促进干部教育培训资源优化整合

○谢忠平 赵晓呼

教育培训资源是开展干部教育培训工作必不可少的支撑载体和物质基础。干部教育培训资源的总体状况如何，分布结构是否合理，各种资源能否实现优化组合、能否发挥最大效益，直接关乎干部教育培训的质量以及我国干部队伍的素质。近年来尽管一些地方在干部教育培训资源优化配置方面进行了大胆的改革探索（如借用异地资源、开发利用社会资源以及培训项目招标等等），也取得了一定的成效，但我国干部教育培训资源总体上仍然存在多头建设重复投资、普通资源相对过剩与优质资源不足并存、干部教育培训体系的开放度和竞争性不够等不容忽视的问题，亟需我们慎重对待并切实加以改进。

一、整合干部教育培训资源的重要意义

1.这是促进干部教育培训事业科学发展的需要。由设施、场所、经费、师资力量及管理团队等要素构成的教育培训资源是确保干部教育培训工作顺利开展的前提和基础。党和政府历来重视干部教育培训的建设，纵向上中央、省、市、县设立了各级党校及行政学院，横向上各大部门、系统都有干部学院，单位或部门内部也有自身的培训机构，同时还有各类社会培训机构。数量上的盲目扩张，必然会带来质量上的参差不齐。特别是不少机构和部门挂羊头卖狗肉，名为干部培训中心、基地，实为宾馆、招待所、度假村等商业设施和娱乐中心，开展租赁经商等非干部教育培训业务，大搞创收盈利活动，成为私设小金库的来源和变相乱收费的工具。总体上来看，我国干部教育培训资源的开发建设带有浓重的行政指令的计划经济的色彩，重复建设、多头办学、资源分散、条块分割、粗放经营、竞争不足、效率低下等这些缺点日益凸显，越来越影响和制约了我国干部教育培训的发展。只有从源头上实现干部教育培训的优化配置，从根本上克服我国干部教育培训资源结构分布上种种的沉疴积弊，才能促进干部教育培训事业的科学发展。

2.这是提高干部教育培训质量的需要。当前党委、政府以及部门系统的干训机构各自独立、互不隶属，往往是教学上没有联系沟通，工作上也不协调衔接，都是通过各自的行政力量轮训和调训干部。多头办学、各自为政的干部教育培训体系最容易造成两个方面的弊端：一是重复培训不可避免。有的单位同一干部一年内被培训多次，成为“学习专业户”，而且培训的内容大同小异，教育培训的针对性和实效性不强。个别教育培训机构开学办班的目的在于收取培训费，把干部教育培训当作创收盈利的手段，完全违背了干部教育培训的初衷。二是培训质量难以保证。有的培训机构的场地设施简陋、师资力量薄弱，培训时临时拼凑组装师资队伍，临时决定培训内容，培训之前不做任何关于培训需求的调查研究，之后也不开展任何培训效果的检验评估；有的不能按照组织需求、岗位需求和干部个人需求来开设课程，教师能讲什么课就设置什么课，培训不能做到“缺什么就补什么”，而是“教什么就学什么”；有的竞争意识不强，缺乏“顾客意识”，培训理念落后，知识更新缓慢，培训的方式和内容陈旧，不能适应干部教育培训的新形势、新要求。只有对干部教育培训资源进行重新整合、重新配置，实现“多中选好、好中选优、择优选用”，才能提高教育培训的质量。

3.这是节约干部教育培训成本的需要。干部教育不仅要力求优质，还要力求廉价。如果成本高昂、效率低下，就谈不上科学化。然而我国干部教育培训机构设置布点过多过散的状况直接造成了教育培训成本一直居高不下，甚至是难以为继：首先多头建设，重复投资，相当一部分干部教育培训资源闲置或利用效率低，造成人力、物力和财力的巨大浪费；其次，为维持已经建成的各类培训机构的正常运转，又必须继续进行资源配套和资金投入，点多面广、遍地开花的机构设置，使有限的教育培训经费也分散开来，一部分教育培训机构由于资金投入不足，设备老化陈旧，课程开发不足，培训队伍等不到及时的补充，无法胜任新时期干部教育培训的新任务；第三，众多培训机构频繁办班，通常均向参训人员收取费用，名义上由参训人员单位承担，最终都由财政开支，培训次数越多，财政负担越大。资源浪费与投入不足并存造成了目前大多数干部教育培训机构普遍存在“谁都有饭吃、谁也吃不饱”的现象。这就迫切需要对现有干部教育培训资源进行优化重组，按照优胜劣汰的原则做大做优一批、合并整顿一批、取缔关闭一批，实现既能节约成本的目的，又能形成规模效益的功效。

二、我国干部教育培训资源存在的主要问题

一是资源总量庞大，但优质资源不足。一方面，我国干部教育培训机构的场地、设施、师资及管理人员等资源在总量上是十分充足的，基本能覆盖全部的机关、企事业单位的干部。由于干部教育培训机构本身数量过多，再加上干部参加教育培训的内在动力不足以及干部培训班次短期化等原因造成了现有的很多干部教育资源利用不充分。另一方面，众多干部教育培训机构几乎是千人一面，彼此之间往往只有行政级别、所属系统与所处地域的不同，资质水平都差不多、一般化。在培训内容上，共性培训多，个性培训少；在工作机制上，大多都是通过各自行政力量来调训和轮训干部，分灶吃饭，各顾各家；在资金保障上，分摊到每个干部教育培训机构的资金有限，大多只能勉强保运转、保吃饭，无力做大做强。这种状况就使得分散的教育培训资源难以优化重组，干部教育培训机构难以打造自己独特的培训产品，无法形成品牌效应，优质资源难以培育和壮大。

二是竞争欠缺，社会教育资源开发不足。尽管近年来随着市场机制的引入，社会教育资源得以被不断开发利用到干部培训领域，但目前竞争有限，社会教育资源总体上开发建设不足。原因有三：首先是一些地方部门和领导思想上不重视。在一些领导的潜意识里，与GDP、招商引资和财政税收相比，干部教育培训总是往后靠。一些干部教育培训的主管部门缺乏开发利用社会教育资源的总体规划和具体举措。其次干部教育培训目前还相对比较封闭，由于部门利益因素导致传统的干训机构存在自我保护意识，不愿意开放干部教育培训市场。再次也有社会教育机构自身的原因。一些社会教育机构缺乏干部教育培训的经验，不擅长设置干部培训的课程设置和授课艺术。例如前些年有的地方把部分干部送到高校培训，干部们一开始以为可以换换口味，结果他们发现大学教师偏重于概念的阐述、理论渊源的梳理和各家观点的罗列，听起来似乎高深抽象，但与实际工作牵连不大，忽视了干部教育培训的实践性。几经对比，干部还是选择回流到了党校、行政学院。

三是机制僵化，干部教育培训机构自身活力不足。各级党委、政府部门的干训机构均属财政供养的事业单位，既无生存的压力，也无改革的动力，更缺乏发展的活力。例如各级党校、行政学院，在内部基本上实行的“一校两制”，即管理人员都是参照公务员管理，享受公务员待遇，工资福利属于全额财政拨款，而一般的教学人员是事业编制，工资是属于差额拨款。由于事业单位改革滞后以及干训机构自身创收能力有限，一个单位的两种编制人员在工资、医疗、养老待遇和人事制度上无法匹配，而干部教育培训机构自身又无力解决，这就给党校、行政学院带来了内部管理和自身发展上的困扰和障碍。除了设置部分参公人员会导致干训部门出现机关化、衙门化外，最突出的表现就是作为培训主力的教师面临着身份尴尬和职业困境：即在身份上的“两不靠”（作为参公单位职工，不能享受公务员待遇；作为教师，无法拥有高校的科研条件）和工作中的“两头烤”（学员打分考核和学校绩效考核），这就导致了党校、行政学院优质师资时有流失。显然，这种机制体制不利于调动教师的积极性，更不利于提高干部教育培训的质量和水平。

三、几点思考

1.在指导思想上，坚持干部教育培训适度市场化

从理论上来分析，干部教育培训的本质属性具有两面性：一方面干部教育培训根本目的不在于谋取个人利益或取得利润，而在于提高干部队伍素质，提高执政能力和管理水平，从根本上是为了培养执政兴国的人才，满足社会发展和国家治理的需要，具有公益性，是属于公共产品；另一方面，我国干部教育培训虽然对象上涵盖全体干部，但重点是处级以上干部，对整个干部群体而言仍属稀缺资源，对于参训干部个人而言，干部教育培训有利于促进个体人力资本的增加和个人发展，具有排他性、竞争性，显然干部教育培训又带有私人产品的属性。因此，根据公共产品理论，干部教育培训产品是介于公共产品与私人产品之间的准公共产品，而准公共产品一般由政府和市场共同提供，由计划和市场共同发挥作用。实际上，干部教育培训在保证其政治效益和社会效益的同时，也必须考虑培训的成本，特别是要考虑作为独立经济核算实体的干训机构的经济效益。

基于此，我们应按照适度市场化（或有限市场化）的原则来优化干部教育资源的配置和调节干部教训培训的供给方式。这就要求干部教育培训资源的优化配置要正确处理好政府、市场和培训主体之间的关系，综合考虑干部培训的价值定位、市场的有限介入和政府职能的合理发挥。从政府计划的角度，就要保证干部教育培训的公益效益和社会效益，解决市场化可能带来的失灵无序、过于趋利性等缺陷。例如干部教育培训中的理论教育、党性教育（忠诚教育）应该尽量按照统一组织、统一安排的形式到传统的教育机构如党校、行政学院来进行。从市场竞争的角度，就是遵循价格、效益、竞争和供求关系的原则，用适度的市场调解来改变以往相对封闭的干部教育培训的供给体制，促进教育的资源合理流动和重组，以便于提高干部教育培训的质量和效益。例如知识培训和技能培训，就可以通过市场招标的方式交由高校等社会教育机构来进行。

2.在组织协调上，干部教育培训主管部门要发挥牵头抓总的作用

各级干部教育培训主管部门，要极力争取党委特别是主要领导对干部教育培训工作的重视和投入，使干部教育培训能真正摆上重要的议事日程，同时在党委的领导下对干部教育培训资源的优化整合工作充分发挥牵头抓总的作用，正确处理好干部主管部门、学员单位、培训机构和干部本人的关系，切实履行好“整体规划、宏观指导、协调服务、督促检查、制度规范”的具体职能。

一是推动市（地）县的党校（行政学院）办学体制改革。在增强市（地）级党校（行政学院）培训实力的前提下，结合实际情况对市属区、县一级党校（行政学院）进行精简重组，由市级党校（行政学院）来承担区县干部教育培训任务。这就要通过改革基层办学体制，逐步缩短干部教育培训机构的设置层级，直接减少干部教育培训机构数量，达到整合优化基层干部教育资源的目的。

二是要按照“少而精、突出特色”的原则，从横向上优化整合部门、行业的干部教育培训机构。在中央层级，要综合考虑“培训任务总量、专业化程度和市场可替代性”来进行优化；在省一级，根据业务相近的原则进行整合；在市（地）、县一级，要予以撤销或并入到同级党校（行政学院）或上级部门和行业干训机构。

三把干部教育培训资源向基层或薄弱地区延伸。按照上级支援下级、东部支援西部、发达地区支援欠发达地区的要求，通过对口支援、代为培训和送教下基层的形式，把优质资源逐步向西部地区、民族地区、欠发达地区以及基层拓展和延伸。同时适应信息化的需要，加快干部教育培训网络建设，通过发展网络在线培训，实行资源共享。

四是建立一套优化配置干部教育培训资源的体制机制。例如建立干部教育培训机构的资质准入及退出制度、建设师资人才库制度、干部训用结合制度、培训需求调研制度、培训项目招投标制度、培训质量考核评估制度等等，以便更好地开发利用社会教育资源，提高教育培训质量。同时，还可以改革干部教育培训经费的拨付制度，按培训任务拨款或适当地把部分经费直接拨给干部单位或者干部个人，增加干部选学的自主性，发挥资金对资源的调节作用。

3.在培训机构上，继续强化干部教育培训主阵地建设

作为干部教育培训主阵地主渠道的各级党校、行政学院，以事业单位改革为契机，围绕“一校两制”带来的种种弊端和问题，切实加快自身的改革步伐，做到以效益求生存，以质量求发展。

一是加强师资队伍建设。按照“小编制、大队伍、大培训”的思路，坚持“不求所有、但求所用”的原则，着力打造一支“忠诚可靠、业务精通、规模适度”的师资队伍。做到“四个一批”：聘用引进一批理论水平高、教学经验丰富的人才作为专职教师；提升一批现有教师的教学科研水平，多给他们创造学习、进修、培训、挂职锻炼及职务职称晋升的机会；外聘一批知名学者、培训名师、管理精英、领导干部各界优秀人才作为兼职教师；淘汰一批理论功底差、教学科研能力弱的教师。

二是提升教学水平。各级干部教育培训机构要适应新时期干部教育培训多样化、个性化和高质量的要求，树立竞争意识和精品意识，抓好教育培训中的训前调研、班次安排、课程设置、师资选配、授课方式、学员管理以及教学评估等各个环节，切实提高干部教育培训的针对性和实效性。特别是坚持以服务教学、提高培训质量为中心来开展科研，推行教学科研一体化：一方面坚持课程课题化。按照教学出题目的原则，以干部教育培训的具体课程设置来确定科研的方向和重点，以课程的开发需要作为内部科研课题立项的主要依据。另一方面坚持课题课程化。按照成果进课堂的要求，把科研成果及时纳入教学课程中，直接服务教学。

三是强化自身内部改革。极力改革完善“一校两制”，推动人事制度和分配制度改革，协调统筹两种编制人员的各种待遇和薪酬。按照精简机构、提高效益的要求，大力压缩参公人员编制职数，减少教学辅助机构和管理人员，实行后勤管理服务的社会化和市场化，革除机关衙门习气，以便提高经费使用效率、节约办学成本和提高管理服务水平，从整体上增强自身参与干部教育培训市场竞争的实力。

（此文系国家社科基金项目“党政领导干部教育培训科学化研究”12BDJ034的阶段性研究成果）