试论成人教育中的国家教育权

□李 祥

国家教育权是国家公权力在教育领域行使的资格和力量，它以国家教育权力系统为重要载体，依据法律赋予的职权决定教育资源的分配、教育活动的规则和教育目标的方向。成人教育作为我国教育事业的重要组成部分，也受到国家教育权力系统的控制和制约，反映出国家主体对成人教育客体的一种外在价值要求。正因国家对成人教育拥有施教权、管理权等教育相关公权力，许多学者也把近些年我国成人教育发展过程中出现的许多问题的责任归咎于国家教育权力系统。正确看待国家教育权力边界，挖掘国家教育权力系统对成人教育的教育权力行使失范表现和深层次根源，为我们更好的行使国家教育权力，促进成人教育健康有序发展具有重要价值和意义。

一、成人教育中国家教育权力运行的特点

相比其他教育形式和层次，成人教育具有自身的许多特点，许多成人教育学者从成人学习能力、学习动机和学习特性等角度对成人学习环境制约、认知心理特点、自主学习倾向等许多方面进行深入研究和分析，近些年来，学界对成人教育内涵的认识也不断深化，视其为终身学习体系的重要组成部分，“成人教育是突破传统学校教育的局限,从而使终身教育思想得以实际贯彻,终身教育体系得以真正构建的一个决定因素”[1];但是，成人教育与继续教育、职业教育等概念相互重叠、相互包含，不利于国家有针对性的进行成人教育发展和改革，有学者提出根据我国教育实情,建立我国教育系统的构想模型应该包括两个系列即正规教育和继续教育,与知识经济社会相适应的应该是全民化的继续教育,而不再是与工业化社会相适应的精英继续教育[2]。因此我们认为继续教育作为针对学校教育之后的全民化教育活动，重点仍然是成人教育活动，考虑到当前我国成人教育的普及型功能 （如扫盲教育）目标已取得较大成绩，从长远来看，成人教育发展与改革应放在继续教育整体统筹背景下进行。

客观的说，改革开放三十多年来，我国政府在扫盲教育、成人学历提升等方面取得了很大成绩，应该值得肯定，但随时社会经济的发展和人民生活水平的提高，成人学习需求不断扩大与教育资源相对有限之间的矛盾在不断增加，国家教育权力系统在行使教育权力中存在两个方面的非正当性危险，一是教育权力虚无，主动的放弃了部分对成人教育权力的管理权力，一些教育权力机构甚至撤销了成人教育管理机构，将其职权划归职业教育管理机构一起管理，弱化了成人教育的权力行使功能，二是教育权力功能异化，将成人教育看作营利途径，一定程度损害成人教育作为教育的公益性，这些将对成人教育健康发展产生极为不利的影响。

在成人教育中运行的国家教育权力一方面存在和其他教育形式或层次相同的特点，另一方面又有自身的要求。在共性方面，他们具有权力和国家权力的共同本质，必须遵循教育发展和教学活动的一般规律，同样受政治、历史、文化、科技发展等诸多因素制约。“国家权力在教育中以多种方式渗透，比如一定的教育政策、教育制度、国家课程体系、考试体系等等。在教育中，国家的权力有时对知识进行规范化的选择，强化了知识对人的精神心智的培育作用；有时通过教育制度的安排，形成了压迫性的规训制度。在任何教育体系中，国家权力都是存在的”[3]。而在另一方面，成人教育作为继续教育最重要的组成部分，其办学机构设置、教学形式以及教育对象具有自身特点，由于成人具有学习的现实性与自主性，以及国家成人教育价值取向不断变迁演进，我国国家教育权力系统对成人教育行使教育权力无论目标、形式和载体等均有不同。从纵向看，国家教育权力系统主要依靠教育部和地方各级政府所属教育行政组织进行成人教育权力配置和行使教育行政管理权力的运行体系和机制，作为成人教育教育的重要机构—广播电视大学自身又从中央电大（国家开放大学在广播电视大学基础上进一步整合资源组建，强调现代信息技术的支撑作用，探索现代信息技术与教育的深度融合）一直到省市县形成一套自身的成人教育科层管理和教育机制，许多地方的成人教育面临多重管理和多方利益博弈。从受教育的个体角度看，在新中国成立很长一段时间内由于单位制度的影响公民的社会流动性不强，单位制度是国家行政权力对社会资源进行再组织的一系列体制和规章制度，在狭义上指构成中国资源主体的单位组织，它是公有制体制内人员的经济、政治和社区管理形式[4]。作为一种权力和福利的再分配制度，它将政治功能、社会功能和生产功能的合一，这时候的成人教育目标很难是从促进个体发展角度出现，例如单位人员的培训、进修更多是基于单位工作本身的需要，随着单位制度的弱化，个体主体意识的增强，成人教育的个人发展价值将体现的更多。

二、当前国家教育权力系统在成人教育中运行的内容

国家教育权的核心内容大致可以分为教育资源分配权、教育标准制订权和教育活动监督权三种[5]。从横向上看国家教育权力系统对成人教育行使教育权力主要体现在立法、行政和司法层面,考虑到成人教育办学形式的多样性，学习主体的自由性等，当前国家教育权力系统对成人教育行使教育权力的内容在以下方面具有自身特点：

（一）知识的确定

改革开放以来，我国的成人教育经历了满足社会政治经济发展需要到社会发展与个人利益实现相统一的价值转变，由于成人教育的教学方式多样、地点灵活、教育主体多元等特点，这种价值取向的演变主要就体现在了知识问题上。一个社会如何选择、分类、分配、传递和评价它认为具有公共性的知识，反映了权力的分配和社会控制的原则[6]。但是，教育过程是知识建构的重要组成部分，国家教育权力系统教育方针的确立仅是宏观导向，目标能否实现还受其他因素制约，虽然知识传递的内容、形式、过程等受到国家教育权力约束，但教育方针和知识确定不一定形成支配性的霸权。特别是成人学习时间本身有限，对知识选择有一定自由，在学历教育领域国家教育权力系统只是确定的而权力相对较大，而非学历教育领域更多是依据市场的需要。长期以来，国外成人教育内容主要集中在公民教育、职业教育和闲暇教育三方面，当前世界各国的成人教育都普遍把职业教育作为常规性内容,加强成人学习者职业意识、职业能力、职业发展、职业涵养的职业教育的比重在不断增加[7]。在大多数东南欧洲国家，成人学习主要是应对劳动力市场准入问题[8]，即使是在发达国家如荷兰，职业教育也是成人教育的主要内容，甚至通过成人教育相关立法进行重点强调[9]。就我国而言，成人学历教育的知识选择陈旧、单一、理论性较强等特点一直是制约成人学历教育发展的重要因素，但老年教育、健康教育等还是比较适合社会需求的。

（二）教育行政管理权

当前成人教育本身受市场调节和影响因素比较大，相比其他教育形式，成人教育经费来源中受教育者缴纳学费占有很大比例，同时成人学习者自由性较强，因此国家教育权力系统在成人教育行使教育行政管理权存在较大制约。总得来说，这种教育行政管理权主要体现在贯彻和实现国家的教育方针，规范各级各类成人学校和其他成人教育机构的教育教学活动，但对成人教育内部结构、教学质量和办学规模的管理则有弱化趋势。有学者认为国家教育权力边界的划定需要遵守两大基本原则:合法性原则与合理性原则[10]，亦有学者提出国家教育权的边界一是教育公平，二是人的个性发展与教育多样化[11]。因此可以说，成人教育行政管理权的实施既要遵循国家法律，又要符合成人教育自身规律；既要坚守基本的教育公平底线，又要结合不同地区、不同阶层的教育需求提供教育服务管理。按照这个边界划定，意味着国家教育权力特别是教育行政管理权的分化或弱化，一是对符合教育发展规律的内部事务的不干涉和不参与；二是将属于自己管辖的权力在横向上以行政授权或者行政委托方式转移出去。

（三）教育教学活动实施权

在我国，国家控制教育教学活动的实施，最初表现为国家举办“官学”,即使是当前一些其他国家如日本也视教师为公务员，充分实现其对教育教学的管理权力。虽然理论上国家不应干涉学校教学的内部事务，但由于国家教育权力系统对学校管理和教师队伍具有评价的权力，因此即使涉及到学校的内在性事项国家教育权力系统都可能涉入，如果使用不当，就会造成对现有教育教学活动的严重干扰，相比其他教育形式的改革和转变，成人教育机构设置复杂、领导多重等问题造成成人教育教学活动改革一直较为落后，教师的课程创新和改革动力不足、文凭指挥棒的教育功利目的等问题一直没有得到较好解决。

（四）教育管理监督权及惩戒权力

虽然福柯认为，惩罚仅仅是奖罚二元体制的一个因素[12],但当前我国成人教育有奖少罚的情况下，重点强调其监督权和惩戒权具有重要意义。国家教育权力系统通过行使支配性教育权力，对教育活动进行监督和违反其权力规定的实施惩戒，以此确立国家教育权力系统的权威，他们规定学习的知识，控制学校发展规模，评价学校、教师和学生，教育客体处于被动接受的位置。成人教育具有自身的发展规律和特点，是构建终身教育体系和建设学习型社会的重要途径，虽然国家教育权是在其发展和运行过程中占据主导地位,但我们也不能忽视其他主体的教育权力和权利，当前如广播电视大学等成人教育机构科层体系建构性质更强，学术和教学功能反而弱化，这些教育机构本身进行教育教学活动的同时，似乎又在为国家充当教育管理的监督角色，影响到成人教育的进一步深化发展，而寻找各个主体间的权利界限和平衡是厘清国家教育权与其他教育主体权利矛盾问题的关键。

三、当前成人教育中国家教育权力失范及归因

按照马克思教育生产劳动力的观点，成人教育是按照个人或社会需要进行的社会劳动力再生产实践活动，对于个体而言成人教育有两个目的：一是学历补充或提高，以符合社会竞争对文凭筛选的要求；二是发展个人兴趣和能力，以便提高自身生活质量或工作能力。在大学扩招的今天，第一个需求在逐渐萎缩，对职业教育的需求正在逐渐增加。由于教育权力本身具有控制力和支配力，如果使用不当就会变成暴力，这不是教育权力，只是他失范的一个表现，合理的教育权力运行应该是对教育活动的底线保障。教育权力失范，一是从根本上消除了个人对于自身自我发展的权力意志，剥夺他们自由地决定自己生活目标的权利，二是权力失范对教育生活的公共性的毁灭也是严重的。国家教育权力系统总是维护自身，无法维系共同生活对共同价值的认同，反过来有损害了教育目标的实现，违背教育权力系统的利益。有学者结合教育公权力的运行机制他提出教育权力（权能）的四种形式，“一是国家的思想政治动员与教化能力，二是国家的教育财政能力，三是国家的教育行政能力，四是国家的教育专业引领能力”[13]。由此我们可以对国家教育权力失范及原因做以下划分。

（一）权力界限不明

一方面和成人教育机构权力交叉，相比其他教育形式，成人教育的困扰很大程度来自办学机构本身，一些成人教育机构不从市场需求出发，一味迎合国家权力系统的需要，试图借助国家公权力强行推行某些进修和学习课程，例如在师资力量薄弱情况下也开设干部在线学习系统等，其经费来源仍然是国家权力系统的拨款或投入，受办学目标和方针政策影响很大，缺乏独立办学的意识，而另一方面其他行政机构运用自身特权占用教育资源等，即使学校和学生不愿意，但处于弱势地位，权利很难得到伸张，此外，扩大自身教育权力，许多学校管理事物因法律没有明确界定，教育权力系统是否应该涉入完全由其主观意志决定，学校的人事、经费等均掌握在教育权力机构手中，其意志的实现和权力的扩大很难有约束力,在这个问题上还有更为严重的是对知识本身不合理的干涉，阿普尔认为，“官方知识总是在特定的机构中被传授，有他们自己的历史、张力、政治经济学、等级制度和官僚的需要与利益。因此，考虑学校知识时必须同时要考虑他的内外背景。无论我们喜欢与否，谈论课程就是谈论权力”[14]，但是随着知识经济时代的到来，知识转型(transformation of knowledge)迫使教育进行改革。知识转型是知识“范式”、知识“形态”或知识“政体”的转变或被颠覆，就是原有的知识型出现了危机，新的知识型逐渐出现并替代原有知识型的过程[15]，知识转型其中的规律性不由官方权力所控制，知识领域专业权威的产生取决于常年致力于教育实践与研究所取得的杰出成就得到成人教育圈内的共同认可，而行政权威的产生则源于行政权力的持有。相对而言，行政权威更为强势，因此往往会存在行政权威对专业权威的僭越。尤其对于成人教育领域来说，行政权威可以视自己为办学者或学习者，似乎可以对成人教育问题每一个方面发表自己的观点，在这样一个领域，更有可能以行政的权威取代专业的权威。

（二）法律法规不健全，且监督机制缺位

有学者提出，一些教育行政部门把教育资源作为交换的内容，与社会上的权力拥有者和财富拥有者进行交换，最终以异化的权力形式享受巨大的垄断和租金利益[16]，事实上这已经属于违法行为，需要从法律完善和加强监督路径处理，此外，教育是一个长期性的事业，需要几代人的共同努力，教育质量的提高也不是一两年就能见效的事，但是为了有效防止腐败问题产生，我国的地方行政领导有一定流动性，国家教育权力系统完全有可能出于自身政治、经济利益的考量，抛弃那些需要长期坚持的基础性工作，违背国家法律和有关政策，片面追求短期效益，而且在基础教育和普通高等教育发展还存在大量问题的今天，成人教育似乎已经被边缘化。

秦惠民认为，在以往由于没有进一步的法律规定，从而对教育行政的自由裁量权没有有效的控制机制，使得宪法授予国家行政机关的这种管理文化教育的职权，实际上成为一种无限制的授权，即国家行政机关能够自我设计为实际所需要的国家教育行政权力，并且其权能处在一种不断的自发性膨胀之中。这种状况往往使人们误把国家教育权直接等同于国家的教育行政权，甚至把行政机关视同国家教育权的权力主体。它所导致的观念认识、思维定势和行为惯性，至今仍对人们持别是教育行政机关有着深刻的影响[17],经过20余年的改革开放,总体性社会结构的格局已经被冲破,出现了国家与社会的结构分化。一方面,国家权力正逐渐从社会经济领域部分退出;另一方面,随着市场逐渐成为资源与机会的独立源泉,社会自主性的程度在不断提高。社会结构的分化使教育组织有别于政治组织,学校不再是政府的附属机构。由于教育的非营利传统,教育组织又有别于经济组织,教育归属于第三部门,市场应当有限介入,政府应当有限干预[18]。

（三）道德失范

权利的获取与享有，并不仅仅取决于公民个体的能力与行动;相反，其必须依赖政府权力所提供的保障。然而，任何政府官员都是可能犯错的人，都可能滥用手中的权力，由是，权力又成为最可能侵犯公民权利的大敌[19]。按照金生鈜对教育权力的分类，生命权力是教育权力的一个重要组成部分，现代社会把生命权力积极地纳入政治、社会经济管理、教育活动等方面，目的在于更好地维护和肯定生命，提高生命的价值。但有时国家教育权力系统把生命当作必须要置于控制之下的东西，生命只不过是国家为其自身的目的所关注的东西，就如学校的学生的教育，国家并不是为了他们的发展而关心他们，而仅仅是为了自己的目的而安排、预制、处置、改造、训练、分类、培养、调动、规训、命令他们，国家对个人的生活的干预不断得到增加，这对学生本人，对整个国家的教育，对民族的未来都是一个很大的伤害，但是这种行为又很难用法律加以确定，更多依靠的是权力系统的道德和良知。当然对于国家教育权力系统失范的表现不仅仅是这几个方面，但这几方面是其中必要关键和需要急切解决的。

四、进一步的思考

很多人认为国家教育权力系统对教育自由形成了影响和干涉，这种理解十分片面，只有国家教育权的依法存在和行使，才能使教育成为现代国家依法履行的重要公共职能之一。国家教育权力系统必须防止那些以教育名义出现的种种对受教育者的强制和驯化(消除否定性权力)，成人学习者自身的学习主动性更容易对这种权力进行强烈反弹，另外，教育自由意味着在追求教化中实现对成人教育机构和受教育者的自我创造所承当的道德责任(加强积极性权力)，这需要国家教育权力系统的参与。在这个意义上说，教育自由向成人教育机构本身和成人学习者都提出了更高的要求，要求他们服从具有合理性和合法性的国家教育权力系统的教育权力行使。

国家教育权力系统行使权力是国家教育事业发展的必需。在现行制度下，学校发展面临两大障碍，一是教育行政管理体制障碍，二是学校内部组织体制障碍。就前者而言，许多成人教育机构仅仅是行政科层体系中一个环节，许多事务要由主管行政机关安排，这比普通学校更为明显，从而导致成人教育机构具有很强的官僚体制特征，因此成人教育改革最重要的就是要改革现行成人教育办学体制，让成人教育面向社会面向市场寻找生存空间，摆脱过去人治思想，从法律角度完善学校自治权力，才能给教育改革的其他方面提供制度保障。从国家教育权力系统的角度来看，要解决这个问题必须做到以下三点：第一是树立系统观念，准确定位权力界限；第二是明确教育理念，确立权力系统与学校管理关系处理的基本原则；第三是把握合理的张力，根据学校管理不同事务采取强制、契约和情感三种途径的管理模式，而不是一味的权力行使。根据以上三点，我们比如可以做到通过国家立法，主要是制定国家教育方针、政策和教育发展规划，提供成人教育机构自主办学的方向和目标；发挥财政拨款的杠杆作用，促进成人教育机构公平竞争，实现教育资源优化配置；发布国家教育信息等措施对成人教育机构管理进行间接调控，避免直接干预等等这些措施，除了这三点，法律监督和社会权力的充分使用也可以成为其充分保障，而且权力和责任应该是统一的，这也需明确和界定，但是具体问题还有待进一步思考和完善。

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