城镇化与农民工市民化浅析

新疆大学经济与管理学院 李育冬 张静

城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是现代化的重要标志，也是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。但是，对于我国这样一个农村人口众多的发展中大国，顺利推进并完成城镇化，并不是一件容易的事。城镇化的过程不仅仅是人口由农村流向城市那么简单，它的推进必将伴随着一系列制度的改革。而制度改革又会带来利益的重新分配，从何处入手便成了亟待解决的难题。当前，城市农民工已经日益成为一个不容忽视的规模巨大的特殊社会群体。面对越来越多的农民工问题，许多专家提出了城镇化应以农民工市民化作为重点和难点的观点。由此可见，农民工市民化和城镇化建设之间有着非同寻常的关系。那么，他们之间到底有什么千丝万缕的关系呢？

要厘清二者的关系，首先得理清二者的定义和内涵。

1 城镇化的定义和内涵

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。一个国家或地区的城镇化水平高低由城镇化率(即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例)来衡量。2011年，中国城镇化率首次超过50%，达到51.27%。这表明中国城镇人口超过了农村人口，标志着中国城乡人口结构发生了根本改变，由几千年来以农村人口为主，发展为以城镇人口为主的分布格局。

正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨说的一样：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。中国的城市化将是区域经济增长的火车头，将会产生最重要的经济效益。”目前，伴随着我国城镇化率过半，世界城镇化水平也超过了50%，有一半以上的人口居住在城市。可是，我国城镇化率真的有那么高吗？也正如斯蒂格利茨说的一样，城镇化也将是我国在新世纪里面临的第一大挑战。

“城镇化”是中国学者创造的一个新词汇，它晚于“城市化”出现。1991年，辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中使用并拓展了“城镇化”的概念，并在其此后的研究中力推中国城镇化的概念。纵观城镇化与城市化，它们最大的不同就在于城乡统筹、区域发展优先于城市发展，在于实现更均衡的资源配置，实现城乡之间、沿海和内陆之间、东西部之间更协调的发展。因此，在考量到中国城镇的发展的现实后，中共第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词，这是近50年来“城镇化”首次在中国最高官方文件中使用。

城镇化的内涵自提出以来就不断地得到丰富和发展。现今意义上的城镇化不仅是城镇数量与规模的扩大，同时也伴随着城镇结构和功能的转变。它不仅表现在人的地理位置的转移和职业的改变，以及由此引起的生产方式与生活方式的演变，而且表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高[1]。

2 农民工市民化的定义和内涵

首先，来看看农民工的来龙去脉。

“农民工”一词是1984年张雨林教授首次提出的，在进入新世纪后，各级政府在针对农村剩余劳动力转移问题上才开始普遍使用。“农民工”具体代指户籍在农村，拥有农业土地，却不从事农业劳动而主要在城镇从事非农产业、依靠工资收入生活的劳动者。随着市场经济的发展，中国现代化的步伐加快，越来越多的农民向城市转移，渐渐形成了民工潮。当前，城市农民工已经日益成为一个不容忽视的、规模巨大的特殊社会群体。他们由于身份上还是农民，享受不到城市的各种福利，由此引发了许多农民工问题。解决农民工问题是推进我国城镇化的当务之急，是现阶段我国推进城镇化的首要任务和突破口。城市农民工社会保障的缺失不仅造成城市农民工的权益得不到保证，也阻碍了我国农村人口城镇化的进程。

下面是农民工市民化的定义和内涵。

农民工市民化是指在中国现代化建设过程中，随着工业化、城镇化以及农村内部结构调整的不断推进，使现有的农民工在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等各个方面向城市市民的转化，从而实现享受城市基本公共服务和社会基本权利均等化、实现社会经济适应与城市生活融入的过程[2]。

从上述定义可以看出，我国的农民工市民化是分步进行的：第一阶段是农民工实现职业身份的转变，第二阶段是前一阶段的基础上，实现其社会身份的转变，从而使其获得城市户籍居民所享有的公共服务。但是，人们应该清醒地认识到，要想使农民工获得城市居民的身份和平等权利，并融入城市社会，成为真正意义上的“市民”，必须要认识到农民工的基本特征是职业与社会身份的城乡分离[3]。

3 城镇化与农民工市民化的区别

从二者的定义和内涵可以看出，二者主要有以下区别。

3.1 主体范围不同

城镇化的主体范围比较广，是农村人口，即现在原始户籍制度上拥有农村户口的所有人。城镇化的目的就是要实行现有公共服务的均等化。而农民工市民化的主体仅是拥有农村户籍却不从事农业生产的农民工。

3.2 表现形式不同

农民工市民化的表现是农民工职业身份和社会身份的统一，是公共服务的均等化，是城镇公共服务覆盖到农民工群体[4]。而城镇化的表现，除了农民工市民化，实现人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变，而且表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。

3.3 衡量标准不同

城镇化水平可以用城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例来衡量，而一地区的农民工市民化的水平却只能用该地区拥有城镇户籍的农民工与该地区农民工总数的比来表示，通常用社会保障覆盖率和享受公共服务水平的高低来衡量。

4 城镇化与农民工市民化的联系

4.1 农民工市民化是我国城镇化建设的应有之义

农民工是我国城乡二元结构下特有的户籍制度的产物。农民工由于自身文化素质低，法律常识相对缺乏，加之政府管理体制落后，社会救助系统疲软等原因，使农民工受着巨大的精神、心理和经济压力，受到城市社会的歧视和排斥，享受不到政府提供的公共服务，不能与城市居民一样参与公共产品的分配，甚至连基本的合法权益都得不到保障[5]。他们工作条件差、工作时间长、收入低，是被城市不断边缘化的庞大弱势群体。农民工进城务工完成了职业身份的转变，但由于我国城乡分割的户籍制度导致其未能享受到城市职工应该享有的社会待遇，未能实现其社会身份的转变，饱受歧视，不能融入城市，得到社会的认可。

农民工市民化的过程就是要改变其“被边缘化”问题的过程，就是公共服务均等化的过程，它与城镇化“实现所有人公共服务均等化”的主旨在本质上是和谐统一的。因此，农民工市民化是我国城镇化建设的应有之义，是我国城镇化建设，解决城乡分割的必经之路。

4.2 农民工市民化是我国城镇化建设的重点和难点

2012年我国劳动年龄人口绝对数量减少了345万人，出现了长时期以来绝对数量的第一次下降。中国人口红利是否已经消失尚存争议，劳动年龄人口开始有减少的趋势却是毋庸置疑的。面对劳动年龄人口的减少，提高农民工的劳参率是保证我国劳动力持续转移的有效途径之一。著名经济学家蔡!指出，在工资已经很高的情况下到达刘易斯拐点，之后想要实现劳动力转移，必须借助与涨工资具有同样保持劳动力转移作用的户籍制度改革[6]。户籍改革之所以难以进行，是因为户籍制度背后的各种社会福利，进行户籍改革必将引起相关利益分配格局的改变。因此，户籍改革成了农民工市民化的瓶颈。城镇化是人口迁移和流动的过程，在此过程中，农民工又是流动的主体。因此，为了提高劳参率，挖掘劳动力供给潜力，缓解劳动力供给短缺，加快我国的城镇化建设应把解决好农民工市民化问题放在重要位置上。

5 加快进城农民工市民化，推进城镇化建设

加快城镇化的建设，可以促进农民工市民化过程中产生的问题的解决，而农民工市民化问题的解决可以推进城镇化的实现。农民工市民化是我国城镇化的机遇和挑战，甚至有学者认为“农民工市民化是中国特色城镇化的终极目标”[7]。那么，如何有序地推进农民工市民化将是当前城镇化将要面临的主要问题。因此，“十二五”时期农民工市民化的重点应在于帮助农民工实现其社会身份的转变，做到无论其为何种户口，给予其的福利与城市居民平等，具体做法如下：

首先，要充分地认识到城镇化是“人的城镇化”，不是简单的“去农化”，“地方的城镇化”。虽然城镇化最重要的特征之一就是农村人口向城市迁移和重新集聚，但是也不能片面地认为完成农村人口向城镇迁移和集聚就实现城镇化了。我国过去的城镇化，片面地追求城镇的规模和数量增长，导致许多地方“千城一面”，它们是不完整的城镇化，是地方的城镇化，而不是人的城镇化。而“人的城镇化”才是对新一届政府“新型城镇化”战略言简意赅的阐述。

其次，充分尊重农民工本人及其家庭成员的意愿，加快户籍制度改革，逐步放宽农民工落户条件，优先解决举家到城市多年，在城市已经稳定就业、签了长期就业合同的农民工。对不同类型城市可在当地的财政、教育、医疗卫生、社会保障以及住房的接纳能力允许的情况下因地制宜，制定不同的准入条件和采取不同的政策来接纳现有的农民工。此外，中央政府也可以设计一定的激励机制，鼓励有条件的城市加快解决农民工市民化的问题。

最后，完善社会保障制度，建立全面覆盖城乡居民的社会保障体系，使农民工分享经济发展和社会进步的成果。党的十八大报告明确地指出，解决农民工问题的根本办法是改变碎片化，沟通制度，完善社会保障制度，建成全面覆盖城乡居民的社会保障体系，提高我国社会保险的统筹层次。“十二五”时期，应加快户籍制度的改革，全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，促进社会保障体系覆盖到农民工，使其享有与城市居民平等的福利待遇，与其分享经济发展和社会进步的成果[8]。

[1] 韩兆洲,孔丽娜.城镇化的内涵及影响因素分析[J].南方农村,2005(1).

[2] 张国胜.中国农民工市民化:社会成本视角的研究[M].北京：人民出版社,2008.

[3] 申兵.我国农民工市民化的内涵、难点及对策[J].中国软科学,2011(2).

[4] 韩俊.农民工市民化与公共服务制度创新[J].行政管理改革,2012(11).

[5] 刘文.农民工市民化现状及解决对策[J].安徽农业经济,2011,39(8).

[6] 蔡!.以农民工市民化为核心城镇化可一石三鸟[N].第一财经日报,2013-3-26.

[7] 黄爱东.农民工市民化是中国特色城镇化的终极目标[J].调研世界,2011(09).

[8] 徐大丰.农民工市民化与城镇化发展的关系及对策研究[J].安徽农业经济,2012,40(28).