新型城镇化背景下的农村职业教育改革

□孟庆国

十八大报告指出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。“四化”同步既对职业教育提供了新的发展机遇，也提出了严峻的挑战。因此，迫切要求加大职业教育改革的力度，在促进新型城镇化发展的同时，实现职业教育的转型发展。

一、新型城镇化的内涵

城镇化是工业化和现代化的必然产物，但在不同历史时期其发展的内涵是不同的。新中国成立后，我国积极推进工业化和城镇化，尤其是十一届三中全会以来，工业化和城镇化取得了长足的发展，但与以往相比，十八大提出的新型城镇化具有新的内涵。

(一)新型城镇化是指人口城镇化

2011年我国城镇化率达到了51.5%，城镇人口首次超过农村人口，具有重要的里程碑意义。但这一城镇化指标包含了在城镇居住6个月以上的2.59亿农民工，真正拥有城镇户籍的人口比例只有35%，也就是说，许多进城农民其职业发生了转变，但地位和身份以及所享受的社会保障还未转变，仍然属于“漂”在城镇的农民，处于“两条腿都不能着地”的尴尬境地:一条腿抬起来想要迈进城市，但难以和市民一样平等享受教育、医疗等公共服务和社会保障，难以在城市立足变成新市民；另一条腿想要从农村抽离出来，但苦于后顾之忧将离未离。世界各国工业化和城镇化的实践证明，工业化意味着大量农业劳动力向工业等非农业领域转移，城镇化意味着农村人口向城镇转移，二者是一致的，而且城镇化水平要高于工业化水平。社科院研究显示，中国城镇化率约为51%，工业化率为47%，而国际上发达国家城镇化率大约是工业化率的2至3倍，我国城镇化严重滞后于工业化。另外，我国工业化和城镇化过程中，大量农用地被圈，农民没有随土地城镇化而城镇化，产生了大量的失地农民，许多失地农民缺乏正当职业和社会保障，有可能成为贫困阶层。《2009中国城市发展报告》披露，2001-2007年，我国地级以上城市市辖区城区面积平均增长70.1%，但市辖区中人口增长只有30%。基于以上情况，有人把这样的城镇化称为土地城镇化，新型城镇化是把大量转移农民市民化，也就是人口的城镇化。

(二)新型城镇化是产城一体化

十八大的“四化”同步要求工业化和城镇化良性互动，推动产业发展与城镇化同步。以往产业都是城镇化的“配角”，产业发展与城镇化建设割裂，许多城市为推进城镇化人为地“造城”，大量房地产由于缺乏产业支撑而成为“鬼城”、“死城”。因此，新型城镇化要充分发挥产业在城镇化建设中的先导性、基础性作用，产业发展不好，就发挥不了城市的人口聚集作用，出现有城无人的困境。要加强对城镇产业经济的培育，重视二、三产业的转型升级，逐步形成大中小城市和小城镇、城市和农村合理分工、特色突出、功能互补的产业发展格局。

(三)新型城镇化要求与农业现代化同步

为了加速工业化和城镇化的进程，我国长期实行“农业支援工业、农村支援城市”的偏斜发展战略，城镇化进程明显快于农业现代化进程，并带来了严重的“农村空心化”等问题。“十八”大报告提出城镇化和农业现代化相互协调，体现了城乡一体化的思想。农业现代化的重要标志是农业的规模化，而农业的规模化经营，需要把大量的农民转移出去，减少农民，扩大农业的经营规模。同时，只有农业实现了规模化、现代化，实行集约化生产，提高劳动生产率，才能把更多的农民从土地上解放出来，从而真正走向城镇化。可见，以农民工市民化为核心的城镇化，和以农村土地规模化流转为前提的农业现代化是相辅相成的，必须协调发展。

二、农村职业教育服务城镇化现状

为了加速我国现代化进程，十一届三中全会以来，我国加快了工业化和城镇化的发展进程，工业化和城镇化的过程就是把大量农民从农业领域转移到工商业领域，把农村人口转化为城镇人口。农村职业学校服务于“三农”，促进农民职业和空间的转移自然就成为农村职业教育的重要内容。从总体来看，农村职业教育服务城镇化的途径主要表现在以下四个方面。

(一)专业设置面向城镇化

我国经济体制改革从农村实现家庭联产承包责任制开始，极大地解放了农业生产力，农业的比较效益高，农民收入增长快。1992年我国开始实行市场经济体制，大量农业要素流入城市，农业的比较效益下降。统计资料表明，20世纪80年代全国农民年均纯收入增长达到10.4%，而1992-2002年这一增长仅为4.6%，特别是1997-2000年，农民纯收入增长幅度连续4年下降，增长率从1996年的9%下降到2000年的2.1%。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅连续7年没有一年超过5%。从城乡居民收入差距来看，我国城乡居民收入之比 1978 年为 2.5∶1，1984 年降为 1.7∶1，1992 年为 2.6∶ 1，2002 年为 3.1∶1，到 2009 年扩大到 3.33∶ 1。[1]城乡居民收入差距较大，按照发展经济学家刘易斯的观点，只要城市收入大于农村，农民就会源源不断地流入城市。农村职业教育适应农村劳动力向城镇转移的趋势，积极开设非农类专业，农科类专业比例不断下降。统计资料表明，2008年，我国农林中等专业学校数为141所，比1990年减少了286所，减少了2/3。农林中等专业学校农科类专业毕业生比例从1992年的7.1%下降到2008年的1.91%；职业高中农科类专业毕业生比例从1990年的21.7%下降到2008年的5.1%,农科类毕业生仅占二类学校毕业生的3.47%，全国平均每4个多行政村才有1名农科类毕业生。[2]

2004-2011年中职学校农科类等专业设置变化情况(单位:万人)

为了加强社会主义新农村建设和加快现代农业的发展，从2009年开始，国家对中等职业教育涉农专业实行免学费政策，极大地提高了农科类专业的比例，当然这也与近些年来国家不断加大对农业的补贴力度，粮食生产出现连续“九年丰”的格局有一定的关系。总之，从总体来看，随着工业化和城镇化进程的不断加快，为了适应农村劳动力大规模向城镇转移的要求，进入新世纪后，我国农村职业学校非农专业比例处于主体地位，农村职业学校的重要任务是为工业化和城镇化培养技能型人才。

(二)开展农村劳动力转移培训

伴随着我国工业化和城镇化的快速发展，农村发展相对滞后。一方面，农民收入增长幅度大幅度下降，迫切要求增加农民致富途径；另一方面，东部沿海地区却出现了“民工荒”和“技工荒”。为此，国家加强了对农村劳动力的转移培训，以促进农村劳动力的有效转移，通过转移农民来增加农民的收入，同时满足东部沿海地区的用工需求。2003年3月，农业部等六部委联合制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》，下发了《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》，全国开始对农民大规模地进行转移培训。9月《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出:“开展学历教育的同时，大力开展多种形式的职业培训，适应农村产业结构调整，推动农村劳动力向二、三产业转移”。2004年中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出“加强对农村劳动力的职业技能培训”。2005年中央1号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出:“全面开展农民职业技能培训工作”。2005年温家宝总理在全国职业教育工作会议上的讲话中也明确提出要“大力发展职业教育”，特别是要“加快农村职业教育和技能培训，提高农民转移就业能力”。

总之，进入新世纪，为了增加农民收入和满足国家工业化快速发展对劳动力的需求，国家加大了对农民的转移培训力度，转移培训主要由输出地的农村职业学校和职业培训机构承担。

(三)对县域城镇职工开展相关培训

近些年来，按照国家提出的“以就业为导向，以服务为宗旨”的办学方针，农村职业教育加大了改革的力度，许多省(市区)积极推进县级职教中心建设，整合农村教育资源，提高农村职业教育服务县域经济的能力。2008年全国有县级职教中心计1074所[3]，这些县级职教中心整合了县域内公办中等职业学校和成人中等专业学校等资源，办学表现出了综合性的特征。许多学校成为县域职业教育和培训的主体，在开展全日制职业教育和转移农民阳光培训的基础上，积极开展乡镇企业职工技能培训、职称考试培训、各行业的资格考试培训等，尤其是通过校企合作，加大了对企业职工的培训，许多农村职业学校已成为乡镇企业职工培训的重要载体。

(四)与城市职业学校开展联合办学

为了落实国家城乡统筹、区域统筹的发展战略，2002年颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出:“推动东部地区与西部地区、大中城市与农村开展合作办学”，“东部地区和中西部地区大中城市要面向西部地区和农村招生，对家庭经济困难学生应适当减免学费。”2003年教育部、财政部、劳动保障部专门下发了《关于开展东部对西部、城市对农村中等职业学校联合招生合作办学工作的意见》，加强了对这一工作的规划与指导。2005年 《国务院关于大力发展职业教育的决定》进一步明确指出:“各地区要加强统筹协调，把职业教育对口支援工作与农村劳动力转移、教育扶贫、促进就业紧密结合起来。要充分利用东部地区和城市优质职业教育资源和就业市场，进一步推进东西部之间、城乡之间职业院校的联合招生、合作办学”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出:“支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。”

在这一系列政策的指导下，各地积极探索城乡联合招生、合作办学的模式。如集团化办学中的以城带乡、三段培养的“海南模式”，以行业为主、城乡联合的“河南模式”，都有效地促进了农村职业教育服务于城镇化。

三、城镇化背景下的职业教育改革与发展

(一)城乡职业教育要合理分工

多年来，由于我国把转移农村剩余劳动力看作是增加农民收入的重要手段，所以从2003年以来农村劳动力转移培训阳光工程由农业部牵头组织，主要依托农村职业学校和培训机构对农村劳动力进行转移培训，这种制度安排使得农民转移培训难以达到预期的目的。一方面，培训实施主体错位。农民转移培训的最大受益者是城市和工业，而非农村和农民，农村劳动力转移培训由输出地完成是有失偏颇的。目前，农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，根据第五次全国人口普查资料显示，农民工在第二产业从业人员中占58%，在第三产业从业人员中占52%；在加工制造业从业人员中占68%，在建筑业从业人员中占80%。另一方面，农村职业教育现有的办学条件，难以满足转移农民的职业培训需求。培训后的农民进城后可能还需要进行培训，同时由于培训之前不知道农民进城后究竟从事哪种工作，培训难以做到有的放矢。

从上面的分析来看，对转移农民的培训要由以往的输出地培训为主改为输入地培训为主；由培训后转移改为转移后培训，以提高培训的针对性和实用性。据国家统计局 《2009年农民工监测调查报告》数据显示，2009年度全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工14533万人，在本乡镇以内从业6个月以上的本地农民工为8445万人，约有三分之一多的农民在本乡镇从事二三产业。另据社科院调查数据显示，我国 “漂”在城镇的农民工，70%以上希望在家乡周边就业。从目前农民工就业的分布来看，农民工培训也需要在城市职业教育和农村职业教育之间合理分工，进城农民由城市职业学校或机构培训，在县域内非农产业就业的农民由农村职业学校或培训机构进行培训。

(二)加大对农民及农民工的在职岗位培训

从2002年以来，我国各地先后不同程度地出现了民工荒和技工荒。主要原因可以概括为三个方面:一是工业化的快速发展对劳动力的需求加大，二是农村劳动力经过20年的转移，出现了刘易斯拐点，可转移的劳动力在减少；三是我国中高等教育的快速发展与计划生育导致的学龄人口不断减少而使初高中毕业生进入劳动力市场的人数逐渐减少。近年来，我国初中等教育的入学率大幅度提高，2012年，我国初中毛入学率为102.1%，高中阶段毛入学率为85%，初中毕业生升学率为88.4%,初中毕业生计1660.78万人，没有升学的有193万人；中等职业教育毕业生计674.89万人，普通高中毕业生计791.5万人，普通高等学校招生688.83万人，若按中职毕业生10%升入高等学校，从普通高中招收的学生为621.34万人，普通高中毕业生的升学率为78.5%,没有升学的为170万人。考虑到各种因素，每年有300万左右普通初高中毕业生进入劳动力市场，这些新生劳动力大部分是农村居民。这与本世纪初每年大约1000多万普通初高中毕业生进入劳动力市场有了很大的不同。另据国家统计局《2012年全国农民工监测调查报告》的数据显示，16-20岁的农民工，2008年的比重是10.7%,2012年的比重是4.9%，数量从2008年的2411万人下降到2012年的1297万人，下降了近一半。

《国家中长期改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提供的数据表明，2009年我国新增劳动力中受高中及以上教育的比例为67%。根据统计资料，2012年普通高等教育本专科毕业生为624.73万人，未升学的中等职业教育毕业生为600万人，普通初高中未升学的计300万人，总的劳动力供给在1500万人左右，190万进入劳动力市场的初中毕业生共计占劳动力总量的13%左右，也就是说2012年我国新增劳动力受高中及以上教育的比例大约为87%，新增劳动力的总体文化素质明显提高。而据国家统计局 《2012年全国农民工监测调查报告》显示，在农民工中，文盲占1.5%，小学文化程度占14.3%，初中文化程度占60.5%，高中文化程度占13.3%，中专及以上文化程度占10.4%。文化程度在初中及其以下的占76.3%。同时，在农民工中，接受过农业技术培训的占10.7%，接受过非农职业技能培训的占25.6%，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占69.2%。此外，近三年我国农民工增量均为1000多万人，仅占2.5亿农民工存量的4%。

从以上的分析不难看出，我国农民工的素质呈现出“增量高、存量低”的特点，因此，当前农民工的职业教育与培训主体是在职农民工，而非以往的农民转移培训。

(三)国家要加强对农民工培训的统筹力度

我国农民工已成为产业工人的重要力量或主体力量，但农民工“两栖”的这一特性，没有纳入城市居民的范畴，输入地地方政府和企业长期把他们作为外来人口来管理，尤其是农民工就业稳定性差，地方政府和企业对农民工培训存在巨大的外溢性，也就是说地方政府和企业培训过的农民可能到彼地区或企业就业，致使开展培训的地方政府和企业出现所费不能补偿所得的结果，存在“搭便车”的行为，导致企业和地方政府不愿意出钱培训农民工。可见，农民工培训存在市场失灵，必须依靠国家的力量来主导。

我国经过30多年的改革开放，许多企业已完成了资本的原始积累，建立了现代企业制度，企业规模和素质有了很大的提高，企业参与职业教育的能力有了很大的提高，国家通过修订《职业教育法》或出台《职业教育校企合作促进办法》等法规，一方面严格就业准入制度，另一方面明确企业参与职业教育的责任，制定相关政策，支持企业开展职业培训。同时积极开展校企合作试点工作，尤其是抓好现代学徒制试点工作，试点企业首先从国有企业开始，待取得一定成效和经验后，再在规模以下企业中开展，通过10年左右的时间在各类企业中普遍推行。

(四)要把农业与非农业的职业教育与培训放在同等重要的位置

目前，我国出现了农业劳动力转移加快和农业经营规模不断扩大的良性循环状态。近年来，由于农民工收入增长较快从而促进了农民的大规模转移，2009年我国农民工增加了436万人，而2010-2012年我国农民工每年增加1000万人左右。与此同时，我国农民规模化经营的比例不断提高，截至2012年底，全国经营面积在100亩以上的专业大户、家庭农场超过270多万户，占全国农户的1.5%。另据农业部统计，截至2012年底，全国家庭承包经营耕地流转面积已达2.7亿亩，占家庭承包耕地(合同)总面积的21.5%。其中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，占流转总面积的10.3%；转入专业合作社的土地面积达3055万亩，占到全国耕地流转总面积的13.4%。出现了“农民转、规模扩”的良性循环。因此，农村职业学校在服务面向上应坚持农工并举、农工协调发展的原则，面向县域经济，在积极举办农科类专业的同时，办好非农专业，为农民就近非农就业提供服务。

(五)建立健全农民工职业教育与培训体系

农民工市民化主要是提高农民的经济地位，国家统计资料表明，2012年全国农民工的月均收入为2290元，而全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为46769元，即月均工资收入为3897元，是农民工收入的1.7倍。当前我国经济正处于“转方式、调结构”的战略机遇期，生产方式从劳动密集型向技术密集型转变，产业从低端产业向高端产业转变，产品从低附加值向高附加值转变，这一系列的变化，要求加快技术进步，提高生产人员的技术技能水平。农民工要转变成新市民，必须提高技术技能水平，在技术含量较高的高端产业和高附加值产品生产中从业，增加收入水平，提高在城市生存的能力。日本在1960年代为了适应技术革新和配合“国民收入倍增计划”，制定了一个职业长期训练计划，对200余万名技术工人进行了职业技术培训。职业训练通常在企业内设立的职业训练学校进行。同时，许多工厂企业兴办高中程度的职业训练学校和修业1-2年的短期大学，并从1962年开始实行企业内的职业训练机构与社会上的定时高中合作共同训练技术工人的制度。工人1/3的时间在企业接受培训，2/3的时间在高中学习文化课，学生毕业既可以得到高中毕业资格，又可以掌握职业技能。[4]在提高技能水平的同时提高文化素质，这一做法对我国农民工市民化具有重要借鉴意义。

[1]王同坤，曹晔，冯利民.农业结构调整的理论与实证研究[M].北京:中国农业出版社，2012.

[2]曹晔.我国职业教育区域统筹发展的七大举措[J].教育发展研究，2010(19):17-21.

[3]张昭文.加快发展农村职业教育的研究报告[J].中国职业技术教育,2011(9):68-73.

[4]刘永瑞.经济教育学论纲[M].北京:人民出版社，2004.