派驻检察室工作运行机制研究：以派驻检察室的发展历程为视角

青州市人民检察院课题组

(山东省青州市人民检察院，山东 青州 262500)

近年来，派驻检察室作为检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉的一项探索性载体，在全国基层检察机关中如火如荼地发展起来。本文拟通过检察室的发展历程回顾对检察室工作运行机制进行研究和探讨，以期对派驻检察室的科学健康发展有所裨益。

一、派驻检察室的发展历程

派驻检察室产生于上世纪80年代初，它的发展道路可谓坎坷和曲折，大致经历了探索、规范指导、调整控制和复兴四个阶段，每一个阶段都有其特有的历史背景和鲜明的时代特色。

(一)探索时期

这一阶段是从1982年起到1989年止。从1982年开始，一些检察机关陆续在经济比较发达、人口比较稠密的地区探索建立派驻检察室。典型的是1988年江苏常州市武进设立的湖塘检察室，曾被最高人民检察院列为乡镇检察室试点单位。其产生的特殊背景是1979年检察机关恢复重建，且因为文化大革命对中国法制的巨大冲击导致广大群众对法治的诉求空前强烈，因此如何进一步延伸检察职能，解决最基层人民群众的法律诉求成为检察机关重点考虑的一个问题。派驻检察室应运而生。这一阶段的派驻检察室基本上无章可循，没有统一的规章制度，因此比较混乱。

(二)规范指导时期

这一时期是从1989年12月到1998年。为规范和推动检察机关派驻乡镇检察室的建设，高检院于l989年l2月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例(试行)》。1993 年 4 月，又下发《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，明确指出“实践证明在乡(镇)设置检察室是非常必要的”，并规定“乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。”这一阶段检察室的发展得益于国家实行改革开放政策后各项管理工作都围绕经济建设展开，因为有了规范性文件的指导，检察室便蓬勃发展起来。

(三)调整控制时期

这一阶段是从1998年到2005年。1998年，高检院发出通知：“暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”[1]。2001年3月，中共中央办公厅印发《地方各级人民检察院机构改革意见》，提出要“逐步理顺设在铁路、林区、农垦等派出检察机构的管理体制，合理调整机构布局，清理整顿现有人员，将人员编制纳入国家司法体系统一管理。”各地检察机关对设置的派驻检察室纷纷予以调整或撤销，派驻检察室日益萎缩，名存实亡。

(四)复兴时期

2006年以来，特别是2009年以来，各地检察机关检察室建设逐步恢复。2009年2月27日，最高人民检察院在《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中提出：“坚持工作重心下沉。……把检察工作服务科学发展的阵地前移，深入街道、乡镇、社区，面对面倾听和解决人民群众的诉求，……积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”2010年10月，最高人民检察院印发《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，各地检察机关对派驻检察室的设置和发展日益重视，有选择地开展部分试点工作，并进行了一些行之有效的探索，派驻检察室建设又逐渐走上恢复和完善的道路。

二、派驻检察室的发展历程带给我们的启示

古语说：“以人为鉴，可以明得失；以史为鉴，可以知兴替。”从派驻检察室的发展历程中，我们可以也应该得到一些有益启示。

(一)派驻检察室建设必须有法律依据

纵观派驻检察室的整个发展历程，我们不难发现，派驻检察室的设立并没有一个明确的法律依据。最高人民检察院印发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》等，虽然对检察室工作具有很强的指导性，但毕竟属于检察机关内部文件，效力不及法律，导致派驻检察室的设立出现“于法无据”的尴尬境地，一方面使得派驻检察室的设置过程中乱象丛生，另一方面也使派驻检察室工作得不到有力的法律支持及尊重，工作难以开展。

(二)派驻检察室的设立需要量力而行

一方面，高检院虽然出台指导意见，要求延伸法律监督触角，促进检力下沉，但并没有规定必须采用设置派驻检察室这一种形式，还可以通过相对固定或定期、不定期巡回方式开展基层检察工作，下沉检力。另一方面，各地经济社会发展水平不同，基层检察院基础、条件各异。因此，设置派驻检察室，必须因地制宜、量力而行。要充分考虑基层检察机关现有人力、物力、财力和基层的执法环境、群众认可程度等多方面因素，实事求是，逐步推进，不能搞一刀切。

(三)派驻检察室职能定位必须明确

在派驻检察室的探索时期，由于没有一个统一的规章制度，检察室的职能定位比较模糊，其具体承担哪些职责完全由各检察机关自主决定。在规范指导时期，《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》第3条对检察室的工作任务作出了明确规定，比较突出的一点是，检察室可以经检察长批准，对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查和立案后的侦查工作。这样一来，检察室就与检察机关的相关内设机构职能产生交叉重叠，怎样处理两者之间的关系成为难题。《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》对派驻检察室的主要职责进行了规定。该规定对今后派驻检察室的职能定位具有较强的指导作用。

(四)派驻检察室人员配备必须慎重合理

一方面由于派驻检察室在基层要面对各种各样的现实问题，它的职能具有一定的复合性，综合性要强于其他内设机构。所以，检察室的工作人员要具备各种业务素质，体现出综合性的特点。[2]另一方面，基层检察院案多人少的矛盾一直较为突出，在人力不足的情况下，如何保障检察室人员的合理配备，需要各级检察机关慎重考虑。在派驻检察室发展过程中，由于有些检察机关配备的人员素质达不到要求，严重影响了派驻检察室日常工作的开展。

(五)派驻检察室工作需要得到有效监督和管理

一个新生事物的发展态势，并不完全取决于该事物本身。如果没有切实可行的配套监督和管理机制，其良好初衷往往不能实现。派驻检察室就是这么一种新生事物，虽然其设立初衷很好，但由于没有配套的监督和管理机制，引发一系列问题，从而造成了自身发展过程的曲折和坎坷。派驻检察室工作同其他内设科室工作一样，必须得到有效监督和管理，否则可能导致权力滥用，违背其设立初衷。并且由于检察室处在最基层，直接面对人民群众，这个问题就尤为严重。

三、对派驻检察室工作运行机制的思考

在新形势下，如何对派驻检察室进行重新定位和严格规范，探索一个具有可行性和有效性的检察室工作运行机制，是检察机关迫切需要解决的一个现实问题。派驻检察室工作运行机制是指其设置模式、职能定位、人财物保障、管理制度、监督制度和考评制度等一系列因素及其相互关系的综合。

(一)设置

我们认为，设置派驻检察室是完全符合我国宪法和法律，完全符合法学基础理论和国家的司法结构的，是分权制衡理论的应有之义。但必须坚持一定的原则。

首先是因地制宜。派驻检察室的设立要根据各乡镇街道人口数量、素质、地理环境、工商交通、经济发展状况、执法情况以及派出院的人力、财力、物力情况而定，在广泛调查研究的基础上，实事求是、量力而行，不宜遍地撒网，造成人力、物力、财力等资源浪费。

其次是慎重稳妥。设置派驻检察室要统筹兼顾，采取先试点后推开的办法，慎重设立、稳妥推进，做到成熟一个，设立一个，搞好一个。这是因为检察室工作的法律性和政策性比较强，并且与基层检察院的人财物资源息息相关，如果盲目设置，造成不良影响，不仅有损检察机关的社会形象，而且也会造成人财物的极大浪费。

最后是依序进行。一方面要和当地党委、政府沟通协调，争取支持，获得编制部门的批准，使检察室具有独立编制。另一方面，根据最高人民检察院《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》之规定，检察室的设立、更名和撤销，应报省级人民检察院审批。

(二)职能定位

派驻检察室的职能应该在检察机关职能范围内确定，并且应以开展法律监督为第一责任。目前，社会各界普通赞同的一个观点是，派驻检察室是检察机关的一个内设机构，是检察院的各项法律监督职能向基层延伸的一个综合性机构。那么，派驻检察室的职能就不能超越于检察机关职能范围之外，派驻检察室的职能定位就必须以强化法律监督为基础。同时，派驻检察室也必须以强化法律监督为重点。因为如果仅仅履行综合治理、法制宣传、法律咨询、犯罪预防、受理诉求等派生性职能，就失去了派驻检察室作为延伸法律监督的“触角”的原义。但必须在法律监督职能范围内配置，不能超越检察职能大包大揽，插手干预属于其他国家机关管辖的工作，违法介入属于村民自治的事项，也不能脱离法律监督职能，把主要精力用于检察职能之外的工作。

派驻检察室的职能应该服务于检察机关相关业务部门。从最高人民检察院的指导意见对派驻检察室的职责的规定中，我们可以看出派驻检察室的职能与控申、民行、反贪、预防、侦监、公诉、监所等部门具有业务重叠关系，承担着它们的部分职能，但又不是完整的控申、民行、反贪、预防、侦监、公诉、监所职能。因此，虽然派驻检察室职能比较广泛，但只是通过发挥其接近基层、接近群众、接近执法办案一线的优势，履行了部分法律监督职能，更多地体现出对相关业务部门的配合，而不能是以办案为主。

派驻检察室应该独立于当地党委政府。派驻检察室必须具备其应有的独立性，否则会严重影响其法律监督工作的全面深入开展，也会导致派驻检察室重蹈覆辙，步入歧途。在派驻检察室的发展历史上，曾经有过脱离自身职能违法当配角的深刻教训。派驻检察室工作的开展，离不开当地党委政府的支持，同时必须服务于地方的经济社会发展事业，但这并不意味着派驻检察室是当地党委政府的配角。

(三)人员配备

一方面，数量上，要能够保证检察室工作的正常开展。在目前基层检察院办案力量普遍不足、检察室尚处于不成熟阶段的情况下，每个检察室可以暂设人员两名。但是这两名工作人员应该是固定的，是有着明确工作责任、工作任务、工作目标的专职人员，而不能是兼职人员。这样才能保证检察室形成一个长效工作机制。至于人员不足问题，可以从社会上聘请一批人员帮助从事辅助性工作。也可以与当地党委和政府协商，通过增加人员编制来解决这一问题。

另一方面，素质上，要确保检察室工作人员具有较高的综合素质。如前所述，检察室工作具有一定的综合性，因此检察室工作人员必须具备一定的综合能力，熟悉检察工作业务，具有组织协调能力，会做群众工作，能独当一面。并且检察室人员直接面对人民群众，工作涉及面广，远离城区，因此派驻检察室工作人员还必须具有较高的职业素养和道德操守，防止造成不良社会后果，损害检察机关社会形象。因此，对派驻检察室人员，不仅要做到恰当选人，进行上岗前集中培训，还要做到恰当育人，结合工作开展情况，适时业务培训和职业道德教育，不断提高他们处理化解社会矛盾的能力，把握社情民意和法律精神的能力，以及严格依法履职的大局意识。

(四)管理制度

应该强化管理意识。要认识到，派驻检察室工作人员远离城区、接触面广，容易思想懈怠，受不良社会风气影响，出现作风问题。检察机关要按照严于其他内设机构的标准来管理派驻检察室，确保检察室工作不游离于全院管理之外。

应该建立规章制度。检察机关要根据检察室工作的性质和特点，结合本地实际情况，制定派驻检察室《工作职责》、《工作细则》和《管理办法》等，科学界定派驻检察室职能的内涵与外延，确定履行职责的途径、方式和具体规范，明确检察室工作的实体和程序标准，以制度管人管事，实现检察室工作的规范化和制度化。

应该强化制度落实。根据相关工作职责和业务范围，建立《来信来访登记薄》、《基层基本情况登记簿》、《预防犯罪法制课材料》、《检察建议登记簿》、《社区矫正工作纪实簿》和《群众诉求登记簿》等台帐，要求各检察室做好日填月报，规范积累和汇总执法数据，确保各自检察室工作制度落到实处。

(五)监督制度

一方面是内部监督。相关业务部门要对派驻检察室的工作开展情况进行监督，对不合理、不合法的执法行为或者超越权限的行为要坚决予以制止和纠正，防止配合有余、制约不足的情况。检务督察和纪检监察部门要督促派驻检察室认真执行各项规章制度，严格落实执法责任。对于检察室工作人员的违法违纪行为，要加大查处力度，确保其公正、文明执法，正确履行检察职责。上级检察机关要通过定期或不定期抽查的方式，着重在检察室有否建章立制、依规办事，有否切实履行法律监督职能、维护基层群众利益、实现基层公平正义等方面予以监督。

另一方面是外部监督。要建立与基层派出所、司法所、人民法庭等司法行政部门的沟通协商机制，定期征求乡镇法庭、公安派出所、司法所以及其他基层行政执法机关的意见和建议，主动接受相关司法行政部门的监督。要坚持向新闻媒体通报检察室工作情况，并客观、理性对待新闻舆论监督，对新闻媒体曝光的问题，检察机关应建立相应的处理机制，及时作出回应。对新闻媒体对派驻检察工作的评判意见，检察机关要认真对待，不断改进派驻检察工作。同时，检察室要置于群众监督之下，通过深化检务公开、走访等形式，广泛听取群众对检察室提出的合理化建议和利益诉求，提高派驻检察室工作透明度，满足人民群众对检察工作的知情权、参与权和监督权。

(六)考评制度

目前，各地派驻检察室工作虽然开展得如火如荼，但一直没有列入上级检察机关考核范围，导致派驻检察室职责履行的随意性比较强，有一种可做可不做的感觉，与设置派驻检察室的初衷是背道而驰。因此，检察室工作的长效发展，需要一个配套的、科学合理的考评制度。

1.要明确考评主体。

一方面是派出院对检察室的考核。作为派出院的基层检察机关，要将派驻检察室工作同其他内设机构工作一样，纳入全院绩效考核范围。另一方面是上级院对检察室的考核。上级检察机关要及时出台派驻检察室工作绩效考核办法，激发派驻检察室工作人员的工作热情，督促各派驻检察室做好各项检察工作。

2.要细化考评标准。

检察室承担的工作具有综合性、复合性的特点，因此考评标准必须细化。但是，派驻检察室有些工作任务明显是软性的，这些工作怎么量化，是一个需要仔细考虑的问题。比较合理的办法是，参照各内设机构的考核办法，制定一个综合性的考核标准。

3.要合理运用考评结果。

对考评成绩好的，要予以通报表彰；对考评成绩差的，要予以通报批评，发挥良好导向作用，形成争先创优的良好氛围。在此基础上，要根据考评过程中发现的问题，总结经验，吸取教训，进一步对考评办法和考评标准予以修改和完善，使之能够反映派驻检察工作全貌。

[1]最高人民检察院关于搞好组织整顿加强干部人事管理若干问题的通知[EB/OL].[2013-03-01].http：//www.docin.com/p-12497174.html.

[2]天津市人民检察机关联合课题组.以检察室为载体延伸检察机关法律监督职能问题的思考[J].法学杂志，2012，(3).