贵阳市拆迁农户返贫危机问题研究

尹 丹

（贵州师范大学职业技术学院，贵州贵阳550000）

根据《贵州省城镇体系规划（2011-2030年）》方案，到“十二五”期末，贵州的城镇人口将增加至1450万人左右，城镇化率达到41%左右；到2020年城镇化率达到50%左右；到2030年，城镇化率将提高到60%左右。随着城镇化建设的不断提速，大规模交通、基础设施建设及城市扩张等，贵阳市近郊及周边大量农民农田、耕地及住房被拆、被占，失地农民数量逐年大幅度增加。据统计，在中国，每征用一亩地，将使1.4个农民失去土地。估计到2030年中国失地农民将达1.1亿人。而近几年来，随着土地价格的不断攀升，对失地拆迁赔偿标准的不断提高，贵阳市周郊拆迁农户也因此一夜跨入富裕行列。也许财富来得太快，有些农户对赔偿款不能合理使用，产生了吸毒、赌博、盲目消费等一系列社会问题，而有的农户则将赔偿款挥霍完毕后重新回到贫困状态，成了“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人群。因此关注高房价时代的拆迁农户，引导和带领他们持续致富，对维护社会和谐稳定、保障经济社会平稳发展具有十分重要的意义。

一、拆迁农户返贫危机的原因

（一 ）文化程度偏低，劳动技能单一，再就业困难

据调查，拆迁农民的文化程度普遍偏低，以小学、初中文化为主，且劳动技能单一。失地前，大多农民主要靠农业耕种及与农业相关的劳作取得生活来源；失地后，农民失去了赖以生存的土地，虽然取得了一定的经济补偿，但我们应该理性的看到，这部分补偿不过是对未来收入的提前预支。农民失去了土地，不管补偿了多少钱,都将失去对未来生活的稳定预期和保障。特别是年龄较大的农民，文化程度低，无一技之长，再就业基本无望。过去靠土地还能自给自足，而现在随着生活成本的逐年提高，如果相应的养老保险与医疗保险制度等没有跟进，当他们遭遇疾病、意外伤害等突发事件时，补偿款必将在短期内快速用完而重新返贫。对于年轻一代，文化程度、基本素质和技能水平也不高，再加上部分青年人比老一辈缺乏吃苦耐劳的精神，在当今社会竞争日益激烈的环境下，也很难找到合适的工作岗位，如仅靠拆迁补偿款生活也必将“坐吃山空”。

（二 ）思想价值观念的冲击与身份认同感的缺失

据报道，在今年贵阳警方破获的特大赌博案件中，涉赌人员中不少是拆迁户。办案民警说：“原本可以走上致富路的这些村民，因缺乏一技之长和长远打算，很快会变得一无所有。”过去，农民主要靠勤劳致富，勤俭持家。而拆迁一夜暴富后，很多农民心理失衡，买好房、买好车、相互攀比、盲目消费现象严重。有的农民甚至拿着大笔钱财浪费或不正当消费，有部分人终日无所事事，游手好闲、沉迷赌博，有的甚至染上了毒瘾。有的农民思想陈旧，受“小富则安”小农经济思想的影响，就业意识差，不愿到劳动市场去参与就业竞争，安于现状。另外，随着城镇化建设的加快，农民在失地的同时也完成了身份的转换，“住上了楼房，成为了市民”。但拆迁农民向城市市民的转变，实际上是一种被动城市化的过程，缺乏足够的时间过渡和心理适应，特别是受乡土文化和传统观念的影响，中国长期存在的城乡二元分割体制的制约，在一段时间内，拆迁农民很难真正从生活方式到思维观念等方面完成一种真正意义上的转变。当前学界对“市民化”的定义理解为：农民市民化的实质在于其思想意识、生产与生活方式的本质性转变，是现有传统农民在身份、地位、价值观、社会权利，以及生产与生活方式等各方面全面向城市居民的转化，是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程 (市民化)和各种社会关系的重构过程(结构化)。但在我们的走访调查中，很多失地农民对身份认同感感到迷茫。无地可耕，不再是农民；虽然是市民，但也不被城市接纳，成为了游走于城市与农村的“边缘人”。一村民说：“进城后普遍有不如城里人的自卑感，在融入城市方面感觉比不上自主进城的农民工。”

（三 ）投资意识和理财技巧的缺乏

大部分拆迁农户获得赔偿款后却不具备相应的个人投资意识和理财技巧，思想保守，选择投资渠道狭窄，认为最好的投资就是存银行。更谈不上利用现在新型的投资渠道和方法进行投资。多数农户也不会根据保险、债券、房地产、基金、股票的特点和风险度来合理配置自己的资产进行保值与增值。伴随着投资风险的增加，一旦农民盲目投资创业失败，很难从头再来。

二、解决拆迁农户返贫危机的对策

（一 ）进行土地征用补偿安置制度的改革，保障拆迁农户长远利益

目前，我国拆迁农户的安置模式主要有货币安置、留地安置、社会保险安置、参股或租赁安置、住房安置、综合安置等形式。就贵阳市来看，对拆迁农户的土地补偿方式都是采用货币安置，一次性进行现金补偿。这种方式对政府而言，相对简单方便，便于操作。按照我国《土地管理法》的规定：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”因此，对拆迁农户而言，不过是“将长期积累的财富，一夜兑现”，虽然现在的生活过得还不错，但长远来看存在一定的返贫隐患。并且在实际补偿过程中，还存在补偿标准不一致、补偿款不到位等问题。特别是在较早的拆迁过程中，补偿标准普遍偏低。据统计，2010年全国土地出让金收入达到2.9万多亿元，比预定计划增长213%。2011年也达到了2.3万亿元，这部分主要是出让土地的收入。“现在对农民补偿的标准虽然在逐渐提高，但我个人认为补偿实际只是其中一部分”。“还有土地的增值收益大约3.3万亿元，这当中有很大一块最后被政府拿去，真正用到农村基础建设的比重非常小。这一块收入当中，能不能让农民合理合法地获得他们应有的份额，使他们有一个长久的、可持续发展的经济来源，让集体所有土地、集体建设用地也作为一种股份入股，这样农民常年能有分红。”全国人大代表中国社会科学院研究员张晓山在关注我国城镇化过程中曾提出以上问题。国务院发展研究中心农村部部长徐小青也指出：“在现行征地制度下，农民无法公平分享土地资本化后的升值收益，实际上被甩出了工业化、城镇化的进程。”而今年中央一号文件明确指出：依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。因此，从根本上讲,让农民持久合理地分享城市化过程中土地增值的收益,才能真正化解“拆迁富翁”返贫的危机。

针对现有货币安置存有的弊端，我们应该采用多样化的补偿模式。

1.利用留地安置，进行资产建设

以贵阳观山湖新区（原金阳新区）为例，在贵阳市人民政府办公厅印发《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》就规定了实行村集体经济发展留用地制度，明确指出：“按城市规划集中开发的区域，经批准农用地转为建设用地后，可留给被征地村不超过被征地总量8%的用地，作为村集体经济发展留用地，用于解决被征地农民的生产和生活问题。”根据这一政策，我们可将集体留用地用于固定资产建设，如修建办公大楼、门面、厂房等，村民可通过入股方式进行参与，然后对固定资产进行招租招商，获得的收入按一定比例进行分红，让村民变股民，让他们的财富具备造血功能，实现持续发展。

2.合理进行住房安置的规划建设

在对拆迁农户的住房安置过程中，安置房的选址应科学合理，应选择相对具有商业价值的街区街道。在住房修建上，可修为商住两用房，楼上供村民居住，楼下商业住房以平价或股份合作方式交由集体或交与拆迁农民经营，通过收取租金持续发展。

3.提供多样化、可供选择的补偿模式

在土地征收过程中，应提供多样化、可供选择的补偿模式，而不是农民的被动“城市化”。如允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地的开发，分享土地增值收益等。从全国范围来看，相应的改革措施在不断推进与实施，如广东省、海南省都相继在2010年出台了《留用地管理办法》，虽然在实施过程中，也存有一定的问题，但改革现有补偿模式，是不可改变的发展方向。正如北京大学法学院教授王锡锌所言：“未来土地制度改革的趋势，是要让失地农民有保障，让农民与土地一起实现城市化”。

（二 ）建立多层次、多样化社会保障体系，解决拆迁农民后顾之忧

2008年起贵阳市全面推出了新型农村社会养老保险政策，2010年针对拆迁农民又推出了《关于被征地农民社会养老保险的意见》，对拆迁农民参与养老保险进行了明确的规定。各项政策的推出，显示了政府在城镇化建设日益加快、城市经济快速发展中，建立拆迁农民“老有所养”保障体系的“民生”意识。但在实际调查走访过程中，我们发现相应的保障体系并不完善，制度、管理方面还不规范，政策落实还不到位。因此，政府相关部门还应做好以下工作。

1.建立完善的拆迁农户社会保障制度综合体系

目前，拆迁农户中，有的农民已经完成了“农转非”的身份转换，有的还保留原有农民身份。因此，针对不同的失地人群、不同的年龄阶段，应建立包括农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、医疗保险、社会救济、社会福利、最低生活保障、失地农民就业保障、失地农民子女教育保障等综合社会保障体系，并覆盖每一个拆迁失地农民，从制度上代替农民对土地的依赖。另外，还可以适度引入商业保险，指导失地农民利用商业保险机制提高自身保障。

2.采用灵活多样方式，落实相关政策确保拆迁农户全员参保

根据贵阳市相关政策，只要符合条件的拆迁农民都可参保。但在走访调查中，我们发现一些农民对相关政策并不了解，或缺乏参保意识，并未全部参保。因此，我们应加大宣传力度，落实相关政策，确保所有符合条件的拆迁农民了解和熟知相关保障制度，并根据自身情况积极参保。另在实际参保过程中，我们还可以采取灵活多样方式，确保农民加入保障体系。如从2006年起，贵阳白云区启动“土地换保障”征地新机制。具体内容为：在征地过程中，本着农民自愿的原则，用征地补偿金的30%和政府匹配资金建立失地农民城镇社会保险个人帐户，由劳动部门与其签订协议，把其纳入城镇社会保障体系，到一定年龄后，就可享受社会养老保险金。

（三 ）提高劳动技能，增强拆迁农民再就业

“授之以鱼，不如授之以渔”，在实现基本社会保障后，就业是拆迁农民角色转换与城市适应的必由之路，是拆迁农民可持续发展的关键。首先，政府部门应加大宣传力度，积极引导拆迁农民破除小农经济思想，建立全新就业观念，树立可持续发展的理念。其次，政府部门应出台相关政策，鼓励扶持拆迁农民自主创业，自谋职业。对自主创业的农民进行资金扶持、税收减免。再次，加强对拆迁农民就业培训与就业指导，提高劳动技能。政府相关部门可根据市场需求，免费提供就业培训，或有针对性地进行订单式的培养，有组织地进行劳务输出。复次，建立拆迁农民就业培训档案和就业状况档案管理体系。随时掌握拆迁农民就业动向，就业变化，积极为拆迁农民提供就业岗位，为其劳动就业提供保障。第五，关注拆迁农民子女教育，加大软、硬件的投入和管理，全面提升下一代的文化素质，为拆迁农民的下一代发展提供条件与机会。第六，培养失地农民投资理财意识，拓宽投资渠道。政策部门应联动银行、保险等机构给失地农民进行相关培训，培养他们的投资理财能力。

（四 ）加强精神文明建设，完成身份与心理的双重转换

著名学者王立群教授曾经说：“文化永远是经济的灵魂。”农民失去土地后，虽然物质上得到了一定的赔偿，但精神层面的补偿基本缺乏。因此，相关部门应结合实际，加强社区文化建设，为拆迁农民角色转换与适应提供文化环境。一方面，注重宣传，充分利用媒体、社区宣传栏等进行精神文明宣传，培养拆迁农民的城市意识、公共意识、现代观念，转变传统生存观念，自主学习提升劳动技能，真正从心理完成“农民”到“市民”的转换。另一方面，加强基础文化设施的建立，积极引导拆迁农民开展多样化的娱乐健身活动，不断充实和丰富拆迁农民的精神文化生活，让他们失地不失落，健康愉快地生活。

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