浅析深圳市土地投融资模式之选择

深圳大学法学院 李茨隆

1 我国城市土地投融资典型模式简析

土地投融资模式(或称土地储备融资方式)与一个城市的土地资源管理、城市规划建设、企业生存发展等事项息息相关。目前全国存在的土地投融资模式中，有两种做法比较典型，分别是以北京为代表的统一、集中的土地投融资模式和以重庆为代表的各区分散土地融资模式。“北京模式”以事业型土地储备机构作为操作主体，实行集中和统一的管理体制；“重庆模式”是将土地整备具体实施职责赋予区级融资平台公司，以若干家国有企业作为操作主体，政府划出一定范围土地，由其征用、开发、供应。同时，每家企业要承担政府指定的市政基础设施建设任务，类似于深圳市早期的“南油模式”和原深圳经济特区外的“带资开发模式”。“北京模式”和“重庆模式”的共同特点是政府主导，资金筹措的主要途径是以土地抵押向银行借贷。

1.1 北京模式

北京市采用的是集中统一的土地投融资模式，即将土地投融资职能赋予国土管理部门下设的土地储备机构。北京的土地投融资机制在全国影响较为深远，天津、上海皆与其相近。北京、天津和上海三个城市均高度重视政府对土地资源的配置，采取强有力手段掌控土地一级市场，实现“一个池子蓄水，一个口子出让”。具体的做法包括：建立全市统一的土地储备机构，将新增土地及存量土地全部纳入储备范围，统一由土地管理部门组织出让，做到土地“统一收储、统一规划、统一报批、统一出让”，从而实现政府的统筹作用，保障城市规划和实施计划的顺利落实。实践中，上述模式较早已被深圳所借鉴，但由于一些工作机制至今尚未建立，导致深圳储备土地管理的成效一直不够明显。

1.2 重庆模式

重庆市辖区面积8.24万平方公里，是深圳的40多倍，下辖近40个区县且各区县均有土地审批权。它于2002年起组建了八大政府性投资集团(“八大投”)分别作为投融资平台，其中可以利用进行土地投融资的主要是地产集团(加挂市土地储备中心牌子)和城投集团。地产集团是重庆市国有土地的综合性储备公司，城投集团则属于市政府的半个土地储备中心。

重庆市将土地分散注入各大投资集团内，由市政府赋予其具有土地储备和土地一级开发职能，各投资集团通过土地抵押融资，完成政府赋予的基础设施建设任务。同时，通过对储备的经营性用地进行整理开发，提升土地价值。土地出让后由市财政将土地开发整理的成本返还，并通过土地收益金的注入，提高企业的资本金和偿还本息的能力，由此进行循环开发和建设。这种模式对土地资源的依赖性较大，是一种较为粗放的土地开发利用模式，对土地资源紧缺的城市难以适用。

另外，重庆的做法还有以下潜在缺陷和风险：

一是无法体现规划的统筹效益，城投公司参与组织规划编制，容易因为经济利益的驱动而产生倒逼规划，造成城市空间布局机构结构模糊的态势。

二是受房地产市场波动的影响较大。

三是存在投资集团利用土地进行投融资，可能引发巨大资产难以保全的风险。

四是与现行国家土地统一管理和土地储备的有关政策不尽相符(后文详述)。因此，“重庆模式”的借鉴必须审慎和考虑当地实际。

2 两种土地投融资模式对深圳市的借鉴思考

从深圳的现状来看，由于土地资源十分稀缺，目前，已不存在划出成片储备土地供各区融资的空间条件，且也不符合当前土地政策，故“重庆模式”在深圳缺乏运作的物质基础和政策基础。此外，从经济效益来分析，“重庆模式”的本质是土地收入的转移支付，企业用于土地开发和市政基础设施建设的钱全部来源于土地收入，企业并没有从中“输血”和“造血”，把本来应当纳入国库后由财政支付的钱转由企业直接支付，这与通过财政预算来安排基础设施建设资金在效益和成果上是相同的。况且，企业参与其中所发生的管理费用和利润也都来源于土地收入。由此可见，这一模式不仅无益于提高资金的利用效益，还可能因为企业的介入而产生本不需考虑的额外支出。即从经济效益角度来考虑，“重庆模式”并不可取的。

因此，借鉴北京的土地投融资模式，建立全市统一、集中的投融资模式比较符合深圳市的实际情况，这同时也更有利于实施规划国土的统一管理，合理控制土地融资风险，进而推进深圳市土地整备工作的顺利实施。

3 深圳市实行统一的土地投融资模式的必要性分析

3.1 全市统一、集中的土地投融资模式符合国家政策法规，在实践中也更便于操作

实行市、区两级分散的土地融资模式，由若干家国有企业作为土地融资操作主体，这一做法在操作上存在一定的法律障碍，主要表现在以下三方面。

首先，根据国土资源部、财政部、中国人民银行三个部门联合发布的《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构可按照国家有关规定举借银行贷款用于实施土地整备，而其他企事业单位并没有通过设立抵押权实施土地融资的权限。因此，投融资公司作为土地融资主体缺乏法律基础和授权依据。

其次，《土地储备管理办法》和《土地储备资金财务管理暂行办法》规定，土地储备机构举借的贷款,专项用于征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地供应前的前期开发等土地储备开支,不得用于其他用途。可见，区投融资公司将土地融资资金用于其他政府投资项目建设，在法律依据上缺乏合法性基础。

最后，通过区投融资平台进行土地投融资，应先将土地划给区投融资公司，但通过何种方式实现这一目标，目前没有明确的法律依据，这一空白使实践操作存在法律风险。

此外，2010年以来国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》等文件，要求加强对地方政府融资公司的管理，包括核实并清理部分信用低、运作不规范的融资公司的债务问题，加强对融资公司的融资管理和监督，禁止地方政府违规为融资公司融资行为提供担保等。从这一角度上来看，沿用个别省市通过融资公司实施土地融资的做法，在当前形势下可能面临更大的政策阻力。有鉴于此，为了确保土地融资的合法性与可行性，应该重点借鉴“北京模式”，构建深圳全市统一的土地投融资机制，由市土地储备中心作为全市土地融资实施机构，以储备土地为抵押，通过向银行贷款开展土地融资，土地融资收益根据土地整备的实际需要分配给各区使用。此种做法既符合国家政策的规定，也便于实践操作。

3.2 全市统一、集中的土地融资模式更符合深圳市土地市场集中管理体制，也有利于维护国土资源安全

由各区分散进行土地投融资，将增加融资风险的掌控难度，进而对国土资源安全造成不利影响。深圳市土地投融资的主要目标是要运用土地整备手段解决经济社会发展中的空间问题，因此，土地投融资应有利于保障土地整备的实施，有利于政府通过土地整备取得土地资源。这决定了只有在全市范围内建立集中、统一的土地投融资平台，才能满足全市土地整备合理有效管理和实施的要求。另外，根据中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》的规定，对土地融资抵押贷款期限最长不得超过2年。而受诸多因素影响，可能存在贷款满2年后土地仍未出让的情形。为了按时偿还抵押贷款，需要通过变更抵押物的方式，以出让其他土地的收益偿还银行贷款。在这种情况下，只有在全市范围内进行抵押物选取及土地出让收益的统筹流转，方能提高还款能力，最大限度地化解土地投融资过程中的风险。否则，一旦出现借款不能及时归还的情况，根据《担保法》的相关规定，银行可以对抵押物进行拍卖以实现抵押权，这将会在无形中改变了土地一级市场由市政府集中管理的体制，引起土地供应市场混乱，引发国土资源安全隐患，而且这也背离了土地整备的目的。故只有采用全市统一、集中的土地融资模式，方可最大限度地避免土地融资风险，确保国土资源安全。

3.3 全市统一、集中的土地投融资模式有利于深圳市土地整备的资金统筹，进而促进城市建设和土地利用规划实施

依据深圳市规划与国土资源委员会编制的《深圳市土地整备规划(2011～2015)》，在深圳市规划整备的土地中，约三分之二是没有收入的市政公用设施用地或其他用地；而在约三分之一的可供招拍挂用地中，绝大部分是产业用地，土地出让收益较低。如果土地投融资由多个主体承担，由于各区储备土地数量和用地性质的不同，可能会使一些真正需要资金建设的地区难以得到足够资金。例如，光明、坪山功能区土地主要是产业用地，其出让所得甚至可能出现不够支付土地整备成本的状况，这样的土地融资后还贷能力势必成为问题，还款资金链断裂的可能性较大。还有不容忽视的一点是各区为多融资，不可避免地会提出变更融资地块规划功能的要求，这必然会影响到重大产业项目和民生项目的落地，从而影响到我市城市规划的实施。因此，只有在全市范围内建立集中、统一的土地投融资平台，才能在全市范围内统筹土地出让收益，进而满足各区土地整备的资金需求，确保土地规划和城市建设顺利实施。

综上所述，市、区分散的土地投融资模式难免对深圳市规划国土的统一管理和国土资源安全产生不利的影响，同时还存在较大的法律风险和操作障碍，长远来看，该做法不利于实现深圳市城市建设核心任务——土地整备的根本目标。鉴于此，只有实行全市集中统一的土地融资模式，才能最大限度地控制、降低土地投融资可能带来的经济和法律风险，最大化地实现土地的资产经营效益，最大程度地保障国土资源安全。

[1] 楼建波.土地储备及土地一级开发法律制度[M].北京:中国法制出版社,2009.

[2] 上海社会科学院房地产业研究中心,上海市房产经济学会.土地储备制度实证研究[M].上海:上海社会科学院出版社,2008.

[3] 杨佃辉,屠梅曾.我国城市土地储备制度融资渠道探析[J].上海金融,2004(9)．

[4] 张中礼.土地储备融资方式及其风险探析[J].行政事业资产与财务,2012(16).