服务于城乡一体化的职教发展模式研究

□谭 璐

城乡一体化建设是适应我国城乡经济社会发展所处阶段提出的重大战略，是为了缩小城乡之间差距，实现国人全面发展的重要路径。党的十八大明确指出：“推动城乡一体化建设是我国现阶段的重要任务之一，也是实现城乡统筹发展，解决我国“三农”问题的主渠道，要将其作为全党工作重中之重来抓”[1]。职业教育作为人才培养的重要平台，为城乡一体化建设培养了大量所需的人才，同时，城乡一体化建设也为职业教育的发展提供了新的机遇，因此，在城乡统筹背景下，职业教育发展要服务于城乡一体化建设，以更好地发挥其在社会主义现代化建设中的作用，这也为职业教育自身树立一个新任务。

一、城乡一体化建设是职业教育发展的新机遇

（一）城乡一体化建设对人才的需求为职业教育发展提供了外在动力

城乡一体化建设是一项复杂的系统工程，其中，人力资源的合理利用与开发对城乡统筹起着关键性作用[2]。当前，我国经济和社会发展正处于黄金阶段，城乡一体化建设快速推进需要大量的技能型人才作为后备支撑，这就为职业教育的发展提供了很好的外在动力。职业教育作为我国教育体系的重要构成，是人才培养不可或缺的一环，但是在现实社会中，职业教育对人才培养的质量和结构与社会需求仍存在着一定的差距，不能满足城乡经济社会发展一体化的要求。尽管近年来我国教育水平整体有了较大的提高，然而我国农村人口基数大、受教育水平低是一个不争的事实，对职业技术教育的需求也较为迫切。城乡一体化建设的开展，要求大量农村剩余劳动力向城市转移就业，这也是解决我国“三农”问题的重要举措，从根本上来看，实现城乡一体化的实质就是实现城乡居民共同享受我国改革发展成果[3]。为了促进城乡一体化的发展目标，职业教育当前的任务之一就是把农村剩余的劳动力资源转化为劳动力资本。可见，这是一个涉及我国上亿人口教育的浩大工程，也给我国城乡职业教育发展带来了新的机遇和挑战。如何抓住城乡一体化带来的机遇以及应对其带来的挑战是我国职业教育发展过程中的重大问题。

（二）城乡一体化建设对职业结构的改变必将促进职业教育手段和内容的变革

城乡一体化发展对社会就业结构不断地进行变革，从我国产业结构来看，城乡一体化发展促使我国由第一产业主导的产业结构转向新型的第一、二、三产业的并行结构；从就业区域来看，城乡一体化发展将促进农村人口向城市进行大量转移就业。据我国国家统计局统计，2011年我国城镇人口的比率达到51.27%，也实现了城市人口首次超过农村人口，其中流动人口的数量达到2.3亿人[4]；从劳动力就业层次来看，城乡一体化发展要求由简单劳动密集型工作向知识技能型工作转变。由此可见，要想更好地服务于我国城乡一体化建设，各城乡职业院校就必须不断对其教育的教学手段和内容进行变革。针对进城的外来务工者、农村非农产业者以及新型农民的教育培训,应注重教学方法、手段和教学内容的改进。因为对以上三类人员的技能培训是适应城乡一体化发展要求而来的。对于不同工作类别、年龄以及教育层次的务工者，他们具有多样化的教育需求，这要求职业教育培训的方法和手段要具有多样性、灵活性，教育内容要具有实用性、时效性和针对性，在一定程度上应能够使受教育者不受条件、地域、工作的限制,无论何时何地都能找到适合劳动者自身要求的培训内容、培训方式,也为城乡一体化建设提供后备人才支撑。

（三）城乡一体化发展要求职业教育要为缩小城乡差距服务

当前，我国城乡差距主要包括城乡经济建设差距以及城乡文化建设差距，也就是经常所说的精神文明和物质文明两个方面之间的差距。要缩小城乡之间的发展差距实现城乡一体化，就必须对城乡职业教育进行统筹发展。首先，统筹城乡职业教育发展，有利于缩小城乡居民的能力差距。因为职业教育能够提升农村居民的技能水平，提高劳动生产率，进而增加个人收入，逐渐缩小与城镇居民的收入水平[5]。其次，统筹城乡职业教育发展，有利于缩小城乡精神文化等意识形态之间的差距。在农村，职业教育为农民提供就业指导、技能培训的同时，无形之中也向农村劳动者灌输了科学常识、法律常识、创新精神、现代的民主观念等知识理念，进一步提升了农村的学习氛围，这也体现了职业教育在新农村建设中的扩展性功能，对缩小城乡之间精神层面的差距发挥了很大的作用，城乡职业教育随之也成为社会主义新农村精神文化建设的重要推手。

二、城乡一体化视野下我国职教存在的问题

（一）在职业教育制度建设层面，统筹城乡职业教育政策、法规的短缺

无论是美国，还是日本、德国，在统筹职业教育发展过程中，都建立支持职业教育发展的配套机制，特别是为职业教育的发展制定明确或专门的法律、法规或政策。如美国的《史密斯-休斯法案》，德国的《学校法》和《职业义务教育法》等法律[6]。而纵观我国教育的发展历史，除了一般类教育法规条文外，诸如针对城市和乡村的职业教育发展的专门法律仍属于“真空地带”。而且正是由于我国尚缺乏专门的职业教育法律、法规或政策，才致使我国城乡在发展职业职教育时，由于缺乏统筹协调机制，两者之间的发展差距越来越大，而现有的法条在具体指导城乡职业教育统筹发展上也缺乏实际的意义。由此造成的后果是，城市和农村之间在发展职业教育上呈现城乡职业教育二元制结构，城乡之间在教育方面的“鸿沟”也进一步加剧，从根本上说不利于统筹城乡发展，对城乡一体化建设的促进自然成为无稽之谈。

制度作为一种行为规则，它涉及到社会、政治及经济行为[7]。因此，为了使城乡职业教育更好地服务于城乡一体化建设，市级政府应科学规划本区域内城乡职业教育的统筹发展，并根据上级政府制定合理有效的制度（教育法律、法规或政策），立足于缩小本区域内的城乡差距以及加快城乡一体化建设，制定出适合本区域的职业教育法案，从法律制度层面确保农村职业教育的法律地位的同时，保证城乡职业教育与全日制学历教育具有相同的发展条件和发展环境。

（二）政府对农村职业教育的公共资源投入较低，城乡职教之间投入不对等

（三）在城乡一体化建设中，城乡职业教育供给主体单一

在我国，随着市场经济体制不断向纵深发展，各级政府开始在部分公共服务领域引入市场竞争机制，而公共服务供给主体多元化开始成为一种必然发展趋势，城乡职业教育作为准公共产品，其供给主体多元化也理应成为在城乡一体化发展进程中的必然趋势[8]。然而，就现实而言，我国职业教育与国外职业教育在发展过程中呈现出明显的差异是：国外发展职业教育，政府、企业、公众等市场主体都纷纷介入职业教育的发展，由此形成职业教育供给主体多元化局势，各自的优势资源得到有效地配置[9]。然而在我国城乡职业教育领域，县、乡（镇）等基层政府一直是作为职业教育供给的唯一主体，其他企业、公众等市场主体则被排斥在供给主体之外。在这种单一供给主体模式下，不仅供给主体自身的资源有限，同时也在一定程度上造成了教育资源的浪费，不利于发挥其他社会办学主体在职业教育领域的作用，更为严重的是这在无形中加剧了城乡职业教育的差距，严重制约了城乡职业教育协调统一发展，也未能有效发挥城乡职业教育在我国城乡一体化建设中的作用。

（四）社会对职业教育认知程度低

在我国，由于受传统价值观特别是教育观念的影响，与全日制学历教育相比，职业教育始终处于社会认可度低的地位。首先是各级政府，由于对职业教育的发展重视不够，因此大多对城乡职业教育未能作统筹的规划，由此造成各级政府对城乡职业教育投入明显不足；其次是企业，市场上的大多数企业在招工时往往更多会选择有全日制学历的毕业生，而从职业院校毕业的学生普遍不被大多数企业看好，特别是国内国际知名企业，由此造成职业学校学生毕业后就是失业；最后是部分家长和学生，他们选择在城乡职业院校就读也实属无奈之举，但是一旦做出选择后又往往给扣上“被社会淘汰”的大帽子，自认比同龄人低人一等，而且在其毕业后，又往往面临工作高不成低不就的困局。这一切都表明，由于外界与职业院校之间的信息不对称导致了社会各界对其认知存在偏差以及总体认知程度不高，由此可见，由于市场不对称可以导致市场机制的失灵[10]，更为严重的是会导致职业教育市场的混乱。

三、服务于城下一体化的职业教育发展模式的路径选择

（一）以服务城乡一体化建设为耦合点，健全城乡职业教育发展的规划模式

1.健全城乡一体化的职业教育发展的制度规划。制度是协调利益关系的聚合体，其反应的是经济发展到一定程度的社会势力之间的关系[11]。在我国城乡一体化建设的关键阶段，要实现职业教育更好的服务于城乡一体化发展，就必须加快城乡一体化的职业教育制度供给。具体来讲，可以从以下两个方面入手：

一方面，国家应在现有法律法规的基础之上，明确城乡职业教育发展在推进城乡一体化进程中的地位和重要性，而各级政府应在现有的法律、法规的基础上，制定满足地方经济社会发展的城乡职业教育发展规划，为地区城乡职业教育发展提供健全的、完善的法律制度保障，也为城乡职业教育提供平等的教育政策，保障城市和农村学生享有平等的职业教育机会，不断缩小城乡职业教育的差距。

另一方面，各级政府特别是市（区）级政府应在按照职业教育相关法律、法规规定的前提下，结合地方经济社会发展对职业教育发展的需求制定地区未来职业教育发展的中长期计划，在以科学发展计划的指导下，开办城乡职业教育，统筹城乡职业教育发展，使城乡的职业教育为地区经济社会的稳定和快速发展提供的智力支持，以城乡一体化的职业教育推进城乡经济和社会建设，突显城乡职业教育在城乡一体化进程中的重要作用，为实现城乡职业教育发展奠定坚实的战略基础。

2.健全城乡一体化的职业教育发展的设施建设规划。教育基础设施是保证教学正常运转的外部基础保障，职业教育的发展同样离不开基础教学设施，为实现城乡一体化发展，就必须积极推进城乡一体化的职业教育设施建设。计划是行动的保证，也是实现目标的桥梁[12]，因此，就要从职业教育发展的设施规划入手。

首先，根据城乡一体化的建设要求，各级地方政府要对城乡职业教育院校的师资条件、办学规模等软硬件方面作科学的发展规划。在城乡之间分别建立起一批教学设施完备、师资配备齐全的职业教育院校，实现城乡职业教育一体化，使职业教育真正成为再就业培训和技术推广研发、农村剩余劳动力技能培训的中心基地。

其次，各级政府要对城乡职业教育发展上搭建职业教育信息资源共享平台，实现城乡职业教育互通互容，使城市与农村的职业教育在各自教育教学模式、人才培养模式以及就业指导模式等方面相互借鉴、取长补短，最终使促使城乡职业院校成为为城乡统筹发展提供优秀人才的重要平台，同时也为进一步推进城乡人力资源开发打下坚实的基础。

3.健全城乡一体化的职业教育发展公共财政投入规划。根据城乡一体化的发展要求，以及我国城乡职业教育基础设施落后的现实状况，特别是城乡职业教育之间差距较大的实际，为了更好的缩小城乡职业教育之间的发展差距，促进城乡一体化，具体来讲，可以从以下几个方面入手：

东莞城市发展迅速，城区不断扩大，各种基建都需要大量征地，商业、公益用地也需要拆迁，例如东莞市新城区的规划、环省高速的建设、地铁的修建、学校用地的拆迁等等。这些征地在开挂之后增值收益是巨大的。政府对于居民拆迁补偿没有落实到位，从国家立法来看，拆迁补偿方面立法缺失，加剧了社会矛盾。这些居民用地与政府规划用地的冲突也造成了很多社会问题，严重的甚至会发生暴力事件，例如政府暴力拆迁、居民暴力拒拆，这也会拖缓城市现代化发展，造成了很多社会不安稳因素。

首先，在政府的公共财政各年度预算中，要逐步增加对教育的投入，在城乡统筹建设的背景下，更要加大对职业教育的投入，尤其是对农村职业教育的财政支持力度，确保城乡职业教育的开展有较为充裕的公共财政资金作后盾。

其次，要做好职业教育经费的结构投入规划。职业教育经费投入结构的规划主要包括常规经费投入规划与专项经费投入规划，一般来讲，常规经费是指保证职业教育机构正常运转所需的财政投资，而专项经费主要是政府为了满足城市与农村对职业教育的特殊需求等投入的经费，做好经费结构规划是保证职业院校有效开展教学活动，保证人才培养质量，更好地服务城乡一体化建设的重要途径。

最后，从政府职业教育经费中划拨出小部分财政资金，用以支持农村的特殊群体能进入职业教育学校，主要是农村中贫困家庭的、身体伤残的、缺乏劳动技能的这类群体，以确保其能和正常人一样享受平等的职业教育机会，也是为实现城乡一体化营造出公平的外部教育环境。

（二）以服务城乡一体化建设为着力点，形成产学研为一体的城乡职业教育发展的市场模式

随着城乡一体化进程的不断加快，农村日益城镇化，城乡职业教育机构的规模随着学生人数的增加也在不断扩大，城乡职业教育机构的课程设置和学生毕业后的就业成为一个难题。因此，为了更进一步推进城乡职业教育发展，应该健全城乡职业教育发展的市场机制，逐渐形成产学研为一体的城乡职业教育发展模式。

1.建立健全城乡一体化的职业教育招生市场。各级政府要统筹城乡职业教育的招生市场，并出台相应的政策文件，将城市和农村生源作为一个统一体，破除各种形式的保护主义，破除由于区域差异产生的种种限制性因素，允许城市和农村生源的双向流动[13]。城乡的职业教育机构在对自身进行全盘考虑的基础上，根据自身的发展计划、自身的办学条件的情况，按照市场上的供求关系进行招生，即只要学生有接受职业教育的需求，其满足职业教育机构招生的基本条件，职业教育机构都应该给予其享受职业教育的机会。而对于农村的职业教育机构生源不足的难题，各级政府应在政策方面给予优惠条件，通过减免学费、发放生活补助、就业帮扶等形式吸引农村生源进入职业教育机构，这样既保证了农村职教资源的有效利用，同时也保证了农村学生平等的享受职业教育的机会，逐渐缩小城乡职业教育机构在生源上的差距，逐步实现城乡职业教育的协调统一发展。

2.建立健全城乡一体化的职业教育办学市场。城乡一体化的职业教育办学的市场化主要包括两个方面：其一是以市场为导向确定城乡职业教育机构的办学规模；其二是城乡职业教育机构应根据企事业单位对专业技术人才的需求状况，科学合理地设置职业教育课程。

针对前者，在地方各级政府的扶持下，城乡职业教育机构在根据自身近期发展规划的基础之上，通过调查了解社会对专业技术人才的需求状况来确定办学规模、“双师”型师资的配置比例，并配置相应的办学设施，以确保职业教育培养出来的专业技术类人才在数量上与城乡经济社会建设所需求的人才数量相符。

而针对后者，应将城乡职业教育机构的课程设置分为一般类课程和特色课程两大类，其中的一般类课程是城市与农村的职业教育机构都需开设的课程内容，地方各级政府的教育主管部门针对这块应作统筹规划，以确保城市与农村的职业教育机构在培养内容上做到平等，而在特色课程设置上，城市与农村职业教育机构在根据政府统筹规划的基础之上，结合城市与农村发展职业教育发展的需求增设特色的课程项目，如农村的职业教育课程，可以增加有关农业生产技术研究和推广、农村剩余劳动力再就业技能培训等内容，以确保城乡职业教育机构培养的专业技术类人才能更好满足该地区的经济社会发展需求，提高城市与农村的就业率，进一步推进城乡一体化建设进程。

3.建立健全城乡一体化的职业教育就业市场。城乡一体化职业教育的公平一个重要体现就是就业机会公平，而劳动力市场作为职业教育学生走向工作岗位的重要平台，其是否完善，直接关系到城乡职业教育机构培育出的各类人才能否顺利进入合适的工作岗位。根据目前城乡劳动力市场的现状，城市与农村之间还是存在区域限制，各种不利因素限制了城市与农村的专业人才流动。因此，必须深化劳动力市场改革，积极投建公平竞争的就业市场环境，确保城市城乡劳动力合理流动。

具体来讲，一方面，按劳分配应体现所有人的成就差异，实现这一点的前提条件是所有人都有机会参与一种不受外在影响的竞争[14]，因此，各级政府要逐步取消 “户籍限制”，打破由此造成的城乡劳动力就业“二元制”形式，破除 “区域保护主义”对城乡劳动力就业的限制，促进城乡劳动力自由流通；另一方面，在就业岗位上，对农村的劳动力就业作倾斜，增加农村劳动力在城市的就业岗位，以转移农村剩余劳动力，提高农村就业率，进而推进新农村建设和农村城镇化建设。

(三)以服务城乡一体化建设为落脚点，构建有效的职业教育筹资模式

传统的城乡职业教育筹资投资主要是依靠各级政府每年的公共财政，然而这种单一的城乡职业教育筹资模式已经不能满足目前城乡一体化背景下职业教育对资金的需求，政府公共财力有限、投入力度不大已经成为制约城乡职业教育协调、统一发展的重要“瓶颈”。在这样的背景下，各级政府应该开始在部分公共服务领域引入市场机制，充分利用市场优势发展城乡职业教育，使市场上更多的信息资源、资金资源、技术资源等开始纷纷流向城乡的职业教育领域，在城乡职业教育筹资投资方面逐渐形成政府与社会合作趋势。

1.探索城乡一体化的职业教育办学主体多元化模式。权力可以地方化，但最有用的知识必须集中，必须在某个地方有集中一切散乱光线的焦点[15]。由此可见，在职业教育办学主体方面，必须牢牢把握以政府为主导，积极探索多元化的办学主体模式，吸纳社会力量参与职业教育办学，集聚社会办学资源为实现城乡一体化服务。

首先，可以通过制定并实施优惠的政策，吸引部分市场主体关注城乡职业教育，特别是吸引地方的各类事业单位、企业、部分金融机构等进入城乡职业教育领域，其中要特别注意引导对农村职业教育的投入；其次，政府应鼓励各类社会公益组织和知名人士以公益为目的举办各类公益活动，将募捐而来的资金注入城市和农村的职业教育机构，特别是农村的职业教育机构。通过上述方式，构建多样化的职教办学模式，使在城乡职业教育领域逐渐形成“政府—社会组织—公民个人”三位一体“合作治理”的教育组合[16]，促进城乡职业教育筹资投资主体多元化的趋势。

2.探索城乡一体化的职业教育多元筹资模式。一方面，针对市场上的部分企业、事业单位，可以在本单位为城乡职业教育机构设立实习场所、或向其提供教育教学设施、设立基金会等形式资助城乡职业教育机构的发展，以改善城乡职业教育机构的现状；另一方面，鼓励各类金融机构向农村的职业教育机构提供低息的贷款，其中利息由地方政府从公共财政中拨付，职业教育机构只需偿还实际贷款金额，这样使其有较为充足的资金改善农村职业教育机构的办学规模和办学条件；并且城乡职业教育机构可以通过与各类社会公益组织和公民个人联合，通过组织募捐、举办公益演出、义卖、拍卖等形式为其筹集资金。

综上所述，在我国城乡一体化建设的大背景下，要想更好的发挥职业教育统筹城乡发展的作用，就必须加快推进城乡一体化的职业教育发展模式构建，同时，也要认识到对职业教育变革的是一项涉及面广、复杂的系统工程，必须立足全局，通盘把握，并要正确处理好职业教育与城乡一体化发展的各项关系，要合理地把握建设的进度与效度、数量与质量、局部与全部、政府与市场关系，切实提高职业教育服务城乡一体化发展战略的能力。

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