基于现代职教体系构建需求的职业教育集团化办学

郑蔼娴

基于现代职教体系构建需求的职业教育集团化办学

郑蔼娴

职业教育集团化办学有助于职业教育的资源整合和集约发展，是构建现代职业教育的有效途径之一。教育行政部门应通过合理规划布局、完善法律法规、引入市场化运行机制等加强对职业教育集团化办学的管理，使其服务于现代职业教育体系构建需求。

职业教育；现代职业教育体系；集团化办学

一、职业教育集团化办学现状

我国职业教育集团化办学实践起步于20世纪90年代初。20世纪90年代中期以来，组建职业教育集团、实施集团化办学，成为许多省职业教育加快布局结构调整、资源整合的重要方式和途径。特别是2002年以来，国家出台一些政策文件，召开全国性会议，明确提出要推动职业教育集团化办学，对各地职业教育集团化办学起到了鼓励和促进作用。如2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，“推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”；2009年，职业教育与成人教育工作会议暨全国职业教育集团化办学经验交流会提出，“大力推进集团化办学，创新职业教育发展模式”。尤其是2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》进一步明确，“支持一批示范性职业教育集团学校建设，促进优质资源开放共享”，“以推进政府统筹、校企合作、集团化办学为重点，探索部门、行业、企业参与办学的机制”。[1]于2011年启动的国家示范校项目建设，把职业教育集团化办学作为质量监控指标之一。《教育部职业教育与成人教育司2013年工作要点》仍将“大力推进职业教育集团化办学”作为本年度要取得新突破的关键环节，并提出“要印发关于加快推进职业教育集团化办学的指导意见”。

在这些鼓励性政策的推动下，2010年以来，我国职业教育集团化办学进入蓬勃发展时期。2009年2月底，全国有200多个职业教育集团①，而截至2012年10月31日，全国已有630家职业教育集团②，在不到四年的时间里，数量增长了215%，覆盖了大多数中、高职院校。

从实践来看，职业教育集团化办学作为职业教育资源整合、集约发展的一个途径，有效地推动了各地职业教育的发展。从教育行政部门宏观管理的角度看，其优势主要体现在以下三方面。

（一）突破体制机制樊篱，创新职业教育组织形态

职业教育集团化办学可以通过契约或资产重组等形式，冲破各组织间区域、领域和管理体制等方面的限制，优化组合为开放式的、超越空间约束的职业教育组织形态，促进校与校之间、学校与企业、行业、科研组织之间职教元素的相互联结及渗透。[2]也因为基于共同目标的联结及遵循内部管理的义务，职教集团成员之间的交易程序更为简便、成本减低，进而从根本上实现跨区域、跨行业，甚至跨国界职业教育资源的整合。如广东省服装职业教育集团，成员除了广东省内开设有服装类专业的职业院校、广东本土的服装行业协会和企业外，还包括了国家纺织制品质量监督检验中心、中国纺织科学研究院深圳分院、中国天竹产业联盟、吉林化纤集团等，成为在业界具有影响力的服装人才培养基地，研发和技术推广、设计、展示、培训及检测平台。

（二）调动行业企业资源，优化人才培养质量

受隶属关系限制，教育行政部门难以调动行业企业资源，这也是校企合作一直以来难以深入开展的症结所在。而职业教育集团化办学打破这一壁垒，通过契约或资产的缔结，将职业教育的触角延伸至行业、企业，借助其资源化解了单个职业院校实训、技术、人力资源不足的矛盾，有效解决单个组织无法囊括人才培养专业链所有环节的缺陷[3]，既减少了人力、财力和物力的投入，又提高了资源的利用率。如广东交通职业教育集团，以广东交通职业技术学院培训中心为平台和纽带，带动100余家汽车品牌4S店，创新了“院内国际名企培训中心+院外品牌4S店”校企合作模式，深化“企业订单先导、国际教学标准融入、三方考核评价、校企合作共育”的人才培养模式改革，毕业生就业率达99%以上，学生在各类技能大赛中成绩优异。

（三）统筹各层次职业教育，构筑技能型人才培养链条

搭建中高职衔接的人才培养链条是当前构建现代职业教育体系的核心工作，然而，现实问题是中高职院校人才培养目标雷同、课程衔接不密切、部分教学内容重复。尽管教育部门以政策文件的形式从外部强力推进，但效果显微。而职业教育集团化办学则可以统筹集团内部各层次的职业教育资源，成员间在签署协议的前提下共同商定人才培养方案，合作开发课程，实现中职、高职甚至本科、研究生专业人才培养的有机衔接。如在广东食品药品职业教育集团内，中职阶段的学校注重强化医药卫生行业相关岗位群的基本技能培养，要求学生至少通过药物制剂工等工种中级技能证考试；高职阶段学校则要求进一步补充深化相关原理，增加了科技文献检索、新药开发基础等专业方法性和策略性课程，提升了学生适应能力和岗位迁移能力。

二、职业教育集团化办学存在问题

随着职业教育集团化办学的深入推进，一些问题不断凸显。

（一）职业教育集团化办学缺乏法律依据

虽然《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》及《广东省职业技术教育改革发展规划纲要（2011-2020年）》等文件明确鼓励支持职业教育集团化办学，但这些多是教育系统内部制定的政策性文件，不属于法律法规，对行业、企业并无约束力。由于没有法律法规的明确规定，职业教育集团的设立、审批和注册工作也都缺乏依据和指引。有学校反映，在向民政部门、工商部门申请注册时被告知因难以界定性质而不予受理。此外，《广东省职业技术教育改革发展规划纲要（2011-2020年）》提出，“到2015年，基本建成10个省级行业性职教集团和一批市级行业性或区域性职教集团。”但是，何谓“省级”？如何衡量？目前来看，多认为由省教育厅等省级行政机关批准的就是省级职业教育集团。但笔者认为，这种认定有失偏颇。

（二）职业教育集团多属自发性构建，缺乏规划

由于目前没有相关的法律法规规范职业教育集团的创建条件、审批程序，在实际运行中，只要有单位牵头成立，有章程、并且有认同章程的组织均可提出创建职业教育集团的申请。也由于没有明确设立程序，职业教育的批准单位不一，如目前广东省32家职业教育集团，有的由当地主管教育局批准成立，有的由当地政府批准成立，有的由省教育厅批准成立，有的由主管行政机关批准成立，有的由行业协会批准成立。正由于多头管理，导致职业教育集团类型多样，部分交叉设置。

（三）职业教育集团的运行效益低于预期

不少职业教育集团在成立时轰轰烈烈，成立后则冷冷清清，甚至停滞不前。其主要原因有两点：（1）难以调配成员的资源。职业教育集团绝大多数为松散型组织，成员各为独立法人，彼此财政独立、人事独立、资源独立，虽然在签署协议时明确写明集团成员的权利和义务，但多属于非限制性条款，如“优先享用集团内各种职业教育资源和各类信息”“优先接收毕业生实习”“完成集团交办的工作”等，不具约束力，违反了也没有惩戒性措施。集团成员是否配合集团理事会的工作，就更多取决于主观因素了。（2）行业企业参与积极性不足。利益是企业生存发展的根本驱动力。在集团筹建之时，一些行业企业是碍于情面等多种原因“被参与”，在实际运作中，当缺乏利益的驱动力时，参与集团活动的积极性相应降低。

（四）职业教育集团内部的协同合作层次不高

目前，大多数职业教育集团的合作停留在校企信息交流、学生顶岗实习、对口就业、企业员工培训等方面，在专业建设、课程开发、教材编制等更深的教学层面，以及校企共建实训基地、共同培养人才、共同革新技术开发产品、教师企业实践等更深的资源整合层面合作还相对薄弱，迫切需要进一步提高层次。

三、完善职业教育集团化办学对策建议

构建现代职业教育体系是未来几年我国职业教育改革发展的战略目标。要又好又快地达成这一目标，笔者认为，职业教育集团化办学无疑最有效、最快捷的途径之一。在当前全国职业教育集团化办学蓬勃发展的基础上，应加强对职业教育集团化办学的统筹规划和指导，使其切实服务于构建现代职业教育体系的需求，服务于人才培养质量的提升，服务于经济社会的发展。

（一）现代职业教育体系的需求分析

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要。”根据这一描述，现代职业教育体系应具有适应需求（经济发展方式转变的需求、现代产业体系建设和人的全面发展的需求）、有机衔接（中高职各领域衔接、协调发展）、多元立交（职业教育与普通教育、继续教育相互沟通、全日制教育与非全日制教育并重）的特点。[4]

要建成这一体系，（1）必须要明确其建设目的是为了服务国民经济的科学发展、服务经济发展方式的转变、服务现代产业体系的构建、服务人的全面发展的需求。（2）要达至这一目的，必须以市场为导向，建立起职业教育与产业的对接沟通机制，与行业企业的深度融合模式，以此为途经培养能满足经济社会的各层次技能型人才。（3）要建立起从初等职业教育——中等职业教育——高等职业教育——应用性本科——专业研究生纵向衔接，职业教育与普通教育，全日制学历教育与非全日制教育及职业培训横向贯通的人才培养链条。

（二）完善职业教育集团化办学的对策建议

针对职业教育集团化办学存在的问题，结合构建现代职业教育体系的需求，笔者从教育行政管理的角度，提出以下完善职业教育集团化办学的对策建议。

1.在规划布局上，应全面统筹，合理布局。不管是国家还是地方，均应在构建现代职业教育体系的目标和框架下，科学制定职业教育集团化办学的规划，避免集团的重复建设，资源的重复设置。在国家层面，着力顶层制度设计，由国家制定职业教育集团办学体系与结构的整体规划，建立行业和地方教育行政部门共同管理的网络，按行业和区域布局，集中推动一批行业代表性强或具有区域特色的品牌职教集团。在省级层面，应以行业性职业教育集团为主，重点支持与地方支柱产业和优势产业相关的职业教育集团，促进省域内职业教育对接产业布局结构。在市、县层面，应以区域性职业教育集团为主，着力统筹、整合区域范围内职业教育资源，建设与地方产业紧密对接、高职引领中职、城市带动农村的综合型职业教育集团。

值得注意的是，在构建现代职业教育体系的框架下、在统筹规划布局的基础上，应允许各地、各组织发挥首创精神，灵活主动探索。（1）鼓励多性质探索。既鼓励多法人联合的办学联合体，更鼓励有条件的组织合作成立具有独立法人地位的实体性职业教育集团。（2）鼓励多类型探索。可包括校企共建型、校校合作型、区域合作型、中外合作型。（3）鼓励多模式探索。可包括城乡结合模式、区域联动模式、工学结合模式、产学研结合模式。

2.在管理模式上，政府部门应从参与者向规范者和协调者的角色转变。在职业教育集团化办学的推进过程中，教育行政部门不宜直接参与集团的管理、决策及运行，而应扮演规范者和协调者的角色。（1）推动制定职业教育集团化办学的相关政策法规。根据职业教育组织的属性和功能，确定职业教育集团的运作权限和基本规范，通过法律明确行业企业参与职业教育的义务及相应的权利，并通过宏观调控，建立由行业、企业多方参与的动力机制与协调机制。[5]（2）创设环境、搭建平台，为职业教育营造良好的发展环境。通过设立专项经费，在安排项目建设资金及招生计划等方面，给予职业教育集团具有倾向性的、优惠的政策，以吸引集团外的组织积极加入并支持集团的运作，促使职业教育集团化办学良性循环和可持续发展。（3）建立质量管理和评价体系，引进公正、良性的竞争机制。各地政府应根据地区经济发展水平及对职业教育的需求，建立相对稳定的职业教育集团质量评价体系，通过目标监控、过程监控和结果监控保障职业教育集团化办学的质量。[6]对成效突出的职业教育集团，给予一定奖励；对不能适应市场要求的教育集团，引导其及时作出相应的调整。

3.在成员组成上，鼓励吸纳行业协会参与，发展行业资源统筹优势。德国、新加坡、美国等职业教育先进国家的成功经验表明，行业和企业在职业教育中应当且必须发挥主导作用，否则，无法办出优质的职业教育。在计划经济时代，我国职业教育主要由行业办学，行业通过行政管理的权利把企业与职业院校连接起来，形成了企业与学校高度一体化的办学模式。目前，尽管职业院校已从行业中剥离出来，多转由教育行政部门管理，但作为经济联系最紧密的职业教育，仍需通过各种合作继续与行业、企业保持紧密的联系，以保证职业院校的生命力。而且在当今，行业管理组织依然掌握着行业资源的统筹权，在职业教育集团的组建上有天然的优势。因此，如以行业牵头推进职业教育集团化办学，必将事半功倍。如2012年，全国供销合作总社和教育部联合印发《关于在全国供销合作社系统开展职业教育集团化办学试点工作的意见》，据初步统计，已有广东、云南、贵州、河南等省份相继成立省级供销职业教育集团。

4.在运行机制上，引入市场化机制，通过利益杠杆实现共赢。职业教育集团的科学可持续发展，除了鼓励性政策外部推动外，更为关键的是建立与市场经济体制相适应的的运行体制。（1）从与外部的联系看，应适应宏观经济发展趋势和产业布局结构，遵循劳动力市场上相关专业人才的供求变动规律，培养适销对路的技能型人才，提供有竞争力的服务。（2）从内部运作来看，应促进集团内部人力、物力、财力资源的合理配置，充分挖掘各要素的生产潜力和组合效益，从而以最小的投入获得最大的产出。（3）从成员间协同合作看，应使用利益杠杆来激发成员参与集团建设的积极性，正确处理集团成员的利益分配。一是建立收益分配和成本分担机制。集团成员之间的业务往来，以协作、转让、托管、租赁等多种市场化方式进行，按照“谁投资、谁得利”的原则，促使各方的权利和义务通过经济形式加以固定。二是利用项目驱动的方式加强合作。以项目的形式将成员间合作内容具象化，通过项目驱动，使有关成员紧密地“捆绑”在一起。

注释：

① 此数据来源于2009年职业教育与成人教育工作会议暨全国职业教育集团化办学经验交流会上公布的数据。

② 此数据来源于教育部2012年12月18-19日在河南郑州召开的“国家职业教育体制改革试点暨职业教育集团化办学现场交流会”上公布的数据。

[1]中共中央,国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm,2010-07-29.

[2]卢崇高.关于职业教育集团化办学制度建设的思考[J].教育与职业,2008（29）.

[3]马成荣.关于职教集团基本问题的思考[J].教育发展研究,2005（19）.

[4]教育部.现代职业教育体系[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htm lfiles/moe/s6811/201209/141492.htm l,2012-09-03.

[5]涂三广.职业教育集团化办学研究综述[J].职教论坛,2009（1-上）.

[6]李泽华,李倩.职业教育集团化办学运行机制的国际比较[J].国家教育行政学院学报,2011（12）.

Vocational Education Group Based upon the Need of Constructing the System of the Modern Vocational Education

Zheng Ai-xian

Vocational education group helps to resources integration and intensive development，is one of the effectiveways to the system of themodern vocationaleducation.The administrative departmentsofeducation should strengthen themanagementof the vocationaleducation group based upon theneed ofconstructing the system of the modern vocational education,such as rational planning and layout,improving laws and regulations,introducing Marketoperationmechanism.

vocationaleducation;the system ofmodern vocationaleducation;group development

[责任编辑 金莲顺]

G710

A

1674-7747（2013）07-0032-04

郑蔼娴，广东省商业职业技术学校讲师，主要研究方向为职业教育。