嵌入性制度：美国慈善基金会的运行机制探析

高 卉

(石河子大学 政法学院，新疆 石河子832003)

慈善基金会及其支持的非营利组织是美国社会充满活力的秘密，它所提供的资本使大量的社会组织得以建立，并在重塑美国社会、缓解社会矛盾、促进社会整合等方面发挥着举足轻重的作用。

慈善基金会不同于其他非营利组织，它并不直接面对受助群体，而是通过向其他非营利机构提供资助，促进非营利部门的成长以及慈善事业的发展。实际上，慈善基金会是将个人的社会责任和慈善行为制度化的结果，它将个人的财富归集起来转化为公共资源，以期在最大程度上满足社会的多元需求，专业化、科学化、制度化趋势是美国慈善基金会蓬勃发展的不竭动力。

一、美国慈善基金会的发展溯源

美国慈善基金会历史已久，但其最初形式并非制度化的产物。其原型最早可追溯至公元前3—4世纪欧洲基金会的建立。公元前387年，柏拉图在希腊首都雅典建立“柏拉图学院”，被认为是最早的个人基金会。公元前150年罗马法律开始允许设立具有慈善性质的协会，促进了协会在数量、类别和资金数额上的快速增长。中世纪欧洲基督教所属的基金会具有高度的自主权，并出现了大量基于捐赠成立的修道院、医院和学校。到12世纪末期，基督教会所属的基金会甚至掌握了英国三分之一乃至一半的公共产品。[1]

16世纪，王室与教会之间的权力争夺以及教派之间的战争，瓦解了原来的慈善事业体系。1601年，英国议会通过的《济贫法》和《慈善使用法》，尤其是《慈善使用法》结束了王权与教权在慈善基金会管理权上的争斗，使得基金会的管理完全转向世俗化，并奠定了基金会公益理念的法理基础，被视为公益事业史上的里程碑。在此之后的一二百年里，英国世俗化的慈善组织大力发展。到18世纪初，英国甚至出现了拥有资本金高达60万英镑的大型基金会。[2]

美国的慈善思想和基金会脱胎于以英国为主的欧洲传统。美国公益基金孕育于吉拉德案，其所引发的法律关注，以及对捐赠形式和财产公益性指向的明确，促进了南北战争后众多公益用途的基金的相继出现。第一个由美国人在美国创办的慈善基金会是乔治·皮博迪(George Peabody)于1867年设立的“皮博迪教育基金”(Peabody Education Fund) ，它是一个专门致力于资助和发展内战后南方教育事业的慈善组织。[3]

真正意义上的现代基金会出现在20世纪初的美国。19世纪末20世纪初，美国经济快速发展，财富高度集中，贫富差距不断加大，社会矛盾日益尖锐，政府与市场功能的失灵，呼唤着能够守护社会底线、缓解社会矛盾的新的社会组织和制度形式的出现，这促成了现代公益事业得以发展的历史性机遇。在遗产税、捐赠减免税等优惠政策的激励下，美国社会进入了基金会发展的黄金时代，萌生出一批影响深远的公益基金会，如塞奇基金会、洛克菲勒基金会、卡内基基金会、福特基金会等。

20世纪50年代以来，随着中产阶级的崛起与财富的增长，捐赠来源呈现多元化，美国开始出现社区基金会。此后，由于基金会免税所带来的内部交易以及逃税漏税等负面影响，引发了1969年的税制改革。税收改革法的出台加强了对基金会的严格管理，也推动了基金会向公开化、科学化、制度化以及专业化的发展。这一法案带来了基金会发展的新一轮高潮。[4]2008年，美国各类基金会总数为7．5万家，捐赠总额为41．21 亿美元，其中独立基金会捐赠18．5 亿美元，比尔及美琳达·盖茨慈善基金会捐赠2．8 亿美元。[5]

美国慈善基金会是美国非营利组织在制度上的创新，它打破了零星的、无计划的零售式救济性捐助模式，代之以由专人管理的“批发式”科学慈善捐赠，它对美国的制度创新、思想创新和技术创新贡献巨大。[1]正如Mark Dowie 所言，慈善基金会在美国的社会生活中作用巨大，这种作用要大过其财富，影响远远超出其创办人所能想象得到的程度。这种作用，不仅体现为它对富人的启示和召唤以及解决贫困之道的探索，也体现在它的规模化、专业化以及制度化的运行机制上。

二、制度与制度嵌入性

从内生性制度到嵌入性制度的转变，不仅使美国慈善基金会实现了价值合法性与形式合法性的统一，也有助于达成理性与效率的统一，促进爱心、幸福与美好社会的生成。

(一) 制度与嵌入性

新制度主义的代表人物道格拉斯·C·诺思认为，制度是社会中人与人相互交往的游戏规则，它约束着人们的相互关系，抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见，并由此促进着劳动分工和财富创造。[6]3制度“构造了人们政治、社会或经济方面发生交换的激励结构，制度变迁决定了社会演进的方式。它是理解历史变迁的关键”。[6]35同时，他将制度分为非正式约束与正式的法规，非正式约束是指道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则；正式的法规则是指宪法、法令、产权和制度等。[6]3

柯武刚和史漫飞在诺思理论的基础上，将制度划分为内生性制度和外生性制度。内生性制度是指从人类经验中演化而来，体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法，如习惯、伦理等，违反内生性制度通常会受到共同体内其他成员的非正式处罚。外生性制度是指由统治共同体的政治权力机构自上而下地设计，强加于社会并付诸实施的制度规范，它被清晰地制订在法规和条例之中，并由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来正式执行，对社会成员的行为具有规范性影响。[7]由于外生性制度是外加的、强迫的，因而又称为嵌入性制度。

嵌入性是新经济社会学中的一个基本概念。最早见于经济史家卡尔·波拉尼的名著《大转折：我们时代的政治与经济起源》一书，波拉尼认为，在19世纪之前，人类经济一直都是嵌入社会之中的，即经济从属于政治、宗教和社会关系的。[8]格兰诺维特在《社会网与经济行动：嵌入性问题》中将嵌入性细致化，运用嵌入性概念探讨了经济活动如何嵌入在社会关系网络之中的问题。由于社会关系网络属于社会结构的一个组成部分，因此这里的嵌入性就是“结构嵌入性”。

(二) 制度嵌入性

与传统经济社会学的“网络嵌入性”比较而言，新经济社会学开始把关注的焦点转向经济组织的制度化过程，分析金融货币、市场及国家等宏观制度对经济组织的“制度性嵌入”特征，从而拓展了经济社会学更深层次的研究领域，彰显了其独特的嵌入性视角和经济制度的社会建构性理念。

新经济社会学的制度研究，来源于组织理论中的新制度主义学派对组织的趋同性问题的分析。以迈耶和迪玛奇奥为代表的新制度主义学派，强调从组织与其生存的制度环境中来研究组织行为和组织结构，并为此提出了制度化或结构化理论。迈耶认为，组织的制度化过程就是组织遵循“合法性逻辑”，不断采纳制度环境强加于组织之上的形式和做法的过程，由此导致了组织之间结构的趋同。

迪玛奇奥和鲍威尔认为，不同组织之间相互作用并经过制度化之后，会形成组织场域的结构化，它包括场域中组织之间互动的增加、组织间形成明确的主从等级结构、场域中的组织相互争夺的信息增加以及一系列组织的参与者之间共识的增长等。一旦这种制度化了的场域能够形成，就会成为一种强大的力量，促使其间的组织表现出越来越明显的相似性，这就是新制度主义者所强调的“制度性趋同”。

为此，他们还论述了导致制度性趋同的三种机制：一是强制性趋同，源于政治影响和合法性的要求。例如组织必须遵守政府制定的法律、法规以及企业组织同盟所制定的行业规范等。二是模仿性趋同，源于对环境不确定性的反应。这种模仿行为不同于竞争压力下的模仿，是一种制度化的模仿行为。三是规范性趋同，它与专业化程度的增强有关。即当进入某些专门领域时组织需要满足一些专门条件，这些条件就是一种规范性的力量，当它们被制度化之后，对这些规范的遵从就会导致组织间的趋同现象的产生。

20世纪90年代以来，新经济社会学运用上述机制对更大范围的经济社会现象进行解释。第一，从组织理论的强制机制出发，新经济社会学着重研究国家、政府、法律等强制性制度对经济生活的塑造和制约。第二，从模仿机制出发，新经济社会学着重探讨经济意识形态、经济政策范式以及商业文化对经济行为的影响。第三，从规范化机制入手，新经济社会学着重探讨诸如行业协会等非市场机制对经济组织治理模式的影响和经济行为方式的约束。[9]

制度性嵌入试图揭示人们对何谓理性和效率的不同认知，以及决定采取何种制度安排，这是该学派最具原创性的贡献，也有助于更深刻地理解美国慈善基金会由于制度性嵌入所呈现出的繁荣世相。

三、美国慈善基金会的嵌入性制度

现代慈善基金会如何取得合法性地位，以及如何控制由于人性的弱点所造成的运作风险和政治腐败，是制度嵌入其中的理由，也是平衡理性与效率、价值与形式的有效手段。美国慈善基金会也是如此，不论是从章程到董事会，从制度到人，从机构设置到战略目标，还是从经费来源、资金使用以及监督管理，制度嵌入的身影无时不在，无处没有。

(一) 从章程到董事会

基金会的协议和章程是制度嵌入性的明显结果，它规定着基金会的基本属性与活动范围，是基金会的根本法与宪法。董事会也是制度化的产物，它的产生与职能严格遵照一定的程序和规章制度，并受到政府、社会以及基金会内部的约束与监督评估。

1．基金会的协议和章程

基金会的协议和章程均是法律文件，是奠定机构运作的最根本的规章制度。协议一般确定基金会的名称、地址和创办目的，指明董事会及其他领导层不能分配机构所获得的赢利，明确基本组织机构、是否属于会员性组织、会员是否具有选举权等。该文件一般由律师协助撰写，然后根据各州的规定由创始人签字生效。

章程是基金会运作的“宪法”。一般来讲，章程明确规定董事会的具体程序：董事会的人数、任期期限、如何选举、成员和官员的权利和义务，每年举行几次董事会、怎么举行等。章程可以根据基金会的需要进行修改，但要得到2/3 以上董事会成员的同意。

基金会的成立需要按照一定的程序进行申请。首先是注册申请，待国税局批准后，可再申请免税待遇。国税局依据机构是否属于公益性质来确认是否享有免税待遇以及待遇的范畴，并要求达到一系列的确认标准，其中最重要的条件是要求机构1/3 以上的收入来自公众捐赠、政府拨款或私人基金会的赠款。国税局批准后颁发决定信，认可机构的免税地位，并确定属于哪类的免税机构。

2．董事会

董事会是机构治理的主体和最高权威，它由具有影响的各界知名人士组成，对机构的发展负最终责任。它任命并委派执行总监负责机构的运转。基金会每月定期召开一次董事会会议，主要内容包括通过上个月的董事会会议纪要，执行总监汇报上个月工作，讨论本月重大事件等。重大的事项由董事会投票决定，要求达到半数以上的赞同票才算通过。每次会议的内容和决议都有会议记录并存档。

董事会成员通常已有在社区基金会服务的经历，其职责是依靠法律和道德责任贯彻执行基金会的宗旨。董事会成员的候选人来自社区成员名单，由当届董事会开会讨论、审查他们的专业和捐助历史，预测他们能为社区带来什么。最后董事会成员由董事会按照程序选举产生，每届任期3年，届满后可再续任3年，但6年后必须离任。同时，董事会实行交错任期制，每年有1/3 的董事会成员被替换。交错任期可以保证董事会的延续性，即大约2/3 的董事会成员已经具有经验，熟悉机构的运作情况，也可保证每年都有一些新鲜血液的注入。

(二) 从制度到人

基金会的管理具有公司制度的影子，但又不同于企业管理，它所具有的公益性、非营利性和志愿性等特征，使基金会的管理更加复杂与多元。但制度的嵌入是必要与高效的，它能够限定基金会不同组成部分的权利，规范他们的行为，从而促进权力制衡、科学决策与行事效率。

1．组织架构

基金会的组织结构遵循决策、执行、监督三权分立的框架。董事会、执行总监和各个职能部门分层管理，董事会、执行总监和员工分工协作，形成牢固的三角形结构。第一层面是董事会，董事会成员都是功成名就之人，董事会的设置是基金会最重要的制约机制。董事会的主要职责是制定战略规划、监督财务、筹措资金和聘用执行总监。董事会一般每年召开三至四次会议，参与人数达到要求比例决策才能生效。第二层面是执行总监，他由董事会任免，负责基金会日常的运作和战略。第三层面是基金会各部门的项目官员，他们负责对捐助的项目进行考察、管理、监督和评估，他们与受赠机构直接交往、合作和沟通。

2．财务与问责制

为保证财务的真实、完整和透明，基金会每年向国税局递交项目和财务报告，这一报告称为“990 表”，是完全对社会公开的文件。同时，它也要求保持一定的财务记录，建立财务报告。为保证他们高效和有效地运作，慈善基金会建有严格的财务管理制度，以尽量减少浪费、欺诈和滥用。财务管理制度一般包括规划、项目、预算、融资顺序、控制和评估。

基金会问责制主要表现在三个方面： 一是表明机构开展哪些活动，这些活动是否符合接受资助的初衷；二是解释所有的财务支出都是必要恰当的；三是项目建设起到了哪些直接效果以及如何评估这些效果。

3．人事制度

基金会的一位资深工作人员曾说过，我们的领导根本不需要亲自监督大家的工作进度，因为每位员工很清楚自己该干什么，也清楚地知道机构对自己的期望所在。为保证基金会正常、高效地运转，必须有明确的制度规定与职责要求，这主要包括三个方面：机构设置图、岗位说明书以及工资福利计划。

机构设置图用来明确基金会的内部结构和隶属关系。在机构成立之初，由于规模较小，人员较少，结构简单，机构设置通常不被重视。机构领导既可以是主要的筹款人员，也可以是办公室管理人员。随着机构规模的扩大，它必须下设不同的职能部门，各自负责项目运作、财务、筹款、公关等各种业务。机构越大，分工就会越细，机构设置图也就越复杂。

基金会每一位员工都有岗位说明书，它主要包括三个部分：一是职位的大致描述，二是该职位向谁汇报以及对谁监督，三是列有具体的职责和功能。制定岗位说明书的过程能够让管理者反省员工资源分配是否合理，是否能够维护员工的权益，也可以保障机构拥有解雇不称职员工的权力。

上世纪50年代之前，非营利部门都是由志愿者或富有的人提供少量的工资进行管理。随着非营利部门专业性的增强，这种情况逐渐减少。但与政府和企业相比，其工资水平相对较低。这主要是因为社会监督和舆论压力都要求非营利机构尽量降低管理费用，将捐款用于更多的具体慈善项目。但由于竞争的压力和专业人才的需要，基金会需要在二者之间进行考量，以寻求最佳结合点。此外，人事制度的建立还包括一些具体的规章制度，包括雇用员工、工资发放程序、员工评价、解雇和诉求程序以及办公室行为规范等。外生性制度的嵌入，已改变了志愿者内生性要求，但它促进了基金会的理性发展与行动效率。

(三) 从日常管理到战略规划

制度性嵌入不仅关涉基金会的章程协议、董事会、组织架构、财务管理与人事制度等，还渗透到基金会的日常管理与战略规划，制度环境强加于组织之上的痕迹清晰而明显。

1．日常管理

慈善基金会的日常管理与项目运作不是由董事会，而是由最为活跃的执行委员会直接管理的。执行委员会是整个董事会的常设机构，受董事会的委托，在董事会不开例会期间监督机构的日常运营。基金会的日常管理主要包括对工作人员的管理与考核。人员的招聘、培训、发展、激励等直接关系到基金会宗旨的落实与目标的实现，因此如何在工资与福利提供不足的情况下，点燃工作人员的热情和兴趣，让他们自愿地为机构贡献时间、精力和才能，日常管理显得至关重要。

为此，基金会的人力资源战略在日常工作中将员工的需求和机构的宗旨有机结合起来。一般的做法是：一是提高慈善意识，要求基金会的员工和志愿者必须对机构的战略目光、宗旨、目标有着清晰的理解与高度的认同，成功的人力资源部门可以让员工认识到慈善事业的伟大与高尚，并在日常工作中不断地强化这种责任与使命。二是让员工参与到决策中，和他们一起讨论机构的战略目标与宗旨章程，鼓励他们参与有利于机构的创新与贡献。三是做到及时反馈。反馈是提高意识和增进参与的基础，它可以将员工和志愿者的努力与机构的成就联系起来，机构领导通过正式或非正式的反馈，肯定他们的贡献，指明新的目标，将抽象的战略目光与宗旨转化为富有生命力的日常行动。

2．战略规划

战略规划是一个组织对未来愿景的设想和计划，也是一个重要的管理工具。对于基金会来说，它们面临着政府基金大幅削减、市场不断变化、技术不断革新等挑战，这些都需要基金会不断改变营销策略，加强科学规划，以影响政府资金的削减，应对不断变化的市场。一个好的战略规划不仅包括具体的方向，还提供机构的核心价值观，能够帮助CEO 解决目前的问题，并能预测将来的发展。

(四) 从经费来源到资金使用

基金会的运作主要是资金的运作，包括资金的筹集与善款的使用，主要表现为收支两条线。资金的筹集是基金会生存和发展的生命线，也是基金会能够实现其宗旨与目标的根本保证； 而善款的使用，则是基金会存在的根本目的，也是其慈善宗旨得以达成的表现形式。

1．经费来源

基金会的善款来源比较多，主要有现金、有价证券、遗嘱礼物、寿险保单、信托产品等形式。现金主要是通过支票或信用卡的形式捐赠，它是对基金会最直接的支持，也可使捐助者当年减税；有价证券使捐助者既可避免资本得利税，也可获得所得税税前扣除的优惠； 遗嘱礼物是根据捐赠者的意愿、一个特定的遗赠，或者是免遗产税的遗嘱信托来获得；寿险保单可使捐助者享受直接减税，通常接近退保现金价值。在这之后，所有缴付的保费，都可作为慈善捐助而享受减税优惠。捐赠者选择接受终身收入转移资产给信托，立即可以得到减税优惠。当信托到期时，其余部分可以捐赠者的名字创建一个永久的基金。捐助者给慈善机构大量的馈赠，并保留终身收入的权利。到期后，没有被使用的部分将用来支持捐助者指定的慈善事业。此项目允许捐助者通过他/她的遗产制作一份有意义的慈善馈赠，同时提供对所爱之人的传承。捐助者可以将其资产转移到基金会新的基金中去，由基金会的职员全权代为管理。

2．资金使用

基金会的主要功能就是为其它非营利组织提供资助，基金会的捐赠主要来源是资产投资所获得的利润。资金的使用，正如福特基金会首席代表华安德(Andrew．J．Watson) 所说，基金会的核心业务只有一个，就是审查立项、划拨资金。基金会项目委员会遵照资金捐赠程序，通过发布项目、受理申请、审查立项把资金划拨到可以信赖的申请者和他们的项目中去。首先是基金会根据机构的宗旨，选定资助的领域和范围。组织专家对递交申请的非营利组织进行评审，实地考察，然后进行项目捐助，并在项目的实施过程中，监督和管理项目，最后对项目的结果进行评估。

(五) 监督管理

美国基金会的监管主要有政府监督与非政府监督两种机制。政府监管部门主要是各州的司法部门与美国国税局。基金会每年向国税局递交990 表，这个文件对社会公开，任何公民都有权阅读，由此保证公众能够获得基金会对使用捐赠物资的准确可靠的信息。司法部门对基金会募集到的资金，是否能够根据捐赠人的意向用于公益或慈善进行监督。例如，美国法律规定，基金会每年须用资金的5%捐赠于公益事业。一旦基金会出现违规操作，国税局与司法部门将对该基金会进行调查，取消免税资格，直至取消基金会许可证。非政府监督来自于行业组织与公众，如基金会中心、基金会协会、美国慈善信息局和公益咨询服务部等。基金会中心建有基金会电子信息库，其中包括近10万家各种基金会的信息，任何人在基金会中心的5 家分部或它的400 多家合作机构都能够免费查阅有关基金会的相关信息。基金会理事会主要维护基金会的利益，宣传和解释基金会的功能，加强基金会自律建设； 美国慈善信息局，主要是对慈善组织的非营利性进行评估； 公益咨询服务部，主要是提供非营利组织的相关信息，帮助捐赠者作出更明智的捐赠选择。基金会在美国被人们认为是“税收”的产物，是公民共同的财产，因此也受到了公众的广泛关注和严格监督。

此外，基金会为了完善自身的管理，设立了各类委员会，例如，财政委员会、审计委员会、项目委员会等，以加强自身的监督工作。基金会还通过网站或以出版物公布机构的章程、重要政策、财务报告、捐赠项目、捐赠额度等，提升透明度，以便接受社会公众的监督和指导。

嵌入性制度，一方面使美国慈善基金会获得了合法性的根本保障，可以获得宪法所赋予它的独立性和自由度，使私人的捐助行为既是一种义务，也是一种法律所赋予的权利。只要基金会不违背法律的规定，并保证透明度和公信力，它就能自主地决定慈善捐赠的去向，而不受外部势力和权威的干涉。另一方面，嵌入性制度也是慈善基金会能够理性、高效地运作慈善基金，促进非营利部门服务于更多样的公共利益，成为政府和市场的有效补充的制度保障。

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[6]道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁[M]．上海： 上海人民出版社，1994．

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[9]高柏．全球化与中国经济发展模式的结构性风险[J]．社会学研究，2005(4) ：172-188．