全球治理中的议题设定：能力构建与要素互动

○赵 隆

全球化的不断深入发展是当今世界的时代特征。全球治理作为解决全球性问题的主要路径，在议题的不断更新变化中呈现出新发展与新模式，成为推动世界多极化和国际关系民主化，促进共同发展的重要力量。对议题和治理模式的思考与剖析，可以为中国参与全球一体化进程，特别是在全球治理体系内选择合理、恰当的角色提供借鉴与思考。

一、全球性问题的发展与变化

随着全球化的进一步深入，当前各国面临的问题呈现出紧迫性,突发性和综合性的特点。

1.紧迫性逐步加剧

问题紧迫性的趋势主要体现于问题本质逐渐发展为世界范围内的危机泛化。例如在国际反恐领域，“9·11”事件发生以来，美国、欧盟成员国和俄罗斯等主要大国都将打击恐怖主义作为国家战略的优先方向。美国总统布什2002年发表的国情咨文中将反恐作为国家的重要目标，提出“使恐怖主义营地停止活动，粉碎恐怖主义活动计划，并将恐怖主义分子绳之以法。必须防止寻求化学、生物和核武器的恐怖主义分子和政权威胁美国和全世界。”2002年5月,北约与俄罗斯理事会(NATO-Russia Council)成立,双方将反对恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、军控、海上搜寻和救援、各理事国军方之间的合作、军事改革以及民间紧急事件应对策划等问题作为主要议题。2002年6月，上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization）成员国在圣彼得堡峰会上签署了该组织成员国《关于地区反恐怖机构的协定》，决定建立常设的地区反恐怖机构，加强在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义等安全领域的合作。目前，几乎所有的现存的区域性组织都增加了反恐合作方面的内容。虽然世界各国积极利用双边和多边对话与合作，通过建立各类反恐机制打击恐怖主义，但是在经过伊拉克、阿富汗两场反恐战争后，国际反恐局势并未得到缓解，中东、南亚、中亚等地区的安全状况呈现尖锐化、极端化趋势，国际恐怖主义危机对社会、经济等领域产生外溢效应。同样，气候变化、能源资源安全、粮食安全、公共卫生安全等全球性问题更加突出，任何国家都无法单独应对。全球性问题的紧迫性不容忽视。

2.突发性不断增强

当前全球性问题的突发性和其影响扩散的速度、广度和深度成为世界各国的共同挑战。以世界经济为例，2007年美国爆发次级抵押贷款危机后，其影响在极短的时间内扩散至世界各个角落，引发全球性的金融危机，并持续从虚拟经济领域波及至实体经济，造成全球性的经济衰退。一般来讲，金融危机是指利率、汇率、股价等金融指标全部或大部分突然而急剧的恶化现象，人们纷纷抛售其实际资产并变现虚拟资本，导致一国经济和社会的剧烈动荡。此次金融危机不但发生突然，且影响范围迅速扩大，远远超越单个国家，其破坏力超乎想象。值得注意的是，大部分经济学家未能预计到泡沫破裂的巨大危害,部分人甚至“不仅没能发觉危机的来临，而且明确地否认危机会发生。”调整和重组世界经济格局，消除生产与消费关系的失衡，解决虚拟与实体经济比例失调等结构性问题成为各国不可回避的任务，并蔓延至社会发展的不同领域。全球性问题本身的突发性和影响的扩散性增强。

3.综合性继续凸显

伴随着全球化的深入发展，全球性问题的区域性和领域性特征逐步下降，时间与空间的概念也开始淡化，其表现形式与影响不再局限于某特定范围。从问题产生的根源看，呈现一种相互交织且不断互换的关系。一方面，问题的国际与国内因素交织互换。世界各国内部的治理过程往往受制于外部或国际因素的影响,而对其本身经济社会问题的决策则出现国际性特征,发展于一国内部的问题可能随时转变为全球性问题。诸如：人口与粮食问题,国际恐怖主义与难民问题,生态失衡与环境污染，民族宗教与地区冲突问题等等。另一方面，按照以往观点，全球性问题的传统内涵以“安全”为主，而近年来人类的生存与社会的繁衍成为核心关切，平衡性的可持续发展成为首要任务，“发展”问题逐步受到重视。在这期间，各种思潮性、体制性问题对国际体系转型的影响加深，并已远远超越单一领域，成为引发更为强烈的连锁反应的潜在因素。由此可见，全球性问题的综合性和复杂性正在凸显。

二、问题与议题的联动

各国因自身不同的地理环境、发展阶段和在当前国际体系转型过程中所扮演角色的差异，对各类问题的关切度必然不同，由此也引发国际议题设定（Global Agenda-Setting）权之争。在此背景下，全球性问题和议题要素形成以下几组互动关系：

1.主体间的互动

全球性议题设定的基本要素包括议题设定的主体、客体、机制、能力、目的和效果六个方面。其中主体泛指负责制定和实施全球议题的个体，主要包括三类：（1）各主权国家及其政府；（2）非正式的公民社会组织；（3）精英个人。上述三者均可根据自身的需要或目的发现问题、提出议题并推动设定议题。例如，主权国家从国家和地区安全的关切出发，将反恐、核不扩散问题设定为全球性议题；各类全球公民社会组织、团体则关注如全球疫苗和免疫联盟、清洁空气倡议、遏制结核病倡议及全球水事伙伴关系问题，部分精英个人关注气候变化问题等。全球性问题在当前呈现出的紧迫性与危机化趋势，在客观上迫使议题设定的主体出现以主权国家为主的单一化特征。国家作为国际事务的主要行为体，相较于非正式的公民社会组织和精英个人在资源上更有统筹力，在执行上更有决断力，在影响上更有号召力，在应对危机性挑战上具有不可替代的优势。

2.角色与机制的互动

议题设定的客体主要指存在或潜在的具有全球性、普遍性和重要性的问题本身。议题设定的机制指用于讨论和推广解决某项具体议题的制度化平台，主要包括：（1）具有广泛代表性的全球性国际组织，例如联合国、“八国集团”（G8）、“二十国集团”（G20）等；（2）具有部分代表性的区域性国际组织，其中包括欧盟、东盟、非盟等；（3）具有特殊代表性的领域性国际组织，例如世贸组织、国际货币基金组织、北美自由贸易区等。全球性问题的突发性和扩散性增强，使具有广泛代表性的国际组织或机制逐步扮演更为重要的角色。此类组织或机制的功能不局限于具体领域，涵盖范围不固定于具体区域，代表利益不仅限于少数集团，成为讨论和解决全球性问题的主要平台。

3.权利与体系的互动

议题设定的能力指各主体本身所具备的对国际舆论的影响力、国际事务的执行力和在国际体系中所扮演的角色，这种能力也可称为议题设定权或国际话语权。对全球性议题设定权的掌控是将最符合自身利益的问题列为优先的切实保障，从而促使各国共同关注、合作并努力解决。一般而言，议题设定权随着主体影响力、执行力和在国际体系中所处地位的变化而此消彼长。传统大国在国际力量对比中的相对衰弱，南北发展差距的缩小，新兴大国群体性崛起等客观现实，对现有国际体系架构形成冲击，也同时对议题设定权的分配提出新要求。“努力增加发展中国家在对话形式、议题设定、对话成果等方面的发言权”得到广泛共识。

4.手段与目的的互动

议题设定的目的指将某一具体问题提上议事日程的原因。虽然多数议题设定的主要动因是全球性问题的不断变化与发展，国际社会所面临的客观事实迫使各主体将某全球性问题提上议事日程，以避免阻碍自身发展和对各自利益造成损害。但部分全球性议题的主观目的性明显。有学者认为，“在国际关系领域，治理首先是各国之间，尤其是大国之间的协议与惯例的产物。涵盖政府的规章制度也包括非政府性机制，后者谋求以它们自己的手段实现它们的愿望、达到它们的目标。”实际上，在某些全球性议题中针对发展中国家，尤其是对新兴大国的“强硬论”、“威胁论”和“责任论”不断升温，小部分国家企图将个体利益强加于全球共同利益之上，利用议题设定权和各国对全球性问题的重视作为政治工具和手段。例如，在应对气候变化问题上，部分国家并未从历史责任和自身能力考虑率先减排，也未在应对气候变化的技术方面向发展中国家提供帮助，反要求某些新兴国家超出自身所能采取措施，并制造各种负面言论，利用全球议题设定权为自身利益服务。

三、议题设定与全球治理模式

全球治理模式因各主体间的实力差异，在国际体系中扮演的不同角色，形成传统治理、非传统治理和网络化治理三种类型。其中传统治理指以主权国家为主要行为体的治理模式，通常以多边对话、协商为主要手段。非传统治理主要指以国家间国际组织为主体的领域性治理，以针对特定议题在不同制度框架内进行合作为主要手段。网络化治理则由非国家行为体作为主体，通过不同的跨国网络或组织，以协调不同行为体间的差异并谋求合作为主要手段。当前全球治理模式的更新转变主要体现在以下几方面：

1.治理主体的更新

一般来说，全球治理的主要行为体具有多元特征，以对话、协调为主要治理手段，以非传统权威的制度性安排为治理基础，以解决各类全球性议题为主要目的。西方学界传统的全球治理理论中强调政府及非政府的“双重作用”，将非政府组织与公民社会等非国家行为体看作重要的治理主体。有学者提出，“全球治理不仅意味着正式的制度和组织——国家机构、政府间合作等制定（或不制定）和维持管理世界秩序的规则和规范，而且意味着所有其他组织和压力团体——从多国公司、跨国社会运动到众多的非政府组织都追求对跨国规则和权威体系产生影响的目标和对象。”至少有10个描述世界政治的相关术语已经得到人们的认可：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issue network）、政策网络（policy networks）、社会运动、全球公民社会、跨国联盟、跨国游说团体和知识共同体（epistemic community）。当前议题设定主体的单一化和问题紧迫性的特征，使治理成效需要以国内政策的调整或国家利益的出让或转移作为基础。例如在国际反恐、核不扩散与核裁军、全球金融体系改革、应对气候变化等主要全球性问题上,政府权威的作用相较其他非国家行为体具有不可替代性。非政府组织等非国家行为体虽然保证了对政府参与全球治理及制度性或非制度性安排的合作进行督促，扮演了问题发掘者、提出者和治理倡导者的角色，但受制于本身统筹力、执行力和感召力的限制，始终无法成为有效治理的实质性保障。在一定程度上，当前全球治理模式逐步转向以主权国家及政府间组织为主要行为体的国家中心治理模式。

2.治理角色与机制的更新

治理主体因自身在国际体系中地位和议题设定权的变化，从根本上促使了治理机制的更新。当前，新兴大国群体性崛起与传统大国间接性衰弱，国际力量对比的变化促进了治理过程中对话与协商的模式更加合理公正，广大发展中国家与欠发达国家的代表权得到拓展，世界格局多极化趋势进一步显现。新兴大国群体在基本解决了生存性发展问题后，把构建有利于经济、社会、文化等全面进步的国际体系列为首要目标，还把国际关系民主化、国际格局多极化、国际秩序合理化等放在突出的位置。这进一步促进了治理角色的多元化、合理化发展。一方面来看,“二十国集团”（G20）、“金砖四国”（BRIC’s）等新兴机制的出现并非某霸权国家衰落而导致的周期性现象，实际上是客观地体现了国际体系以“多元多体”为主要特征的多极化趋势。传统由发达国家主导或组成的“八国集团”（G8）、国际货币基金组织（IMF）等治理机制的构成主体已不符合当前世界多极化趋势的现实要求，传统大国所坚持的治理价值与目标也缺乏普遍性。另一方面，广大发展中国家国际议题设定权的相对扩大和当前“南北对话”的治理格局并非出于发达国家的主动性选择，而是部分新兴国家的硬、软实力增长与全球性问题危机化、综合化的实际体现。但同时也要看到，传统西方发达国家的总体实力仍然占先，在国际体系中仍居主导地位，北强南弱的格局在相当长时期内还难以改变。

3.治理手段的更新

传统全球治理模式以国际制度与非制度性安排并重为主，其中广义的国际制度包括三种形式：（1）有着明确规定的规则和章程的正式政府间国际组织（IGO’s)和非政府组织（NGO’s），如联合国、国际红十字会；（2）国际机制（International regimes)，即政府之间经协商同意和达成的、涉及某一问题领域的明确规则，如海洋法、国际贸易组织等；（3）国际惯例（Conventions)，指有着非常明确的规定和谅解、可以帮助国际行为体协调各自的行为，达到期望值趋同的非正式制度，例如未以明文确定下来之前的外交豁免、非世界贸易组织国家之间相互给予最惠国待遇的国际互给行为等。当前治理过程中，议题设定目的的不确定性使各国的收益预期无法明确，对全球性问题的广度与深度理解无法一致，出现主权让渡困境和普遍性权威缺失等一系列问题，对参与统一的制度性安排产生抵制或疑虑心理，此种差异导致个体利益与公共利益无法交汇，从而很难真正实现所谓的合作性博弈。在此前提下，非制度性安排的对话与不具有强制性特征的合作成为当前治理手段更新的一大特点。以构建平台为主的合作理念得到更多的响应，以发布共同宣言等非约束性文件成为主要成果。例如，目前得到普遍性认可的“二十国集团”峰会（G20 Summit）就是一种非制度性的国际论坛，其成员国间不存在任何国际法意义上的权利与义务关系，也并未建立任何常设机构或运作规则。而针对全球金融危机，气候变化等问题达成的协议多数不具有法律效应和强制约束力。此种暂时搁置争议，接触性合作的模式保证了各国进行对话与合作的延续性，同样也存在通过机制化改革，最终转变为制度性组织或国际治理机制的可能性。