结合《条例》谈高职院校人事管理问题与对策

□古永司 刘晓花

我国于2011年11月公布了一项关于人事管理的条例，即《事业单位人事管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。这一条例的公布在我国事业单位人事管理立法进程中具有重大意义，标志着我国事业单位人事管理将进入一个实质性的改革阶段。拥有3000多万正式职工的事业单位有望摆脱长期以来在人事管理上无法可依的窘境，对事业单位规范管理，提高效率将会起到重要的作用。结合《条例》认识研究、积极探索，其将对高职院校人事管理产生极其重要的作用。

一、目前高职院校在人事管理中的现实困境及问题

公立高等院校属于事业单位性质，公立高职院校也属此系列。而高职院校目前人事管理过程中出现的一系列问题与困境也正是由于此特殊身份而产生。主要表现在以下几个方面：

（一）公立高职院校人事管理权限不明晰

由于不能准确把握高职院校的特点，因此政府制定的人员编制数量、入职标准等往往无法满足各高职院校的专业发展、教学形式等所产生的用人需求。这使学校在用人数量与规模上更大程度取决于编制情况而不是实际的需求。这在很大程度上对高职院校的工作造成了影响。由于学校自主权不明晰，高职院校的人事管理工作极易发生混乱，在前期的事业单位人事改革过程中就一度出现了与学校自主人事改革之间的冲突和矛盾。在编制局限情况下，高职院校只能借助人事代理制度来缓解人员需求压力，但是目前人事代理制度缺乏社会认可度，人事代理人员缺乏归属感和稳定感，由于没有正式编制而无法落实工资待遇等问题极大地影响其工作责任心和积极性。

（二）高职院校的人才流动和日常管理受到限制

目前高职院校的人事制度容易造成以下问题：一是高职院校选人、进人缺少自主性。二是周期过长难以满足学校用人的需求。三是教师不能自由择业，学校不能自主择人，人才不能合理流动。四是员工在无重大工作失误情况下均能保证稳定，辞退机制无作用，学校机构臃肿。五是教职工责任意识差、缺乏竞争意识，整体人力资源难以优化，学校的低效能管理无法推动学校发展。

（三）高职院校考核机制无法满足人事管理的需要

公立院校目前的考核方式主要分为两种：一种是专业技术考核，一种是年终工作考核。工作考核以事业单位考核办法为依据，按照优秀、合格和不合格定考核等次。年度考核教职员工全年各方面的工作及其成果。但是从教师工作的特殊性出发，事业单位考核制度无法客观衡量和考核高职院校教师的工作情况。岗位考核的难度加大。高职院校以教师为主，教师考核是考核工作的重点模块，但从德、能、勤、绩、廉这几个方面能否客观地衡量教师的工作业绩与能力水平是目前争议较大的问题。教师工作不同于机关单位行政人员工作。用简单的量化考核无法准确界定高校教师工作的质量好坏与能力水平。教师应以按聘期考核还是年度考核也是争议之一。这种考核更多的流于形式而没有起到合理管理和规范的作用。

（四）薪酬与福利制度不能起到工作激励的作用

近年来高职院校在教学模式、管理机制等方面有了很大的变化，面对教师和相关工作人员工作的调整，薪酬与福利机制应当进行相应改革。但是事业单位性质限制了公立高职院校薪酬体制的改革步伐。按照事业单位管理要求，薪酬体系中的工资发放渠道、工资标准、工资项目、绩效核算等内容必须按照事业单位标准，并接受相关部门管理和监督。此种薪酬体系无法凸显学校管理中的特殊情况，没有可根据自身的状况进行调整和管理的灵活空间，从而使薪酬凌驾于人事管理之上，不能进行有效管理。作为公立高职院校，自行调整福利的权利和限度很小，财务管理和审计等事业单位监管制度使得学校在自身具备经济能力的情况下也无法根据自身情况为职工增加更多的福利。

二、公立高职院校人事管理问题难以解决的原因分析

《条例》的出台，给学校人事管理改革带来了新的契机，但是不能从根本上解决问题，原因主要在于以下几点：

（一）管理体制法制化使高职院校身份明确，而权力与职责不清导致人事管理冲突

新一轮事业单位改制把从事公益服务的事业单位仍保留为事业单位性质。教育的公益服务性使公立高职院校的事业单位性质确定无疑。《条例》的出台从法律上进一步明确了高校事业单位的地位。《条例》中明确规定了事业单位的人事管理体制，为事业单位人事管理提供了有力的法律支撑，但这种支撑对于高职院校则有成为瓶颈的可能。在《高等教育法》中明确规定高校人事权中对于校长的任命要接受上级有关部门的领导，内部人事权全部属于高校本身。但实际中高校的自主权始终没有得到明晰。事业单位管理的各种行政干预从很多方面给高校的人事自主权设置了障碍。因此，事业单位人事管理体制法制化在一定意义上加剧了高职院校人事自主权的缩水，加剧政府与学校之间的人事管理冲突。

（二）事业单位“身份管理”使高职院校“岗位管理”的推进难度加大

《条例》对岗位管理进一步明确了要求，要求在人员选择上要按照岗位需求进行。具体的薪酬管理、岗位考核、岗位定薪、薪酬变化等要形成连贯机制。要求从形式上能对高职院校人事管理起到推动作用。但是由于教师工作具有很强的灵活性，兼具教育、延展和科研特征。实时量化不能客观反映问题，工作的学术性和公共性特点也需要高职院校人事管理以长期聘任为主。教师的鉴别与选拔需要较长的时间，教师岗位的选拔和教师评价无法在短期内完成。该问题是目前高职院校岗位管理改革进程中的难关之一。高职院校工作有较高的知识密集性、科研性和教学性特点。教师绩效用简单的论文字数或论文发表篇数根本不能客观反映其科研能力和学术价值；教师课时量不能反映教师在教学过程中对学生发展和成长所起的作用；其论文和项目数量累加更不能代表教师在相应学科和文化进步方面的贡献程度。

（三）聘任合同制度与事业单位编制并存增加人事管理难度

随着高职院校规模的扩大，正式在编人员人数远远少于实际工作人员的需求量，必须要用编外聘用人员缓解用工压力。编制外用工在高等学校虽然只是人员需求的一种补充,但是在整个人力资源数量上占据很大比重，关乎学校稳定和发展。目前高校编制外用工没有独立的管理主体，没有相应资金渠道，法律保障机制不健全，薪酬确定随意性大。《条例》出台起到了进一步规范高校用人行为的作用，对编制外用工权益保护有了相关的规定。但这种规定也只是起着暂时过渡的作用，不能作为长期的保障。现在高职院校采用的用工形式主要有聘任合同下的人事代理制度、临时用工制度和劳务外包等。编外用工虽然能解决对人员的需求量问题，但是由于不能保障编外用工的待遇和长远发展问题，不能保障公平与公正。在一定程度上加大了管理难度，并且实际工作效果也不理想。

（四）薪酬福利制度形式体系上的改变不能从根本上取得实效

首先因为事业单位薪酬制度的稳定性，对高职院校教职工不能进行有效及时的物质奖励和薪酬激励，这直接导致高职院校职工工作效率低下，没有积极主动性。随着事业单位工资的逐步改革，按照事业单位岗位管理的内容要与薪酬挂钩和按岗定薪的要求，很多高职院校为达到事业单位管理的要求，也完成了岗位管理与薪酬相结合的新薪酬体系建构，但实际上只是形式的变化，对职工没有实质的触动，不能很好地调动教师的工作积极性；相反的，由于这种制度与行政岗位更切合，所以容易导致教师与行政人员的矛盾激化。此外，虽然对于高职院校职工而言，稳定的事业单位编制带来了福利保障的相对稳定，但是目前社会性福利制度的多元化和水平的逐步提高已使事业单位福利制度失去优势。

三、高职院校人事管理推进急待解决的问题及措施

伴随着事业单位改革，高职院校的自主改革也同步进行，但是，高职院校整体改革见效甚微。此次《事业单位人事管理条例》的颁布又给了高职院校一次改革的契机，但是能否发挥《条例》的作用将高职院校人事管理推进到新的层面，笔者认为单靠一纸条例，作用微乎其微。条例的作用要得以发挥，需要其它方面的一系列配套政策和措施。其中最亟待解决的问题包括以下几个方面。而这几个方面正是目前在高职院校中推行《条例》的桎梏所在。

（一）明确院校与政府的关系中高职院校自主权的界定是本质问题

之所以在高职院校自主改革和事业单位改革的过程中关乎高职院校方面的冲突与矛盾不断出现，最终的问题就是高职院校与政府的关系中高职院校权力划分和高职院校自主权的界定问题[1]。这也是争论已久的问题，但是随着改革的推进，如果要推动高职院校人事制度改革进一步发展，对高职院校自主权力的地位与权限必须作出明确的界定，政府与学校之间权力分际要明晰，高职院校人事管理权才能得到规范。《条例》第五条规定“中央事业单位人事综合管理部门按照现行管理权限，负责全国事业单位人事管理的综合管理和监督检查工作。县级以上地方事业单位人事综合管理部门按照现行管理权限，负责本辖区内事业单位人事管理的综合管理和监督检查工作”。这里所谓的综合治理与监督检查权力的限度需进一步明确，权力限度的不明确给行政部门单边扩大权力滥用提供了机会，与此同时没有明确事业单位自身的在人事管理上的权力限度使单位的自主权无法保障。高职院校正是由于长期处在权力扩张与自主权不明的阴影下，各方面工作都受到了不同程度的影响，其中人事管理影响明显。只有明确大学和政府各自的权力义务，高职院校才能找到切合的人事改革方向，才会有明确的标准和目标，降低由于改革带来的冲突与混乱。对于大学而言，高职院校自主性的增强是必然趋势，高职院校人事制度改革的基本方向就是增强学校用人的自主权力。

（二）改革人事监管方式和财政支持与监管政策是核心问题

鉴于高职院校的事业单位性质，高职院校的人事、财政都适用事业单位监管方式。但是高职院校的人员性质和财政适用有别于其它事业单位，应当进行有针对性地改革，才能改变目前高职院校的困境。在人事监管方式上，应逐步进行淡化事业单位编制管理，加强高职院校进人的宏观调控，支持接纳事业单位编制外用工形式，特别是对岗位薪酬的宏观管理，坚决杜绝同工不同酬的现象。在制订学校各门类人员岗位规范及知识结构、聘用标准，规范考核、选调、聘用程序等方面进行宏观把关，具体操作可放给学校自主运作，扩大学校在现有体制环境下选人用人的话语权。在财政管理和财政监管方式上的反映也是高职院校自主权的一个内容。20世纪80年代以来，我国高等教育财政拨款模式是“综合定额加专项补助”(1986～2001)以及“基本支出预算加项目支出预算”模式 (2002～至今)，这些模式统称公式拨款模式，是“面向昨天”的一种拨款方式，它建立在对过去学校运行成本的分析基础之上得出拨款公式，不注重资金的使用效率。财务直接控制了高职院校发展的方方面面，人事管理中的编制外用工报酬、员工的福利、绩效工资等内容都将受到影响。在财政监管方式上也由于高职院校与一般事业单位工作内容的不同而在财务报销等方面受到诸多限制。如果能在财政拨款方面将拨款分成基础性拨款和绩效拨款两大块，在绩效部分给与高职院校更多的自主权，从而提高高职院校在自身内部发挥绩效调节的作用。

（三）规范用人双轨制，将编外员工纳入人事管理范畴是现实问题

现在高职院校用人制度中普遍是双轨或多轨制。所谓多轨制是采取聘用制度的多种形式，突破事业编制的限制，提高效率，灵活用人；它采取新人新制度与老人老办法，尤其对新人实行严格意义上的岗位聘任制度和新的评价体系，促进了新教师人才市场的流动。《条例》中对于聘任合同的规定是制度层面，没有严格区分聘任合同的性质。但在目前高职院校中除了属于事业单位编制的聘任合同和内容受到事业单位人事主管部门监管保障外，其它只受劳动法的保障。实际上双轨制虽然可以在短期内缓解用人压力，提高工作效率。但人事制度的多头管理容易引发新的不公平。因此，将其它合理的聘用形式纳入监督管理范畴，是保障高职院校用人制度平稳过渡的有效保障。

（四）建立合理科学的教师岗位分析与评估体系是解决人事管理的关键问题

把“身份管理”转化为岗位管理是事业单位人事管理的标志性改革，对于高职院校的教师管理有很大的益处。但是高职院校在岗位管理中，无法制定有效的激励与约束机制，要确保高职院校人力资源管理能对学校整体工作起到高效推动作用，必须建立以教师胜任力模型为基础的岗位分析和教师绩效评价体系。从人力资源管理的角度分析，人与岗位的匹配是指人的资质要与岗位对人的要求相匹配，岗位管理不仅要做到事得其才，还要能才尽其用。因此，要依据高职院校发展战略、工作岗位、组织结构等岗位所需要的特征，通过岗位分析得出各岗位的能力要求和相关资质水平，建立符合高职院校特点的教师胜任力模型，以此为基础得出教师能力因子，并根据教师的能力，进行人员选拔、绩效管理和薪酬管理，从而真正实现对教师的有效性管理。

（五）建构合理的薪酬福利体系和激励机制是人事管理发挥作用的重点问题

研究现有的高职院校人事管理问题最难解决的就是教师的工作积极性问题，虽然高职院校激励体系也在调整，却没有实质效果，其原因就在于无论是薪酬还是福利，都没有真正满足高职院校教师群体的实质需求。高职院校的薪酬和激励体系应该建立在教师岗位分析的基础上。同时，激励与福利体系要能突出高职院校教师的职业需求，除了基本的物质奖励外，要能让教师看到职业发展的光明前景。政府应当从高职院校的工作目标出发，给予高职院校更大的自主管理权利，这样高职院校才能制定出适合自身发展的激励机制，真正调动员工的积极性，为高职院校发展作出更大的贡献。

[1]劳凯声.变革中的教育权与受教育权[M].北京：教育科学出版社，北京，2003.

[2]官风华.美国高等教育拨款模式研究[J].上海高等教育研究，1995(01).

[3]张民选.绩效指标体系为何盛行欧美奥[J].高等教育研究，1996(03).