性变化;第三阶段是本次新民事诉讼法，在旧法的基础上对检察监督的范围、方式、手段都进行了规定和扩充。检察建议作为检察机关对民事诉讼活动监督的一种方式首次在法律中予以规定，结束了各地司法实践中已经广泛适用的类似行为却没有立法依据的局面。本文围绕这一“新生事物”，就立法层面、理论层面和制度层面展开论述。

一、新《民事诉讼法》对检察建议的规定与评析

民事诉讼法修改之后，将涉及检察建议的条文置于法律第十六章审判监督程序，将在司法实践中通过检察建议实施民事检察监督方式的探索经验上升为法律规定。根据启动主体不同，可以将检察建议分为检察机关主动提起的检察建议和依当事人申请提起的检察建议。

(一)检察机关主动提起的检察建议

检察机关在行使法律监督职能时会发现人民法院生效的裁判、调解书确有错误或损害国家、社会公共利益，人民检察院有权利也有义务向人民法院提出检察建议进行法律监督。新《民事诉讼法》第208条第2款规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。一方面，本款说明法律没有赋予地方各级人民检察院对同级人民法院已经生效裁判的再审抗诉权，享有再审抗诉权的人民检察院是最高人民检察院和上级人民检察院，也意味着检察建议方式仅能在同级人民检察院和人民法院间适用;另一方面，本款赋予了地方各级人民检察院在发现同级人民法院生效裁判符合再审情形或者调解书损害国家利益、社会公共利益时享有选择权，既可以以检察建议的方式对同级人民法院进行监督，又可以不经提出检察建议而直接提请上级人民检察院，向同级人民法院提出抗诉。值得注意的是，人民检察院向同级人民法院提出检察建议时，应当报上级人民检察院备案，体现了人民检察院上下级之间领导与被领导的关系，上级人民检察院对于下级人民检察院的监督也表明了立法者对于通过人民检察院抗诉方式启动再审程序的慎重态度。

上述内容是新《民事诉讼法》对人民检察院在审判监督程序中实施检察建议的规定，但是检察建议的监督方式并不仅仅局限于审判监督程序。第208条第3款规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。首先，这表明除审判监督程序以外，检察机关主动提起的检察建议的监督方式在其他审判环节中也是适用的;其次，检察建议针对的是审判人员的违法行为，不包括审判人员以外的其他诉讼参与人;最后，在其他审判环节中检察机关实施检察建议的方式仍然是向同级人民法院提出。

(二)依当事人申请提出的检察建议

在审判监督程序中，当事人有权向人民法院申请再审，但是当事人的申请并不必然导致审判监督程序的启动，当事人的再审请求没有得到人民法院的支持时可以向人民检察院申请检察建议，以此作为一种权利救济手段。新《民事诉讼法》第209条规定，有下列情形之一的，当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请做出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查，做出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

根据上述法律规定，依当事人申请提出的检察建议要符合以下几个适用要求:第一，适用主体。向人民检察院提出检察建议申请的主体只能是原审案件的当事人，案外第三人无权向人民检察院提出申请。第二，适用情形。人民法院驳回再审申请的、人民法院逾期未对再审申请做出裁定的和再审判决、裁定有明显错误的。前两种情形是人民法院对当事人的再审申请在法定期限内未予支持，此时当事人可以向人民检察院寻求救济，同时也意味着当事人对人民法院生效的裁判如果不服，只能够先向人民法院申请再审，如果法院的大门无法敲开，这时才能够向人民检察院提出检察建议的申请;第三种情形是人民法院进行了再审的裁判，但当事人认为再审判决、裁定有明显错误，属于再审之后的权利救济方式。第三，适用后果。法律规定人民检察院在接到申请后应当在法定期限三个月内进行审查，做出是否提出检察建议或者抗诉的决定。这是要求检察机关及时行使法律监督职权，避免迟延对当事人的权利造成更大的侵害，此后果之一。另外，对当事人而言，法律对申请检察建议的次数进行了规定，应当以一次为限，当事人不能够在人民检察院做出申请检察建议的处理之后再次向人民检察院申请检察建议，这是为了防止当事人无休止地提出申请，影响诉讼效率，破坏既有的司法秩序。

二、检察建议监督方式的理论基础

民事检察监督作为人民检察院的一项职能，是宪法、法律规定并授予的重要公权力。就民事诉讼而言，民事检察监督的目的包括两个方面:一是防止司法裁判活动的不公;二是检察机关代表国家用公权力保障国家利益、社会公共利益、公民重要权利在私法领域更为公正、有效地受到保护［1］。从实践的角度，审判权天然具有一切权力所具有的扩张性、腐蚀性。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［2］现实中法院随意行使权力，侵害当事人权利的情况屡屡发生，司法腐败现象未得到遏制，因此有必要加强检察机关的外部法律监督。

检察建议正是一种适当的、合理的外部法律监督方式。在各地方的实践中出现了种类丰富多样的检察监督方式，例如抗诉、参与诉讼、检察意见、纠正违法通知、检察建议、民事起诉等。新《民事诉讼法》沿用了民事再审抗诉的监督制度，只增加了实践中较为成熟的检察建议作为新的检察监督方式予以规定。对于检察建议的概念，学者的定义不尽相同，如“检察建议是对人民法院在民事审判活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在民事审判活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或者改进意见的一种监督方式”［3］。“在民事检察监督工作中，检察机关发现同级人民法院生效的民事裁判确有错误，但不属于抗诉范围或不宜以提请抗诉的方式纠正的，以检察建议书的形式建议人民法院自行启动再审程序重新审理的一种监督方式。”［4］新《民事诉讼法》颁布之后，上述定义都存在一定程度的缺陷，虽然目前仍然没有较为准确的表述，笔者尝试将民事诉讼中的检察建议定义为:人民检察院为保障法律正确实施，在民事诉讼活动中履行法律监督职能，对同级人民法院的违法行为提出意见的一种监督方式。具体而言，以下几个方面的内容体现了检察建议的具体内涵。

(一)检察建议的和缓性

同再审抗诉相比，检察建议具有明显的和缓性。再审抗诉能够直接启动审判监督程序，但此种方式过于激烈，实践中往往不利于人民检察院和人民法院之间构建良好和谐的工作机制。检法机关之间的关系应当是互相独立、互相配合、互相制约的，为了实现各自的司法职能，很多情况下需要进行妥协，检察建议能够在相当程度上削弱再审抗诉这种监督方式的对抗程度。再审抗诉通常是一种居高临下的强制性命令，而向人民法院发出检察建议是一种同人民法院协商的姿态，通过检察建议中的充分说理给人民法院以考虑的余地。在这种商谈的气氛下，人民法院更容易接受检察机关提出的检察建议，从而能够主动纠正错误，实现司法公正。实践中很多地方检察院制定了民事检察建议的实施细则，例如浙江省检察院通过的《关于人民检察院适用民事行政再审检察建议的实施细则(试行)》明确规定了“积极与人民法院沟通协商”，证明检察建议的方式有利于检法两家在具体事项中达成共识，能够实现法律效果和社会效果的统一。

(二)检察建议的便利性

以审判监督程序中的检察建议为例，能够充分体现检察建议这种监督方式的便利性。首先，由于地方各级人民检察院没有对同级法院的生效裁判进行抗诉的权力，新《民事诉讼法》出台以前，此种情况下地方人民检察院只能提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉，这就意味着两级检察机关重复审查同一案件才有可能启动审判监督程序，无疑是浪费了司法资源。其次，在实践中一个案件往往经过两审终审，那么具有再审抗诉权的检察院为省级人民检察院或者最高人民检察院，基层和市级人民检察院基本不办理直接抗诉案件，大量需要再审的案件如果集中于较高的两级检察院来审查处理，会严重侵害其基本的司法职能，不利于司法资源的合理配置。再次，如果经过上级人民检察院抗诉之后开启了审判监督程序，实践中往往因为事实不清、证据不足又发回下级法院重新审理，同级人民检察院此时应派员出席法庭，相当于诉讼周期被人为地延长，而同级人民检察院向同级人民法院提出再审的检察建议，人民法院可以主动开启审判监督程序，减少了诉讼环节，缩短了诉讼周期，同样能够实现纠正错误生效裁判的目的。最后，实践中针对法院诉讼活动中的瑕疵，或者当事人之间争议不大的案件，宜采取相对缓和的检察建议的监督方式处理，从而减轻上级机关的办案压力，并且将案件在本地解决，能够减少当事人的讼累，有利于化解矛盾，维护社会的稳定。

(三)检察建议的广泛性

第一，适用检察建议的主体广泛。地方各级人民检察院都有权向同级人民法院提出检察建议，相信在新《民事诉讼法》中有了明确法律依据之后，各地检察机关会广泛运用这一监督方式。第二，检察建议监督范围的广泛。新《民事诉讼法》第208条第3款规定，各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。这意味着检察建议不仅能在审判监督程序中进行事后监督，而且能够在其他审判环节进行事中监督;其他审判程序应理解为既包括诉讼程序也包括非诉程序，既包括审判环节的审判行为也包括执行环节的审判行为。第三，检察建议监督内容的广泛。凡是“审判人员的违法行为”，检察机关都有权提出检察建议，但是就检察监督的定位来说，民事检察应当定位于形式化、程序化的监督，即“非实体化的监督”。只有如此，才能解释检察监督的合理性，才能解决诸多质疑，才能在检察权与审判权之间划一道界线，才能解释民事检察监督的价值所在［5］。因此，检察建议针对的应当是审判人员的“程序性违法行为”，检察建议纠正的是程序的外在瑕疵，追求的是司法形式的公正。对于实体问题的判断，检察机关应当尊重人民法院的最终决定。

三、检察建议监督方式的制度完善

检察建议的监督方式写入了新《民事诉讼法》，使检察机关的此项行为具有了法律依据，实践中经常出现的人民法院以于法无据的理由将人民检察院的检察建议拒之门外的作法将不再“名正言顺”。尽管如此，检察建议这种检察监督的方式可谓刚刚起步，目前实践中也存在大量问题，例如缺乏程序规范、权威性不足，检察建议力度过于薄弱、采纳率低，各地检察建议开展情况不均衡等问题［6］。因此，为了使检察建议这种监督方式能够更好地发挥作用，在现有的法律规定基础上应当进一步完善。

(一)明确适用范围

新《民事诉讼法》规定检察建议可以对审判监督程序以及审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为适用，这一适用范围的规定过于宽泛，对于不同审判程序中违法行为的具体情形有待进一步细化规定。另外，对于“其他审判程序”是否应理解为审判程序而不包括审判外其他诉讼程序。笔者认为，对于此处的“审判程序”应作宽泛理解。首先，新《民事诉讼法》第14条将检察监督的基本原则表述为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。将之前的“民事审判活动”修改为“诉讼活动”，表明将执行程序纳入了检察监督范围之中。不仅如此，在新《民事诉讼法》执行程序编的一般规定中还特别强调“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督(第235条)”。因此根据体系性解释的原则，法律中关于检察机关对审判程序实施法律监督的规定只要不与执行程序的性质相冲突，均能够在执行程序中同理适用。在执行程序中，如果审判人员具有违法行为，检察机关也可以检察建议的方式实施法律监督。其次，基本原则中的“诉讼活动”不仅包括诉讼案件中的诉讼活动，也应当包括非诉案件中的诉讼活动，所以检察机关对非诉程序的监督是题中应有之义。本次民事诉讼法修改在非诉程序中增加了确认调解协议程序和实现担保物权程序，使非诉程序更加丰富，实践中非诉程序也会出现各种各样的程序问题，对这些现象进行法律监督是很有必要的，因此检察建议的方式在非诉程序中也应适用。最后，尽管调解程序不是传统意义上的审判程序，但是我国民事诉讼中调解是结案的方式之一，并且实践中调解结案率相当高。新《民事诉讼法》针对调解结果增加了法律监督的特别规定，实践调解过程中容易存在违法问题，故检察建议作为监督的手段之一，理应在调解程序中适用。期待有关法律和司法解释能够对上述内容的具体制度要求予以规定。

(二)提高建议质量

要提高检察建议的监督质量，首先要做到文书格式规范，当事人申请提出检察建议的，原则上要求提交书面申请书。在书写申请书确有困难时，可以口头方式提出申请。检察机关向人民法院提出检察建议时，应当采取书面统一格式的文书，但是目前实践中没有统一做法，形式各种各样，这在一定程度上削弱了其效力。其次，在检察建议中要增强说理。实践中检察建议采纳率低与说理不充分有巨大关系，内容简单的检察建议很难获得人民法院的认同。因此，在检察建议中要充分说明事实和法律理由，针对性强，运用证据准确充分，从而提高质量。最后，应当加强检法机关之间的沟通。融洽的关系有利于营造良好的司法环境，重要的是增强沟通能够使检察机关了解人民法院的办案规律和思路，从而能够更有针对性地提出问题，提高检察建议的质量。

(三)规范适用程序

新《民事诉讼法》对于检察建议的方式进行了规定，但没有具体规定检察建议的提起、证据调查、备案、后果的程序。首先，提起检察建议原则上应当经过检察长的批准，重大、疑难、复杂的案件可以交检察委员会讨论决定。其次，在证据调查方面，新《民事诉讼法》第210条规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。人民检察院履行法律监督职能要求在需要的时候进行调查，相关人员应当积极配合。但要注意的是，这里的调查权针对的是特定违法行为问题，不能够随意扩张调查的范围，调查过程中应当充分尊重和保障当事人的合法权益，如涉及个人隐私等问题应予以保密。而调查证据的手段，如调卷、阅卷需要在司法解释中进一步规定。再次，在审判监督程序中，再审抗诉和再审检察建议如何进行界分需要立法进一步完善。一般认为检察建议针对违法但不严重的程序性问题，如果一旦发现侵害国家利益、社会公共利益或严重违法的行为应当提出抗诉，而不是检察建议。最后，对检察建议提出之后的后果应当进行规定。人民法院在收到检察建议之后，应当在法定期限内予以书面回复，如果相关违法行为的检察建议不被采纳，检察机关可以请求上一级人民检察院介入，也可以请求同级人民代表大会常委会对人民法院进行监督。在审判监督程序中，还应注意理顺检察建议与再审抗诉之间的关系，检察建议不被采纳时，可以提请上级人民检察院运用抗诉手段进行监督。

实践中检察建议的广泛推行在民事检察中取得了相当的成效，简化了诉讼程序，维护了司法公正，保护了公民的合法权益，发挥了积极的作用，也引起了人民法院的高度重视。相信在新《民事诉讼法》出台之后，随着检察建议的不断完善和发展，其必将在构建和谐社会的过程中发挥更加积极的作用。

［1］江伟.略论检察监督权在民事诉讼中的行使［J］.人民检察，2005(18)：7.

［2］孟德斯鸠.论法的精神：上册［M］.北京：商务印书馆，1961.

［3］杨立新.民事行政检察监督与司法公正［J］.法学研究，2000(4)：46.

［4］夏黎阳.民事行政个案再审检察建议之适用与完善［J］.法学杂志，2006(5)：98.

［5］陈桂明.民事检察监督之存废、定位与方式［J］.法学家，2006(4)：12.

［6］张贺.检察权内部监督制约机制探讨［J］.重庆三峡学院学报，2012(1)：115 －118.