社会转型期职业教育人力资源开发功能嬗变之制度变迁理论审视

□梁成艾

社会转型期职业教育人力资源开发功能嬗变之制度变迁理论审视

□梁成艾

社会转型时期职业教育之人力资源开发功能经过了一个由“以民族社会生存功能为主”向“以人力市场调节功能为主”再向“以人格品性塑造功能为主”的嬗变过程。其中“以民族社会生存功能为主”的嬗变过程表征的是一种以“上下融合”型的制度变迁轨迹，而“以人力市场调节功能为主”的嬗变过程则呈现出一种“自上而下”型的强调性制度变迁路径，至于“以人格品性塑造功能为主”嬗变过程则更多彰显的是“先下后上”交替型的制度变迁痕迹。但不管是何种路径的制度变迁历程，他们都对职业教育人力资源开发功能的不断优化起到过保障与促进等作用。

社会转型；人力资源开发功能；制度变迁理论；审视

从19世纪60年代的洋务运动算起，中国的职业教育已经过好几次重大的转型，这些转型给中国经济社会的发展带来了巨大的变化。然而，纵观这100多年职业教育发展史，不难发现，由于受“职业教育组织内部缺少有影响力的精英力量、缺乏强大的认可体系、缺乏真正的合法化地位”等因素的制约，中国的职业教育始终没有完成市场化的制度变迁历程，其每一次兴衰进程无不与政府的政策和资金支持有关。[1]因此，在充分整合心理学、社会学、解释学、教育学和历史学等研究范式的基础上，以职业教育人力资源开发功能的嬗变进程为抓手，以不同时期职业教育的转型特征为切入点，从制度变迁理论审视之视角来为中国职业教育构建一个有利于其建立合法地位、有利于其科学发展的制度保障环境，不但是构建现代职业教育体系的必然，也是优化职业教育人才开发功能的重要举措。

一、概念解析

（一）社会转型

一般认为，社会转型是指社会从传统结构向现代结构的整体性转变。[2]然而，就中国而言，目前就“社会转型”这一专有名词的具体含义以及其所包涵的实际内容，研究者们并没有形成的一个能被大家广泛接受的意见。故本研究所指的“社会转型”主要指自1866年由左宗棠奏请并于1867年开办的、标志着中国近代职业教育开端的马尾船政学堂为标志的100多年与职业教育有关的经济社会结构的转变过程，这一过程既包括从封建社会向社会主义社会改变的过程，也包括从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转轨过程，甚至更包括由农业社会向工业社会转化、由乡村社会向城市社会转化、由封闭半封闭社会向开放社会转化等过程。[3]这一过程同西方资本主义国家相比，我们国家的社会转型浓缩了西方工业革命以来二百年的历史，体现出巨大的转折性、明显的跳跃性、政治与经济转型的不协调性以及任务的艰巨性、复杂性和长期性等特点。[4]

（二）人力资源开发

人力资源开发是以古典经济学的人力资源思想、马克思主义政治经济学的人力资本思想和以舒尔茨为代表的现代人力资本理论为依据的，这一术语最早出现于1967年，由美国华盛顿大学教授奥纳德·那德勒提出，他通过对组织、企业等微观环境对人力资源开发功能进行研究后提出企业应根据当前工作对员工的需求以及员工本身的愿望对其进行培训、培育和开发[5]。

随着研究的深入，学者对于人力资源开发涵义的理解较最初的定义更为广泛，一般认为人力资源开发是指通过学习、教育、培训、管理等有效方式，为实现一定的经济目标与发展战略，对既定的人力资源进行利用、塑造、改造与发展的过程。开发者可以是政府、机关、学校、团体、协会、私有机构、公共组织等，也可以是企业雇主、主管、个人和被开发者自己等[6]。人力资源开发注重人力资源的数量控制、结构优化及有效配置，它包括人力资源数量与质量两个方面的开发：一是控制人口规模，使人力资源保持在一个最有利于经济、社会发展的适度规模，二是通过教育等多种途径增强人力资源的素质，使其具备参与社会生活必备的体力、智力、技能、价值观念等，并在此基础上合理配置，使其潜能得到充分发挥。由此不难看出，教育尤其是与经济社会发展密切相关的职业教育在人力资源开发中具有特殊的使命。[7]

（三）职业教育功能

“功”，《辞源》称：事也，“事有成效曰功”。“能”，能量。“功能”指功和能力或功效与作用。英语中Function一词具有职责 “任务”、“机能”、“功能”等含义。所以，职业教育的功能，系指职业教育的功用和效能[8]。职业教育价值与职业教育功能是紧密联系但又相互区别的概念。长期以来,我国理论界存在着“职业教育价值”与“职业教育功能”混淆和对职业教育功能认识“泛化”的状况。这一现象存在的主要原因是我们没有厘清职业教育的主要相关概念，这造成了对职业教育事实认识和价值认识的混淆[9]。职业教育价值是人们对职业教育“好”的期待，它反映的是职业教育“应该”或者“能够干什么”的问题,是职业教育的“应然”表现。而职业教育功能是职业教育在实践中“实际干了什么”，它是职业教育的“实然”，是职业教育价值在实践中释放出的实际效果，是职业教育目标的达成度。如果说前者是一种追求或者取向的话,那么后者则是问题出发的“路径依赖”。事实上，职业教育功能的多重性，一方面受社会政治、经济、文化、传统等诸方面发展的制约，在不同的社会发展阶段，其重点也在不断地发展发生着变化；另一方面它也受到人们职业声望价值取向和受众“感知”、“认同”的影响。[10]

（四）制度变迁理论

制度变迁理论最早起源于美国著名经济学家道格拉斯·诺思的经济增长的关键在于制度因素之论点。该观点认为创新主体为实现一定的目标而进行的制度重新安排或制度结构的重新调整。它是制度的替代、转换、交易与创新的过程，它有诱致性制度变迁和强制性制度变迁之分。然而，实际上，制度创新和制度变迁就是权利和利益的转移和再分配，即权利的重新界定，其发生与否取决于制度创新者的预期收益和与其成本的比较，但从制度变迁的结果来看，它是一种社会效益更高的制度对低效制度的替代过程，[11]其属于制度经济学的研究范畴。

二、嬗变进程

我们知道，任何事物的发展演变都经历了一个漫长的过程。职业教育的人力资源开发功能也同样经历过这样的一个由完善—不完善—完善的发展过程。故我们在仔细厘清社会转型、人力资源开发等基本概念之后，就很有必要依据历史与逻辑的统一关联，对100多年来中国职业教育之“完善—不完善—完善”的历史发展脉络进行梳理，进而从制度变迁理论的角度来审视职业教育人力资源开发功能的微妙变化。100多年的职业教育发展史表明，中国社会最有影响力的两次转型一个是封建社会向社会主义社会的转型、另一个是在社会主义计划经济的基础上建立社会主义市场经济的转型。这两次转型的过程中都交织着基于生存需要的、以追求政治功能为主，基于发展需要的、以强调经济功能为主，基于实现需要的、以科学发展功能为主等的变化过程，尽管这些功能有的是通过人力资源培育这一媒介来达成的，但我们依然可以根据其变化特征将这一过程大致分为以下三个阶段：

（一）民族社会生存功能（1860-1978年）：以追求政权民权功能为主

这一阶段是我国职业教育诞生与成型的重要阶段。然而，自从以马尾船政学堂为标志的中国近代职业教育创立以来，这一阶段就预示着职业教育的人力资源开发功能将只能从基本权利追求层面来探索以政治权利追求为表象的民族生存权与发展权。考虑到民族生存权与发展权诉求境象的特殊性，故该时期有关促进职业教育民族社会生存功能发展的制度政策自然也会呈现出“上下融合”型的变迁轨迹。因此，我们又可以根据这些制度变迁的特征，把该阶段分为以下三个时期：

1.19世代60、70年代洋务运动时期职业教育功能：强国富国。这一时期是我国近代职业教育开端与成型的关键期，职业教育在人力资源开发方面所呈现的外在表征是学习西方的科学技术，借以提升整个民族的生存能力。根据其人力资源开发功能侧重点的不同，我们又把这一时期分为两个阶段。其中，19世纪60-70年代初期为第一阶段，在这一阶段，晚清政府不仅创立了江南制造局、福州船政局等近代军事工业，而且还从改革科举制度入手对几千年来的封建人才培养模式进行了调整。第二阶段是19世纪70-90年代中期，这一阶段的洋务运动不仅创办了一些民用工业，而且还开办了许多实业学校，培养直接为农工商等业服务的人才。

然而，我们不难发现，不管是以“壬寅学制”的颁布为标志的近代军事工业的建立或是以“癸卯学制的颁行为标志的科举制度的改革，也不管是有关民用工业的创办或是实业学校的开办等制度政策的出台，无不呈现出一种“先下后上”型的表征路径，并同时表现出明显的诱使与强制相交叉的制度变迁之特点。根据美国著名经济学家道格拉斯·诺思制度变迁理论之“制度变迁发生与否取决于制度创新者的预期收益和与其成本的比较”的核心观点，我们可以演绎出，此时无论是洋务运动实业派政治家之“师夷长技以自强”的政治抱负或是改革派思想家之“资以治生”的远大理想，都表明他们已深切认识到改良现行政治制度和政策法令将带来的巨额潜在利益，期冀通过对现行政治制度和政策法令的替代或更新来达到以民族生存为目标的“救亡图存”和“求富”的民族利益，在这一价值取向的指引下，该时期的职业教育在人力资源开发方面所表现的主要功能则只能是以参与主体追求政治权利为途径来表征“强国富国”之目的了。

2.20世代20、30年代乡村建设时期职业教育功能：救国救民。这一时期是我国近代职业教育多元与共生的繁荣期，职业教育在人力资源开发方面所呈现出来的外在表征主要是开展乡村教育、进行乡村建设，借以提升整个民族的生机与活力。在这一时期，以晏阳初为代表的平民教育派、以陶行知为代表的生活教育派、以梁漱溟为代表的新儒学的文化教育派和以黄炎培为代表的职业教育派等乡村教育与乡村建设运动风靡一时，[12]不但使许多落后的农村地区成为了教育救国救民理想实现的实验基地，而且还促使“乡村教育、乡村建设”之思想成为了20世纪20、30年代中国最有影响力的一种社会思潮，产生了轰动性的社会效应，并最终促使当时的职业教育呈现出救国救民等人力资源开发的多功能特征。

然而，尽管先驱们作了许多以救国救民为人力资源开发功能表征的乡村教育类的探索活动，并且这些活动也为整个乡村建设运动做出过巨大的贡献，但结果是这种试图改变当时农村贫穷落后面貌的活动大多以失败告终。究其原因，无外乎他们的这种探索活动是基于自下而上之制度变迁的发展轨迹来进行思量的，属于非正式制度之诱使性制度变迁的范畴，尚没有达到制度创新者进行强制性制度变迁所要求的力度，因为对当时的制度创新主体而言，他们进行制度变迁时所追求的潜在利益远不在此处，这就注定了此次以救国救民为目的乡村教育与建设活动的败局。

3.20世代40、50年代新中国建设期职业教育功能：巩固提高。这一时期是新中国职业教育改造与恢复的紧要时期，此时，职业教育在人力资源开发方面所呈现出来的典型表象主要是开办各类速成学校和文化实习学校，借以通过这一途径来提升人民群众的文化水平，进而培养新中国建设所需要的各类人才，并最终达到巩固新生的人民政权之目的。故在这一时期，无论是《政务院关于整顿和发展中等技术教育的指示》等关于中等专业技术教育的法规和规章，或是《教育部关于开展农民业余教育的指示》等政务院行政部门制定的条例与意见，无不彰显出一种自“自上而下”型的变迁路径。这种变化无外乎是这些制度的创新主体已充分认识旧的制度所带来的种种弊端及严重后果，决意用一些潜在利益巨大的新制度来代替之，这一代替的过程就是典型的制度变迁的过程，它具有明显的强制性制度变迁之特征。

（二）人力市场调节功能（1978-2013年）：以强调经济发展功能为主

这一阶段是我国职业教育改革与创新的多事之秋。职业教育在人力资源开发方面所表现出来的主要功能则是通过对劳动力市场的需求状况进行调节的方式来促进经济的发展和社会的和谐，其侧重的是职业教育在人力资源开发方面所表现出来的经济发展功能，追求的是物质利益层面的发展需要，故其具有明显的工具理性和“自上而下”的强调性制度变迁特征。根据这一阶段职业教育在人力资源开发方面所表现出来的功能的需求程度的不同，我们又可以将这一阶段分为以下三个时期：

1.1978-1991年职业教育功能：弥补与追赶。这一时期是文化大革命后中国职业教育重生与焕发的转折时期，也是我国国民经济恢复和市场机制的引入时期，其典型标志是十一届三中全会的召开和1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》的发布。此时的职业教育在经历10来年的浩劫之后，整个体系基本被摧毁，无法有效体现自己在人力资源开发方面的特有功能，这显然与拨乱反正后经济社会重建急需大量一线应用型人才的现实需求不相吻合。于是乎，一系列诸如《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》（1983年）、《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》（1991年）等旨在恢复和发展职业教育的政策和制度的纷纷出台，标志着我国的职业教育正逐步走向表征人力资源开发功能的正常化发展轨道。然而，纵观上述颁布的系列政策和制度，不难发现，这些政策和制度大多呈现出明显的“自上而下”的表征轨迹，这就充分说明，这些政策和制度的创新主体正是因为洞悉到新制度后面所隐藏着的巨大利益，才决定通过以新制度代替旧的低效制度的方式来凸显职业教育的人力资源开发功能，从而实现对不同利益集团进行收入再分配之目的，这种代替方式具有典型的“自上而下”的发展特征，属于林毅夫先生所提出的强制性制度变迁的理论发展范畴，因为这种方式能促使政府通过行政干预的手段，短时间内使我国的职业教育呈现出欣欣向荣的发展景象。

2.1992-2001年职业教育功能：负向与冒进。这一时期是我国由社会主义计划经济向社会主义市场经济全面转型的关键时期，其标志性的事件是中国共产党第十四次全国代表大会的召开。在这一大的时代背景下，职业教育在人力资源开发方面所发挥的功能主要受经济利益的驱动，并表露出明显的盲目冒进之特征，结果导致此时的职业教育在人力资源开发方面呈现出了一种社会分层的负面功能。再加上在市场经济理念的推动下，原本处于劣势地位的职业教育在严酷的市场竞争面前无法适从，所培养的人才无法满足企业行业的需求，最终导致职业教育整体呈现大幅度下滑的状态。这显然与《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》对高等教育的大力提供及世界银行在《中国二十一世纪教育发展战略目标》中对降低中等职业教育比例的建议等政策制度因素有关。究其原因，主要是因为这些制度的创新主体对制度背后的潜在利益过分看重，结果导致他们有意无意地忽略了一些在制度酝酿时所必须考虑的诸如区域性、民族性、类属性等影响不同利益集团进行收入再分配比例的制约因素，最终给这些“自上而下”的强制性制度造成了较大的负向作用，进而严重制约了此时期职业教育人力资源开发功能的有效表征。

3.2002-2013年职业教育功能：整合与超越。这一时期是我国经济社会发展的转型调整期，这一时期职业教育在人力资源开发方面所表现的功能主要归属于社会整合和劳力供给两大领域，于是乎，“和谐”与“高移”就成为了该时期职业教育在人力资源开发方面所呈现的外在特征。在这一特征背后所隐藏的是《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》、《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等一系列促进职业教育科学健康发展的政策措施的相继出台。而这些政策措施的相继出台，不但折射出制度创新主体对“因片面追求经济效率所造成的‘市场与再分配双重主导’的社会不平等”[13]及“因后工业化以及信息化所带来的产业升级给社会结构造成的断裂结果”[14]等影响不同利益集团进行收入再分配之负向因素的充分掌握，而且也说明制度创新主体试图通过对旧制度所造成的社会分层、低分低能等职业教育在人力资源开发方面所呈现的负向作用进行抑制的方式来彰显新制度所隐藏的巨大潜在利益。尽管这些制度大多属于强制性变迁的范畴，但它在民生、公平、和谐等社会整合和高素质技术技能型人才供给等方面所产生出来的巨大效应却是有目共睹的，其中，代表职业教育高移趋势的以“直通车“为代名词的现代职业教育体系和以弱势群体为培训主体的现代职业教育培训体系的构建就是两个典型的外证例子。

（三）人格品性的塑造功能（1996年-）：以强调人文关怀功能为主

这一阶段是我国职业教育拓展与变异的临界时期，职业教育在人力资源开发方面所表现出来的主要功能则是通过对劳动力素养和品行等的强调来突显职业教育之人格品性的塑造功能，它侧重的是职业教育在人才资源开发方面所表现出来的经济发展、社会进步和人性彰显等的综合发展功能，追求的是生命体在精神层面的实现自我的综合需要，旨在通过职业教育之科学发展功能的不断彰显来表露职业教育的人文关怀理性和 “先下后上”交替型的制度变迁特征。根据这一阶段职业教育发展相关促进制度变迁轨迹的不同，我们又可以把这一阶段分为以下两个时期：

1.1996-2005年后职业教育功能：学会发展。这一时期中国的职业教育在人力资源开发方面呈现出多元化的功能价值取向。此时的职业教育不再完全依赖人才培养这一途径来实现以政治和经济利益追求为目的发展功能，而是将发展重点放到直接促进人格品性的塑造方面，着重关注人的生命价值和人的潜能与个性等内容。这一点我们可以从1996年联合国教科文组织21世纪教育委员会发布的有关“学会求知、学会学习、学会做事、学会共处”等内容的《教育——财富蕴藏其中》之报告和2005年举办的有关“正规教育中共同价值观教育”的国际研讨会中求证一二。然而，令人遗憾的是，无论是《教育——财富蕴藏其中》之报告或是“正规教育中共同价值观教育”之国际研讨会，均是属于一些意识形态、文化习俗等非正式制度类的东西，这些东西不但缺乏有效的法律约束力，而且还表征出明显的“自下而上”的变迁轨迹。虽然这些东西的创新主体认识到制度变迁背后所隐藏的巨大利益，但由于缺乏强有力的制度变迁主体的推动，故这些报告与研讨会之类的东西充其量算是诱使性制度变迁的范畴。这也就是为什么职业教育有关人性彰显之人力资源开发的功能现今尚处于提倡阶段之根本原因。不过，令人欣慰的是，虽然这些非正式制度属于诱使性制度变迁的范畴，但它却突显出职业教育要求各参与主体不断表征“学会发展”之人力资源的开发功能，进而为下一阶段人的全面发展之职业教育人力资源开发功能积淀基础、积累经验。

2.2006-2013年后职业教育功能：学会变革。这一时期中国职业教育在人力资源开发方面所发挥的功能主要体现在关心生命价值和人的全面发展方面。具体而言，此时的职业教育不但注重通过优质人力资源的提供来彰显自己促进经济发展和社会繁荣的功能，而且更看重通过人格品性的养成来表征自己关心生命价值和人的全面发展之人才开发功能。因为此时的职业教育之人力资源开发功能不应仅仅局囿于用来培养知识人、工具人和技能人之工具主义的范畴，它更多的应是以人的发展需要为前提的，通过对人的尊严和人格之完整的关注来彰显其以关心人的精神生活为主旨的开发功能。正是由于有了前面之《教育——财富蕴藏其中》的报告和“正规教育中共同价值观教育”国际研讨会之类的诱使性制度变迁经验的积累，再加上制度创新主体对制度变革后面所隐藏的巨大利益的充分认识，故为达成职业教育“学会变革”之人力资源开发功能，国务院不但于2006年出台了旨在提高农民整体素质的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，而且还适时完善了以提高人民生活质量为目的、旨在满足城市有闲阶层之休闲需求的职业教育培训体系。然而，不管是《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》的出台或是休闲职业教育培训体系的完善，其所表征的路径都呈现出明显的“自上而下”的特征，其不但属于典型的强制性制度变迁的范畴，而且还是先前诱使性制度变迁经验不断积累之渐变结果。

纵观中国职业教育100多年的发展史，不难发现，虽然中国职业教育之人力资源开发功能经历了一个由“以追求政权民权功能为主”向“以强调经济发展功能为主”再向“以强调人文关怀功能为主”嬗变过程，但这一嬗变过程中更多体现的是职业教育相关制度措施的变迁史。也许这些制度措施有的属于非正式制度的范畴，会因其运行轨迹的不同而缺乏应有的规范力，有的可能属于正式制度变迁的范畴，会因其自上而下的变迁轨迹而彰显出强大的约束力，但不管是非正式制度范畴诱使性制度规范力的缺失或是正式制度范畴强制性制度强大约束力的彰显，他们都对职业教育之人力资源开发功能的不断完善做出过突出的贡献，这同时也充分说明职业教育之人力资源开发功能是随着职业教育相关制度措施的不断完善而适时发展变化着的，换句话，职业教育相关制度措施是职业教育之人力资源开发功能不断优化的保障器。同时，人力资源开发功能的这一嬗变进程也告诫我们，为有效达成职业教育的培养目标，制度创新主体们应适时出台一些上下融合型的制度政策来整体优化职业教育的人力资源开发功能。

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梁成艾（1970-），男，贵州铜仁人，侗族，铜仁学院继续教育部副主任，副教授，教育学博士，研究方向为职业技术教育。

国家社会科学基金项目 “武陵山区农村劳动力就业与创业能力提升机制研究”（编号为13XMZ077）、贵州省教育厅人文社科重大攻关项目“贵州实施‘三化同步’战略人力资源需求与职业教育发展研究”（编号为12ZD007）的阶段性研究成果，主持人：梁成艾；2012年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“制度框架下的职业教育发展研究”（课题编号：12YJA880090）阶段性成果，主持人：潘建华。

G710

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1001－7518（2013）34-0068-05

责任编辑 刘扬军