我国公共行政信息渠道畅通机制初探

李维宇， 王 婷

(1.云南中医学院人文与管理学院，云南昆明650500;2.云南大学公共管理学院，云南昆明650091;3.昆明医学院海源学院，云南昆明650106)

信息和通信技术(Information ＆ Communication Technologies，ICTs)的快速发展正深刻地影响着人类社会发展的进程，波及范围涉及政治、经济、教育、文化诸领域。自上世纪90年代以来，电子政务日渐勃兴。要在激烈的角逐中胜出，各国政府都在积极推动政府信息化，努力提高本国电子政务水平，以提升政府能力和国家竞争力。经过20年的发展，以计算机技术、网络技术、现代通信技术为基础的电子政务日趋成熟，并成为信息社会政府治理的核心模式。《2012年联合国电子政务发展报告》显示:中国的电子政务发展指数已经从2010年的0.47提高到0.5359，位列全球第78位。与中国电子政务的快速发展极不相适应的是行政信息公开制度不完善、行政信息公开力度不足、行政信息共享机制不健全等问题仍较为突出［1］，公共行政信息共享不足、共享不均、共享不畅、公民参与效能感低下［2］。本文针对当前我国行政生态的重大变化——信息社会及电子政务的兴起，分析当前我国公共行政信息存在的问题，并从电子政务的角度提出疏通公共信息渠道、推动政府管理创新的对策建议。

一、公共行政信息渠道及其功能

“公共行政信息渠道”主要指政府在行政活动中的信息传递通道，它所承载的信息主要有两个来源:一是由政府系统外部公众输入的信息，包括公众的利益诉求表达，对政府的支持、建议和批评等信息，提供主体主要有公民、企事业单位、各种咨询部门、非盈利组织以及行业机构等;二是政府系统内部产生的政务信息，主要指在政府系统内部产生、传递的与公共利益活动有关的、与政治系统紧密联系的信息，是政府行政活动所涉及的全部信息集合［3］，既包括维持政府行政活动正常开展所需的信息，也包括政府行政活动中所形成的传递给公众的信息，包括各种政府规划、文件、政策、法律、法规、规章制度等。从传递方向上看，公共行政信息渠道主要包括公众对政府的信息渠道、政府内部的信息渠道、政府对公众的信息渠道。

沃尔多认为，从基本层面上看，所有的行政行为都是政治行为。西蒙也认为凭经验将政治与行政分开是困难的［4］。公共行政活动可以看作是一个“政治——行政”过程。从这个意义上讲，公共行政本质上是政府基于公共利益的一系列决策过程的集合。构建通畅的公共行政信息渠道意义重大，主要体现在以下几个方面:

第一，有利于提高政府决策的科学性，提高行政效能。西蒙认为管理就是决策。在政府决策中，信息扮演着重要的角色，甚至起到决定性的作用。有效的公共组织管理对于政府项目、公共政策、政权乃至民主本身都是至关重要的［5］。真实、准确、及时、连贯的公共行政信息是实现有效政府、效能政府的前提。无论信息渠道在哪一个环节中断，都会直接影响到公共决策的质量，最终影响公共利益的实现程度。因此，行政系统“必须具有某些特定的输送能力，把有关要求的信息传递到各个处理位点上，直到输出阶段”［6］。

第二，有利于提高政府活动的民主程度。民主之要义在于公开与参与两个方面。在公开与参与之间，信息公开是参与的前提条件，参与是信息公开的目的。首先，通畅的公共行政信息渠道打破了政府对信息的垄断，成为实现公民知情权的重要方面。其次，畅通的参与渠道在参与的成本、自由性、平等性、便捷性等方面也独具优势。最后，信息自由是打击政府腐败和不法行为的重要工具，通畅的公共信息渠道是公众认识政府、监督政府的窗口。因此，公共行政信息渠道既是公共需求的“传感器”，也是公众参与政府决策，表达利益诉求的重要途径。公开、可达、及时的公共行政信息渠道是实现透明政府、廉洁政府、民主政府、法治政府的保障。

第三，有利于加强以政府为主体的公共部门之间的协作和整合，提供整体性的公共服务。随着公共需求的日益多样化、动态化和复杂化，公共服务陷入分散化和碎片化的治理困境，传统的以政府为主体的科层治理结构已经不能满足新形势下公共服务的需要。公共服务提供的逻辑结构由科层逻辑和市场逻辑逐渐向网络逻辑演化［7］。政府通过网络模式创造出的公共价值会比通过层次模式创造的公共价值还要多［8］。网络化治理结构强调政府与私人企业、行业协会、民间组织的合作，并依赖于协作网提供各种公共服务。因此，通畅的公共行政信息渠道作为信息网络平台起到了各协作方跨界整合的重要技术支撑作用。

二、我国公共行政信息渠道存在的问题

2008年5月1日颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》是我国政府信息公开、信息自由的一个里程碑，“标志着我国政府信息公开进入了一个法制化、制度化的阶段，信息公开的范围、方式和程序，公民知情权的监督和保障拥有了基本的规范”。但目前我国政府信息公开仍处于起步阶段，尚存在“制度不完善、公开力度不足、公民参与能力不足、参与渠道短缺和政府回应力度不够”［1］等问题。我国公共行政信息渠道存在的问题主要表现为“两头紧，中间急”，即民意“失聪”、政令不畅和行政信息不公开三重信息障碍，大致可以归结为以下几个方面。

第一，公共信息渠道入口狭窄。如前所述，公共信息渠道是公民表达需求、偏好、支持，提出意见和建议的重要载体和通道。只有畅通的公共信息渠道才能确保所传递的信息准确、及时、完整地输入到政治(政府)系统。就我国目前的实际情况来看，公共信息渠道入口狭窄制约了公共信息的来源，政治系统外部的信息难以进入到政治系统。虽然建国以来我国建立了一系列政府联系群众的制度，但在一段时期内呈现虚化、弱化的情形。例如，在我国公共利益表达方面，通常呈现的是费孝通先生所指的“单轨政治”——国家与社会关系中，只有自上而下的行政要求而没有自下而上的政治吸纳。人民日报政治新闻版与人民网联合推出“地方政府开通社情民意通道，你们那里通了吗”网络调查［9］，有96.8%的网友认为“不畅通”。由于缺乏畅通的渠道，公众参与政治的效能感和积极性受挫，往往成为“沉默的大多数”。

第二，官僚制组织的固有弊端导致公共信息内部流动梗阻。官僚制组织又称“科层制组织”，它是一种层级节制的管理组织结构，权责自上而下传递，其运行过程实质上是一个上行下达信息传递过程。就我国而言，受计划经济时代的影响，政府体系沿袭了纵向的“条条”和横向的“块块”模式。从“条条”来看，纵向的政府层级体系被划分为大量的中间管理层次，从中央到地方的政府层级少则4级，多则5级或6级。由于传递的层级多、时间长，信息传递链条被拉长，“信息每传递给另外一个人，就多一分出错的危险，到最后面目全非了”［10］。从“块块”来看，横向职能制的分工将同级政府划分为不同的职能部门，客观上导致政府机构重叠和职能分散。政府各部门条块分割、地区封锁，各职能部门的本位主义思想严重，缺乏协作精神，造成了跨部门跨地区的信息交流障碍。

第三，公共信息出口封闭。在政府过程中，信息意味着权力，通过控制信息来控制政治沟通，也就控制了决策过程。在我国，传统的政府管理理念以“管理控制”为主，这种理念体现在公共信息服务上的逻辑便是:只要是政府的信息就应该是保密的，能不公开的就不公开，必须公开的就少公开。另外，各级传递者由于理解的差异、好恶的不同，会对同一信息加以不同解释，甚至有意隐瞒或增删，导致到达终点的信息与初始信息大相径庭，信息严重失真或被歪曲，形成所谓的“中梗阻”，具体表现为信息中途堵塞和变异。

三、以电子政府促进公共行政信息畅通

电子政务已经成为政府现代化的一块基石。在电子政府环境下，政府治理模式以及政府与公众的互动方式发生了深刻变化。首先，电子政务不仅提供了一种新技术，而且提供了一种转变政府管理方式的机制［11］。传统的政府管理模式缺乏政府与公众之间的对话。随着电子政务的不断发展，“政府机构已经采用信息与通信技术来加速包括政府与非政府实体——比如公民、非盈利组织和私人部门之间信息交换”［12］。治理的概念也从以公共权力单向控制向由政府、市场和社会组成的伙伴关系治理转变。其次，公共事务的复杂化以及公共需求的多样化要求政府机构之间加强协作，跨越不同政府机构的整体性服务成为必需。在电子政务环境下，信息技术革命已经使机构、部门间的整合变为现实，整合已经成为数字环境下政府运行的核心，被集中存储并共享的信息有助于结束“新公共管理”传入所导致的碎片化。再次，电子政务也促使政府组织结构重塑。一是组织内部的“垂直整合”。“政府与公民、公司之间的互动通常是数据库驱动的。……因此，强调透明的、格式化的、标准化的设计并控制信息处理过程。”［13］统一的中央数据库将局部机构以及它们提供的服务与中央系统连接起来，任何与局部服务的交易自动地依赖于相关的中心机构。通过“垂直整合”，将大大减少组织内部的中央层级，使组织呈现“扁平化”的趋势，在压缩组织规模的同时减少了信息传递的层级，降低了信息失真、信息不畅的风险。二是组织之间的“水平整合”。事务驱动的“一站式服务”将与某一事务各个流程涉及的所有机构通过门户网站联系起来。对于公众来说，设计这种“水平整合”的途径是为了让公众得到服务而不需要知道服务由哪个部门提供。当系统变得完全整体化和充满互动的时候，公共服务和机构之间的任何藩篱将变得透明。最后，电子政务旨在增强协商、参与并最终增强民主。随着信息和通信技术导致的进入官僚机构的系统级渠道的增加，公民拥有更多权力的反向行动发生了。Web 2.0的技术革命允许公民拥有更多的控制，从而构建更广泛的以公民为中心的治理［13］。

信息和通信技术实现了政府的高度整合，使公共行政信息流动呈现出传统政府所不可比拟的优越性。因此，在实施电子政务，促进公共行政信息畅通的过程中，以下几个方面必须引起重视。

第一，转变观念，构建服务型政府。在提供公共服务过程中，政府应树立公共信息服务意识，增加公共行政信息入口并广泛应用信息技术和通信技术，以促进公共服务质量提高、激发内部效率、支持公共和政治责任、增加公众政治参与以及改善组织间的合作关系［13］。“实施电子政务的本质告诉我们一些关于公开参与者之间的关系的事实。”［13］因此，在实施电子政务的过程中，政府应率先消除人为设定的信息边界，推进思想、知识、信息和经验的自由流动。

第二，加强电子政务基础设施建设。快速发展的通信与信息技术呈献了获得和传播信息资源的独一无二的机遇。通信与信息技术效能的发挥依赖于性能优良的信息技术设施。目前，我国的基本国情决定了信息技术设施建设和发展尚不均衡的情况，主要体现为城乡之间、东部地区与西部地区之间、经济发达地区与经济欠发达地区的“信息鸿沟”现象还较为突出。“不平等的技术分布可能加强经济和社会不公平，导致更加弱化的社会团结和文化聚合。”［14］因此，在一定历史时期内，主干网络建设、新一代通信技术研发、政府外网内网建设将成为制约我国电子政务深度和广度的瓶颈。

第三，加强电子政务人才队伍建设。“人力资源不足、虚弱的经常性组织……阻碍了现代信息技术快速、广泛的扩散。”［14］充足的电子政务人力资源是电子政务得以实施的重要保障。另外，加强信息知识和技能教育也是必要的。“在最低限度，只要所有人都有读写能力，受过包括计算机知识和使用因特网的知识教育，都连接到电脑，都能够接入因特网，电子政务战略和项目将是有效率的，并且能够包括所有人。”［14］

第四，以电子政务推进政府改革。计算机和各种应用软件不论在行政方法还是公共事务的内容上都影响了公共行政，通信和信息技术直接主导了行政能力的范围、本质和强度。因此，利用电子政务重塑政府组织结构，再造政务流程，通过一站式服务、在线交易等途径有助于缩短信息渠道，拉近政府与公众之间的距离，实现便捷的政民互动，从而为公众提供高质、无缝、整体、以公众为中心的公共服务。

第五，扩大公众参与，实现政务信息“推”和“拉”的结合。查德威克和梅揭示了三种电子政务模式，即管理模式、咨询模式和参与模式［13］。管理模式的电子政务涉及最低水平的公众参与，关注基于信息与通信技术的公共服务提供效率。这是一种“推”的模式。在这种模式中，公众被提供电子治理而没有任何输入。咨询模式更可以看做是“拉”的模式。在这种模式中，公众被问计于各种各样的电子政务方案，但是公众输入的参数系统是预先设定的。在参与模式中，有更复杂的水平和垂直流动的信息。咨询模式和参与模式的区别在于后者的创新之处“自下而上”。在咨询模式中，参与的参数是由官僚设定的;而在参与模式中，公众推动改革［15］。在电子政务环境下，民众获得信息的途径已不再局限于电视、收音机、报纸等传统媒体，网络的运用使信息传送更加快捷，民众参与公共事务的热情也得以激发。

［1］朱友刚.我国政府信息公开的思路与对策［J］.山东社会科学，2012(3)：148 －151.

［2］关键.论我国政府信息共享机制的构建［J］.行政论坛，2011(3).

［3］柯平，高洁.信息管理概论［M］.北京：科学出版社，2007.Public Administration：an Overview［M］.New York：United Nations，1998.

［4］Frederickson H G.The Public Administration Theory Primer［M］.Boulder，CO：Westview Press，2012.

［5］Lynn L E.Public Management：Old and New［M］.New York，NY：Routledge，2006.

［6］(美)戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.北京：华夏出版社，1999.

［7］唐任伍，赵国钦.公共服务跨界合作：碎片化服务的整合［J］.中国行政管理，2012(8)：17 －21.

［8］(美)斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·艾格斯.网络化治理：公共部门新形态［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［9］地方政府开通社情民意通道，你们那里通了吗［N］.人民日报，2009－01－05.

［10］(美)拉塞尔·M·林登.无缝隙政府［M］.北京：中国人民大学出版社，2002.

［11］United Nations.Dept.of Economic and Social Affairs.Compendium of Innovative E-government Practices［M］.New York，N.Y.：United Nations，2010.

［12］United Nations.Dept.of Economic and Social Affairs.Compendium of ICT Applications on Electronic Government［M］.New York：United Nations，2010.

［13］Anttiroiko A-V，Bailey S J，Valkama P.Innovations in Public Governance［M］.Amsterdam;Washington，DC：IOSPress，2011.

［14］United Nations.Division for Public Administration and Development Management.，Hafeez S，Sher SW.UN Global E-government Readiness Report 2005：from E-government to E-inclusion［M］.New York：United Nations，2006.

［15］Chadwick A，May C.Interaction between states and citizens in the age of the internet：E-government in the U-nited States，Britain and the European Union［J］.Governance.2003，16(2).