基于民办高校分类管理探索实践问题的思考①

李 青

(黑龙江科技大学,黑龙江 哈尔滨 150027)

改革开放以来,民办高校在艰难中起步,在奋斗中前行,时至今日,民办高校已成为我国高等教育的重要组成部分。长期以来,由于对民办高校定位、作用等认识的模糊,导致政府制度资源供给不足,对民办高校政策长期滞后于实践,民办高校管理经历了“从混合管理——发展管理——分散管理——统一管理的不断调整、变化的过程,并逐步走向分类管理。”[1]当前理论界对分类管理问题的研究探索,国家对分类管理问题的政策明确,陕西、浙江等地市对分类管理问题的摸索实践,在民办高校分类管理问题取得了一定成效,但仍然有许多问题需要厘清,有许多矛盾需要化解。

一、如何看待分类管理的必然性

纵观我国民办高校发展的历史有其特殊性,既有捐资办学的民办高校,又有投资办学的民办高校。对待捐资办学模式的民办高校,政府有管理经验可寻(如公办高校管理模式,国外捐资办学的管理模式),但对于投资办学的管理,还处于含混状态,皆因“这种投资办学模式,既区别于中外历史上捐资举办的私立高等教育,也区别于20世纪90年代前后西方出现的私立营利性大学。”[2]这种投资办学模式没有既定的管理参照,只能摸着石头过河,导致营利性和非营利性民办高校普遍存在着“搭便车”的现象。“将我国民办学校实行分类管理,根源在于既有制度冲突导致其长期处于营利性与非营利性、企业与非企业、公益与非公益界限不明的困境。”[3]可以说,分类管理是政府对民办高校管理进行综合改革的突破口。

其一,探索民办高校分类管理,在于对以往实施政策的全面梳理和在制度设计和运行上进行创新。在保证民办高校公益性的前提下,化解政策和制度层面的冲突问题,如法人属性、产权等,最大限度地在制度上解决营利性与非营利性不清、企业与非企业不明的问题。

其二,探索民办高校分类管理,区分营利性与非营性民办高校的属性,实施对营利性与非营利性民办高校政策的差异化,利于政府对不同类别的民办高校实行扶持和鼓励,体现实质与形式相称原则,使非营利性民办高校享受政府的财税减免政策和公共财政资助,同时促使营利性民办高校改变政策依赖,面向市场,通过提高办学质量适应市场竞争。

其三,探索民办高校分类管理,利于响应民办高校在办学过程中对利益的合理诉求,通过明确产权、投资合理回报等问题的解决,结束一些民办高校钻政策空子,投资办学、谋求暴利的现象,进一步规范营利性民办高校的逐利性办学动机和行为,使不同目标追求的民办高校能各得其所。

其四,探索民办高校分类管理,利于建立对民办高校的非对称性管理模式,建立分类管理、分类指导机制,解决过去管理中存在的管理越位、错位和失位现象,扩大民办高校办学自主权,化解民办高校路径选择趋同、办学模式趋同、人才培养趋同的境遇,促进民办高校的健康多元发展。

二、如何看待分类管理面临的实现困境

时至今日,对民办高校分类管理问题的探索实践,存在的法律依据冲突、理论依据不足,政策目标和实践存在差距等成为难点问题。

困境之一:制度冲突如何解决。在法律层面的冲突表现为《教育法》等规定的民办高校“非营利性”与《民办教育促进法》等规定的民办高校可以取得“合理回报”的矛盾;在法律与现实执行层面的冲突表现为“非营利性”的规定和实际办学投资者(举办者)的实际营利行为发生了矛盾。这两个层面的冲突,导致了在民办高校定性问题上的“营利与非营利、企业与非企业”的混乱与政府在管理执行上的混乱。在各地试点实践中,虽然在法律层面上都采取了模糊处理的办法,但在实施执行中认可了民办高校可以取得“合理回报”。

困境之二:公益性如何保障。《民办教育促进法》规定:民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。民办高校在行政管理上,被定性为“民办非企业单位”。基于分类管理现行政策,在事实上允许了营利性民办高校和投资要求取得合理回报的民办高校的存在,这些民办高校的公益性如何体现,如果投资者单纯为“营利”而不顾及教育质量如何解决?政府如何监管?投资者要求的合理回报率定为多少合适?等等,这些实际问题需要有针对性地解决。

困境之三:公平、公正如何体现。在理论上,政府可以根据区分营利性与非营利性民办高校从而采取不同的资金与政策扶持,但未改变“二分法”或“三分法”中民办高校的公益办学属性,那么,政府对有限的资源如何分配才能做到公平、公正?在现实中,民办高校对于政府给出的营利性与非营利性的选择上处于两难,有些人还认为政府是想把民办高校“收编”成“事业单位法人”[4]这些矛盾如何解决?

综合以上问题,不难发现,分类管理问题现实中遇到的问题实质上是资源分配以及利益获得问题,即经济上是否获得回报,政策上是否扶持,社会上是否认可。民办高校怕分类管理失去既得利益或政策和收益预期不明朗、不好,从而出现反对声音;政府则以维护公共利益的角度出发,既怕损害民众利益,又怕损伤民办高校办学积极性,因而处于矛盾纠结之中。

三、如何解决分类管理的关键性问题

分类管理“将改变我国民办高校原有的规则和资源体系,是对我国民办高校发展的一次结构性变革。”[5]可谓是牵一发而动全身。要有效解决以上困境,破除思想、制度障碍,笔者认为,我国民办高校举办模式多元,政策指导相对滞后,因而对举办者的一些具体问题,在分类管理中应予充分考虑。要把分类管理与民办高校政策梳理、制度创新、有效管理结合起来,关键要解决以下问题:

第一,法人属性问题:民办高校进行法人登记取决于民办高校法人属性的划定,直接关系民办高校的正常发展。当前在我国相关法律在法人分类中难以涵盖民办高校法人的前提下,民办高校只能按照“民办非企业单位”类别进行法人登记,并依此实施大一统的管理和扶持政策,导致部分民办高校遭受不公正的待遇。在分类管理实践中,需要在法律制度层面突破“纠正民办学‘校民办非企业’这一‘非驴非马’的定性,明晰营利性和非营利性两类民办学校的法人属性”[6]以及由此衍生出的歧视政策和做法,目前已经不少地方政府突破体制性障碍,创新制度,将一些非营利性民办高校划归为事业单位,享受公办高校的政策待遇,如陕西、宁波等省市。

第二,公益性与营利性的孰是孰非:民办高校是准公共产品,其具有正外部效应,更加促进了教育公平。社会上,存在着这样一种认识:举办具有公益性的民办高校不可以营利,公益性与营利性是相互对立的、互不相容的。这种认识,使政府对民办高校在投资回报问题上一直犹豫不决。对此问题,笔者认为,必须从两方面看,在学术界层面,对这一问题有基本认识,“教育公益性与非营利性没有必然的因果关系。”“公益性不等于非营利性,非营利性也不能替代公益性。”[7]在现实层面,基于“在现有600多所具有颁发学历文凭教育资格的民办高校中,要求取得回报的高校占了绝大多数”[2]的实际情况。基于此,笔者认为,公益性并不必然导致非营利性,也即是说公益性并不排斥营利,我国一些公共事业引进私人(组织)进行投资,如医疗卫生,也有私营从业机构。在高等教育领域,民办高校的投资者(举办者)在提供多样化的高等教育资源的同时,取得适度的收益,既必要,也合乎情理。

第三,复杂的产权现状:由于我国举办民办高校的特殊性,既有捐资办学,也有投资办学,还有无投入主体、依靠滚动积累发展起来的学校,其产权情况相当复杂,办学的动机也是多样化的,产生了产权不明、归属不清等问题。进行分类管理的充分条件是建立产权明晰、资产归属明确、权利相互一致的产权制度,重点解决民办高校的财产所有权(财产归属)和收益权(投资回报)问题,同时,切实把“学校法人产权完整性、举办者是否享有办学结余资产的所有权、办学结余是否全部用于教育以及学校终止办学时剩余资产是否用于发展教育等相关因素来综合考虑,”[8]在实践中形成有效突破,得到政府、民办高校的双方认同,才能有效推进分类管理的实施。

第四,合理回报的“度”:前文阐述了在投资合理回报问题上存在争议的问题,争议的焦点之一在于投资要求合理回报的合理回报率上。过低,影响民办高校办学积极性和资本进入高等教育领域;过高,必然冲击教育的公益性,区分营利性与非营利性的意义何在?如何定好投资回报的“度”问题?在实践中,陕西省给出了答案,“允许非营利性学校出资人从办学结余中取得合理回报,合理回报额由学校决策机构提出申请,最高可占到办学结余的40%。”[9]在不讨论40%制定依据合理性的前提下,陕西省给人们的启示之一:民办高校合理回报的“度”,要由政府根据地方实际通过制度来确定。启示之二:取得合理回报的前提是将办学成本、预留发展基金以及国家规定需要缴纳的费用,如公益金、公积金等扣除后,从结余取得,民办高校没有结余就没有回报。总之,基于我国多数民办高校投资办学的实际情况,实施分类管理,政府制定合理回报的“度”是回避不了的问题。

第五,相关配套政策:分类管理之所以在艰难中前行,必然少不了在利益上的纠葛,表现在无论哪类民办高校都希望得到政策的政策倾斜和扶持,并且这种愿望被无限的放大,以争取本身利益获得的最大化。必须指出,分类管理的本质目标是促进民办高校健康发展,提供更多的优质高等教育资源。因此需要政府在土地征用、招生录取、税收缴纳、教师编制、经费资助、融资信贷等方面给予不同类别的民办高校在不同方面不同程度上的扶持,扶持政策应有对应、细化,有针对性和可操作性,通过政策驱动营造民办高校发展的良好环境。

四、如何理清分类管理的实践路径

分类管理是一种渐进式、积累式的改革,既不能一蹴而就,也不能踟蹰不前。这种改革,宏观上有方向,但具体目标并不明确,需要打破原有的思维定式,大胆创新。

第一,积极探索,稳步推进。可以预见,在相当长的时间内,分类管理在实践中所遇到的问题在国家制度层面很难取得实质性地突破。需要依靠“自下而上”的形式,通过各地方省市的积极探索实践。民办高校分类管理是一个系统复杂的社会工程,涉及到众多政策部门、不同层次类型民办高校和社会各界,当前理论与实践中遇到的思想认识问题、法律法规冲突问题、地位性质定位问题、规范管理等具体问题。需要各地方结合实际,分析现状,理清问题,明确重点,解决难点,稳步推进。特别是在限制民办高校发展的属性定位、产权等问题上,需要地方在政策上形成突破,并以制度的形式固定下来。

第二,维护公益,兼顾不同利益诉求。民办高校作为公益事业,遵循的是非营利原则。在长期的政策争议中,非营利的原则性通过“鼓励、奖励”的形式以“合理回报”的名义予以认可,其意义在于不以营利为标准来决定民办高校的属性,不否认民办高校的公益性、不否认民办高校投资者(举办者)寻找合理回报的正当性。当前,实际需要解决的是区分举办者与学校,尊重其投资办学的意愿,妥善解决不同的民办高校对本身利益的诉求,如捐资助学的高校,要求的是政策待遇,投资办学不求合理回报、保值增值的高校,要求的是继承与转让权,投资办学要求合理回报的高校,要求确定合理回报“度”,等等问题,需要地方政府采取分门别类,统筹考虑。

第三,强化规范监督,完善激励机制。分类管理的探索实践,必然伴随着政府对教育权力的转移。但这种权力的转移并不意味着政府责任的减少。相反,这个进程使政府承担更广泛、更复杂的责任。一方面,需要政府加强对市场领域和社会领域权力的监管,进一步健全民办高校的财务和资金管理制度、民办高校评估体制和监督机制,依法监管民办高校的合理回报,依法规范民办高校的市场行为,以避免负外部性,导致的无序竞争和公众利益的损失。另一方面,需要政府积极扶持鼓励民办高校的发展,通过舆论引导、财政补贴、政策倾斜、公平待遇等社会环境和政策经济驱动营造民办高校发展的良好环境。

第四,扩大办学自主性,坚持管理的合理性。推进分类管理的重要目的是提高政策的合理性、可操作性、提升管理的效率,促进民办高校多元化发展。这不仅要求政府明确管理范围与边界,加强对自身权力的约束,制约和激励政府管理部门节减成本、提高管理效率、减少寻租与腐败之外,还要求进一步扩大民办高校办学自主权,在招生、专业设置、收费等方面进一步释放政策红利;积极引导民办高校合理定位,特色发展,提高办学水平和竞争力;完善法人治理结构,推进现代学校制度建设,完善财务监管制度,建立风险保障金以及完善退出机制,保证民办高校事业健康发展。

[1]柯佑祥.民办高校分类管理新政的设计方略[J].江苏高教,2012,(3):43.

[2]潘懋元,邬大光,别敦荣.我国民办高等教育发展的第三条道路[J].高等教育研究,2012,(11):2-3.

[3]刘建银.民办学校分类管理的动因、目标与实现路径[J].国家教育行政学院学报,2011,(4):49.

[4]康正.陕西民办高校:世袭还是“收编”[J]望东方周刊,2012,(28):61.

[5]刘耀明.民办高校分类管理的制度逻辑[J].复旦教育论坛,2011,(3):65.

[6]黄新茂.关于营利性和非营利性民办学校分类管理的若干思考[EB/OL].浙江民办教育网,http://www.zjmbjy.net/detail.asp?id=2324.

[7]张利国.营利性与非营利法人:民办高校法人分类的模式选择[J].西部法学评论,2011,(2):22.

[8]徐绪卿.关于民办高校分类管理的思考[J].教育发展研究,2011,(12):3.

[9]陕西省人民政府.陕西省人民政府关于进一步支持和规范民办高等教育发展的意见[EB/OL].陕西省人民政府门户网站,http://www.shaanxi.gov.cn/0/103/8854.htm.